[ 沈開舉 ]——(2013-3-4) / 已閱27509次
在舉證責任方面，聯(lián)邦行政上訴裁判所同樣沒有義務(wù)遵守法院所適用的證據(jù)規(guī)則，而且裁判所自身也沒有建立正式的舉證責任制度。一般而言，當事人需要就自己所知道的事實，或者自己斷言存在的特定事實提供證據(jù)。在某些情況下，當事人會有意隱瞞或者不提供不利于自己的證據(jù)，如果這種情況影響到裁判進程，裁判所有權(quán)要求當事人必須提供這些證據(jù)。[17]
關(guān)于裁決期限問題，行政上訴裁判所希望能在 12 個月內(nèi)將案件的裁決完畢，并通過各種努力來實現(xiàn)這個目標。不過，這一目標并不容易實現(xiàn)，2008 年以來裁判所在 12 個月內(nèi)審結(jié)案件占所有案件的比例分別為 62%、63%、72%。具體情況參見下圖：[18]
（八）裁決的法律效力
裁判所做出的裁決對各方當事人均有約束力，而且其法律效力可追溯到初始決定做出之時，但是裁判所的裁決并不比初始決定具有更高的法律效力，因為裁判所的裁決相當于重新做出了一個新的行政決定，而不是一個司法決定或司法裁決，所以裁判所的裁決不可以像司法判決一樣被直接強制執(zhí)行。裁判所裁決之所以不具有司法判決的法律效力，主要是由于權(quán)力分立原則所限，關(guān)于這一點我們將在下文“裁判所的性質(zhì)”部分予以討論。
從技術(shù)上講，“遵循先例”原則并不適用于行政上訴裁判所，因為行政上訴裁判所并非司法機關(guān)。不過，有相當多的證據(jù)表明，行政上訴裁判所的裁決被認為是具有權(quán)威性的——雖然行政機關(guān)不受裁判所裁決約束，但它們還是會認真考慮該裁判所的裁決（或者裁決中所表明的態(tài)度），在涉及法律問題時，這一點尤為明顯。[19]
另外，雖然一個裁判所不受另一個裁判所裁決的限制，但是各個裁判所已經(jīng)就“保持一定程度的裁決一致性”達成共識，而且人們相信這種一致性對于實現(xiàn)正義、增強公眾信心以及提高審查質(zhì)量具有重要的意義。當然在個案中，各個裁判所首先還是要對各種行政行為進行全面的審查，不能僅僅為了保持一致性而忽略了行政行為的正確性或者完美性。另外，對于那些有兩個層級的裁判所來說，低層級裁判機構(gòu)遵循高層級的裁判機構(gòu)先前所做出的裁決是必要的。[20]
（九）對裁決不服進行的上訴
根據(jù)《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》的規(guī)定，當事人如果對行政上訴裁判所的裁決依然不滿，可以就裁決中所涉及的法律問題向聯(lián)邦法院提起上訴[21]。聯(lián)邦行政上訴裁判所 2011 年的年度報告顯示，該裁判所2010 －2011 年度審結(jié)的6177 起案件中，有114 起案件的當事人向聯(lián)邦法院提起了上訴，其中30起案件上訴成功。[22]一般來說，當事人向聯(lián)邦法院提起上訴時，其上訴權(quán)會受到兩個方面的限制：
其一，上訴權(quán)的行使必須以存在一個“決定”或“裁決”為前提。在行政上訴裁判所體制內(nèi)，當事人只能對裁判所關(guān)于審查事項的決定或者裁決提起訴訟，如果僅僅是中間裁決和臨時性裁決則不可以提起上訴。[23]不過，在一些特殊的案件中，如果一方當事人對中間裁決和臨時性裁決提出上訴，法院也可以受理。比如：（1）在審查程序中，裁判所對案件的某些獨立部分做出了終局性裁決；（2）裁判所做出了將會對裁決結(jié)果造成不可逆轉(zhuǎn)影響的程序性判決；以及（3）裁判所做出了適用法律錯誤的中間裁決且這種錯誤將會危及最終裁決。[24]不過，在聯(lián)邦法院一直并不情愿受理這方面的案件，即便當事人的訴愿符合法律規(guī)定和司法審查的要求也是如此。[25]
其二，上訴必須基于“法律問題”。[26]就行政上訴裁判所系統(tǒng)來說，法院的態(tài)度很明確，它不愿為了確認一個法律適用上的錯誤而詳盡地審查裁判所裁決中的每一個細微理由。[27]不過，為了提起上訴，當事人可以主張行政上訴裁判所的錯誤構(gòu)成了“重大法律錯誤”——所謂“重大法律錯誤”可以是指錯誤的法律解釋，也可以指違反了基本的法律原則，比如違背自然正義、不合理、或考慮不相關(guān)因素等等。[28]
2005 年之前，法律對“法律錯誤”的界定，不僅有條件上的限制，而且有類型上的限制。比如，權(quán)衡某些特定事項時的錯誤以及針對自由裁量權(quán)行使問題的上訴，通常被排除在“法律錯誤”的范圍之外的，而對那些事實和法律都有爭議的案件，法院對裁判所裁決、決定的審查也主要限于法律方面，很少涉及事實認定和政策選擇。
這樣的程序設(shè)置引起了許多的爭議。聯(lián)邦行政審查委員會（ARC）在 1997 年的一份報告中指出：事實問題與法律問題的區(qū)分，在概念上是一直很混亂的，并且會造成管轄權(quán)爭議，既耗時又費錢……當事人無法對裁判所事實（認定）上的錯誤提起上訴。而且，即使是基于法律上（適用）錯誤而成功提起上訴，法院也無權(quán)另行調(diào)查事實問題。[29]
考慮了各種改革方案之后，聯(lián)邦行政審查委員會最終提出了一項建議案，力圖在保留既有體制的情況下，就行政上訴裁判所與聯(lián)邦法院的角色定位做出一些改革。2005 年，該建議案最終在《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》修改時被采納了。修改后的《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》擴大了聯(lián)邦法院的權(quán)力，對于那些基于“法律（適用）錯誤”而提出上訴的案件，如果聯(lián)邦法院對事實的調(diào)查結(jié)果與裁判所先前的調(diào)查結(jié)果不一致，那么聯(lián)邦法院有權(quán)對事實做出重新認定。當然，為了達到這些目的，法院有權(quán)接受更多的證據(jù)。[30]另外，需要指出的是，即使某一上訴最終得到受理，除非上述人主動申請，裁判所的裁決也不會自動停止執(zhí)行。[31]
三、優(yōu)劣性審查中的幾個爭議問題
（一）審查主體的性質(zhì)
如上所述，作為優(yōu)劣性審查的審查主體，行政上訴裁判所實際上兼具了司法權(quán)和行政權(quán)兩種功能，如何定性這種混合式審查機構(gòu)的性質(zhì)，就成了一個有爭議的問題。這種爭論不僅具有理論意義，而且具有十分重要的制度和實踐意義。因為按照《澳大利亞聯(lián)邦憲法》第 71 條規(guī)定，澳大利亞聯(lián)邦的司法權(quán)只能被授予澳大利亞高等法院（the High Court of Australia）以及議會所設(shè)立的其他聯(lián)邦法院。[32]如果這種混合式審查機構(gòu)被定位為“議會所設(shè)立的其他聯(lián)邦法院”，那么行政上訴裁判所的設(shè)立和運行就應該遵守《澳大利亞聯(lián)邦憲法》第 3 章中有關(guān)聯(lián)邦法院的規(guī)定——比如法官是終身任職的，除非觸犯法律或者超過 70 歲不得解聘，法院至少要有三名以上的法官等等；[33]而如果把裁判所定性為一個行政機關(guān)，那就不能按照《憲法》第 3 章關(guān)于法院的規(guī)定來要求行政上訴裁判所。
1979 年，聯(lián)邦法院的全席法庭（the Full Court of Federal Court）在德瑞克案（Drake v Minister for Immigration and Ethnic Affairs）判決中認為，盡管裁判所有權(quán)裁決法律問題，裁判所的一些程序性權(quán)力也確實與司法權(quán)類似，甚至裁判所主席也必須由資深法官擔任，但聯(lián)邦行政裁判所本身并非一個司法機關(guān)，其所行使的權(quán)力和職能屬于行政權(quán)的性質(zhì)。[34]1990 年代以后，某些聯(lián)邦裁判所（比如人權(quán)與機會平等委員會、退休金申訴裁判所等）的合法性由于不符合三權(quán)分立的原則而面臨著重大挑戰(zhàn)。[35]但是，澳大利亞高等法院（the High Court of Australia）在 1999 年的布萊克案（Attorney － General（Cth）v Breckler）中認為，裁判所的“非法性”風險并不在于其擁有裁決初始行政決定的自由裁量權(quán)，也不在于其可以用新的裁決取代初始行政決定，而在于一些裁判所試圖使自身的審查決定獲得強制性的法律效力或成為終審裁決。[36]這些判決表明，澳大利亞法院只承認裁判所是其“遠方表親”，而不是司法系統(tǒng)的內(nèi)部成員——因為在澳大利亞的法律體系中，只有法院的判決才具有強制執(zhí)行的效力。迄今為止，聯(lián)邦法院關(guān)于裁判所性質(zhì)的認定一直為澳大利亞主流公法學者所支持。[37]
�。ǘ┘m問權(quán)和非正式性
為了彌補司法審查過于刻板和技術(shù)化的弊端，《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》規(guī)定，裁判所在行使權(quán)力的過程中應當“依照本法案和其他授權(quán)法案的規(guī)定，以更少正式性、技術(shù)性且更迅速的方式，合理處理提交給其的案件�！盵38]所以，非正式性和非對抗性是優(yōu)劣性審查的重要特征。
裁判程序的非正式性有許多優(yōu)點，比如可以讓民眾更便捷地接近該項裁決制度，裁決成本更低廉，速度更快。另外，對于大多數(shù)并沒有法律顧問或?qū)ｉT律師的民眾來說，非正式性還有助于減少他們知識上的障礙和訴訟成本。不過，非正式性并非“萬金油”。在一些特殊的情況下，比如案件所涉及的問題極為復雜，那么一定程度的正式性就是必須的或者適當?shù)�；而在另外一些情況下，一定程度上的正式性（比如程序的公平）既有利于增強案件當事人的信心，也有利于贏得法律職業(yè)共同體和社會的尊重。[39]
除了正式性之外，裁判所的糾問權(quán)也是人們爭議的一個焦點。依照《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》第33 條的規(guī)定，裁判所有權(quán)以其認為合適的方式進行裁判。這一規(guī)定有很多層含義。這既表明裁判所裁決程序與司法程序存在重大的區(qū)別——裁判所在優(yōu)劣性審查的過程中可以扮演更積極主動的角色來認定和界定相關(guān)事實和法律、查找和評估證據(jù)，也表明裁判所不受當事人訴訟請求的限制，在特定的情況下，可以主動詢問當事人沒有提出的問題。
盡管行政上訴裁判所在發(fā)展的初期也擁有糾問的權(quán)力，但其不過是“對抗制的修正版”或者是“在裁判所指引下的對抗制”。[40]由于指責聲不斷，2005 年《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》修改時，增強裁判所的糾問權(quán)成為了法律修改的重點；然而，2005 年以后，人們又似乎認為裁判所在糾問式裁決模式上走的過遠了，所以開始批評裁判所過于頻繁地使用糾問權(quán)了。[41]
應當看到，糾問式裁決模式有很多優(yōu)點，但同時也存在一些無法避免的弊端。誠如 W．B．Lane 教授評論的那樣，在有些案件中，拋棄對抗式程序這一“拳擊手套”可能的確會使問題和平解決，但在另外一些案件中，拋棄對抗式程序反而會引發(fā)赤手搏斗，帶來更加不公正的結(jié)果，因為優(yōu)劣性審查時常牽涉敏感的政治問題，公法上的爭端也往往極為復雜且不易達成妥協(xié)。[42]總之，如何在優(yōu)劣性審查的正式性與非正式性之間、對抗式和糾問式之間找到平衡，是需要進行具體問題具體分析的，試圖通過抽象思辯來建構(gòu)一個統(tǒng)一適用的模式并不現(xiàn)實。
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在優(yōu)劣性審查領(lǐng)域，裁判所如何對待政府政策也是最有爭議性的問題之一。裁判所對于政策審查的管轄權(quán)最初是通過聯(lián)邦法院和聯(lián)邦行政上訴裁判所的兩個判例確立的。第一個判例是在上文提到的德瑞克案（Drake case）。在這一案件中，聯(lián)邦法院合議庭認為，裁判所進行裁判時應當尊重政府政策，但裁判所不能放棄審查某一行政決定是否“正確”或者是否“完美”的責任，也不能簡單地裁定一個決定是否與相關(guān)政策相吻合。[43]第二個判例是聯(lián)邦行政上訴裁判所做出的 Re Drake v．Minister for Immigra-tion and Ethnic Affairs 案。[44]在這一案件中，行政上訴裁判所的布瑞南法官（Justice Brennan）試圖圍繞聯(lián)邦法院在上一案件中所確立的原則發(fā)展出一套可行的政策審查方法。布瑞南法官在裁決中指出，為了保持行政決定的一致性，聯(lián)邦行政上訴裁判所在裁判過程中一般應當尊重并適用政府政策，但如果這種政策不合法或者政策適用會導致個案出現(xiàn)不公正，那么聯(lián)邦行政上訴裁判所有權(quán)不予適用。當然，裁判所在不適用政府政策（特別是那些已經(jīng)經(jīng)過議會討論過的政策）時，必須給出充足的理由。[45]在隨后的案件中，聯(lián)邦法院和行政上訴裁判所遵循了布瑞南法官的論證思路，并進一步將政府的政策區(qū)分為高端政策和低端的部門指導政策區(qū)別對待——高端政策通常在裁決時候給予充分考慮，低端政策則不需要完全遵從。[46]
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