[ 沈開舉 ]——(2013-3-4) / 已閱26727次
澳大利亞行政優(yōu)劣性審查制度（上）
【摘要】優(yōu)劣性審查機制的引入是澳大利亞行政法領(lǐng)域自 1970 年代以來最為重要、最具革新性，也是最有爭議的制度改革。由行政上訴裁判所進行的優(yōu)劣性審查旨在彌補司法審查的缺憾，為行政相對人提供“公平、合理、經(jīng)濟、非正式和快捷”的行政救濟，并幫助行政機關(guān)做出“更正確或更完美”的行政決定。梳理和研究澳大利亞優(yōu)劣性審查機制，對于我國行政復(fù)議制度的改革具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。
澳大利亞并不存在與我國行政復(fù)議完全相同的制度，與其最為接近的是優(yōu)劣性審查制度（merit review）。[1]“優(yōu)劣性審查”這一術(shù)語最早出現(xiàn)在澳大利亞 1970 年代公法的變革中，并隨著各種各樣裁判所的設(shè)立和發(fā)展而成為澳大利亞行政法的重要組成部分。在 1995 年的報告中，聯(lián)邦行政審查委員會（the Federal Administrative Review Council，ARC）將“優(yōu)劣性審查”界定為：
該程序適用于審查政府行政決定的“優(yōu)缺點”：也就是，審查機關(guān)要重新考慮初始決定所涉及的事實、法律以及政策等，而且要做出一個新的決定——包括確認(rèn)、變更或撤銷初始決定。優(yōu)劣性審查的特點在于，審查機關(guān)可以以新的決定代替初始決定。[2]
從目前發(fā)展的趨勢來看，澳大利亞行政法中存在一種將“優(yōu)劣性審查”用于稱呼除正規(guī)法院系統(tǒng)之外所有審查機制的趨勢，這其中不僅包括完整審查（full consideration），也包括有限審查（limited consideration）。所謂完整審查，又被稱為是“從頭上訴或?qū)彶椤保╠e novo appeal or review）。[3]在這種審查模式下，審查機關(guān)不僅可以審查初始決定所涉及的所有事實、法律、裁量權(quán)以及政策，而且可以考慮初始決定做出時無法獲得的信息和證據(jù)，并可以使用新的裁決來替代初始決定；所謂有限審查，是指優(yōu)劣性審查審查的范圍或方式受到一定的限制，比如審查機關(guān)只能審查初始決定所涉及的事實認(rèn)定問題或者法律適用問題，或者只審查初始決定所依據(jù)的材料，又或者審查機關(guān)僅僅被賦予勸告和建議的權(quán)力，而無權(quán)用自己的裁決來取代或者改變初始行政決定。[4]
由于完整審查模式是澳大利亞優(yōu)劣性審查機制中審查范圍最寬泛、適用范圍最廣，且最具特色的制度，所以本文主要是圍繞這種審查模式來梳理澳大利亞聯(lián)邦層面的優(yōu)劣性審查機制。
一、優(yōu)劣性審查在澳大利亞的起源和發(fā)展
20 世紀(jì)以后，特別是二戰(zhàn)以后，伴隨著福利國家的到來，許多新的權(quán)利、義務(wù)以及行政決定程序不斷涌現(xiàn)，政府需要對越來越多的社會事務(wù)負(fù)責(zé)，國會監(jiān)督政府的能力（或許還包括監(jiān)督意愿）卻在不斷衰弱，更不幸的是，這種“民主赤字”也無法通過司法審查得到充分救濟——因為法院在司法審查過程中不但對行政決定中錯誤的事實認(rèn)定問題無能為力，而且對一些法律問題的處理也心有余而力不足。[5]
最初，澳大利亞通過增強行政機關(guān)內(nèi)部的自我審查以及設(shè)立分散的專門性裁判所來應(yīng)對政府活動日益擴張。然而這種零敲碎打、逐個解決的救濟機制導(dǎo)致大量專屬管轄和專門性裁判所出現(xiàn)，公共行政救濟領(lǐng)域由此也變成了“上訴迷宮”。[6]
為了解決上述問題，1960 年代末，澳大利亞聯(lián)邦政府對行政行為的監(jiān)督和審查問題展開了調(diào)查。1968 年，執(zhí)政的戈頓政府（Gorton government）成立了一個以約翰·克爾（John Kerr）為首的委員會。雖然該委員會的主要工作是調(diào)查司法審查制度的改革，但它對行政行為的審查機制也進行了詳細(xì)分析。1971 年，克爾委員會提交了一份對隨后澳大利亞法律發(fā)展產(chǎn)生了重大影響的報告。在該份報告中，該委員會不但建議澳大利亞成立一個新的聯(lián)邦法院來審查行政決定的“合法性”，而且建議借鑒英國的綜合性裁判所制度，將各種專門性裁判所機構(gòu)合并，建立一個可以對眾多類型行政決定的合理性、合法性以及政策適當(dāng)性進行綜合審查的裁判所制度�？藸栁瘑T會相信，這種裁判所制度的建立有助于實現(xiàn)“個案正義與行政效率之間的平衡”[7]。
克爾委員會的報告在政治上得到了廣泛支持。[8]隨后設(shè)立的布蘭德委員會（Bland Committee）和埃里考特委員會（Ellicott Committee）在克爾委員會報告的基礎(chǔ)上，就行政裁判所的管轄權(quán)等具體事宜作了進一步的調(diào)研。[9]最終，澳大利亞聯(lián)邦議會在 1975 年通過了《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》（Administrative Appeals Tribunal Act 1975）。不過，由于受到了當(dāng)時執(zhí)政的弗雷澤政府（Fraser government）抵制，聯(lián)邦行政上訴裁判所直到 1976 年 7 月才正式成立。[10]1980 年代以后，這種兼具行政和司法特征，具有廣泛管轄權(quán)，意在提供一個大范圍的、標(biāo)準(zhǔn)化的、易接近的、獨立的外部審查的機制，為澳大利亞各州競相模仿。
不過，克爾委員會關(guān)于將各種專門性審查機構(gòu)合并到一個機構(gòu)之中的設(shè)想并沒有完全實現(xiàn)，聯(lián)邦一級的優(yōu)劣性審查從來沒有被行政上訴裁判所壟斷過，許多針對特定事項進行優(yōu)劣性審查的裁判所還是被保留了下來。比如，老兵申訴復(fù)議委員會（Veteran’s Review Board）、社會保障申訴裁判所被改造成為行政上訴裁判所的下級裁判所，當(dāng)事人對這類專門性裁判所決定不服的話，可以上訴到行政上訴裁判所；而移民裁判所則是獨立運作的，除了極少數(shù)問題之外，都可以做出終局性的審查決定，不受行政上訴裁判所的監(jiān)督和審查。這些專門性的裁判所與行政上訴裁判所之間存在很多相似之處，也有很多重大不同——在受案范圍、審理程序以及正式性程度等方面尤其明顯。[11]1990 年代時，有人曾經(jīng)建議把這些專門裁判所與行政上訴裁判所進一步合并，成立一個新的“行政復(fù)議裁判所”（administrative reviewtribunal），但這個建議并沒有獲得足夠的支持，最終胎死腹中。[12]
聯(lián)邦層面發(fā)展起來的優(yōu)劣性審查制度曾經(jīng)備受贊譽，被認(rèn)為是“一個意義重大的革新”，一個“重大的進步”，是“澳大利亞民主制度走向?qū)嵸|(zhì)性成熟”的標(biāo)志。[13]然而，到了 1990 年代中后期，優(yōu)劣性審查制度的正當(dāng)性和實效性開始受到質(zhì)疑。由于聯(lián)邦政府未能抑制專門裁判所的混亂發(fā)展，一些人指責(zé)聯(lián)邦政府違背了“建設(shè)更小、更便民政府”的承諾，并偏離了行政法改革最初所設(shè)定的理性化目標(biāo)；[14]還有一些批評者認(rèn)為，優(yōu)劣性審查機制過于“奢侈”——拋開裁判所運作所需的費用不論，優(yōu)劣性審查機制導(dǎo)致大量的政府資源被用于對行政決定正確性的辯護和證明方面，而這些資源原本可以用于提高行政決定質(zhì)量的措施上，比如培訓(xùn)、貫徹行為準(zhǔn)則、改進內(nèi)部審查程序、制作行為手冊等等；[15]另外一些批評者認(rèn)為，裁判所對行政政策所進行的優(yōu)劣性審查侵犯了屬于政府的專屬領(lǐng)域，由于行政經(jīng)驗的欠缺，優(yōu)劣性審查的裁決者們所做出的決定可能會比初始決定更不合理。總之，批評者們要求重新檢視個案正義、社會利益、行政目的、行政優(yōu)先事項以及行政效率等目標(biāo)之間的關(guān)系。[16]
2000 年，澳大利亞制定了行政復(fù)議裁判所草案（The Administrative Review Tribunal Bill 2000）。該草案建議將行政上訴裁判所、社會保險上訴裁判所、移民審查裁判所和難民審查裁判所合并，成立一個綜合性的“行政復(fù)議裁判所”（administrative review tribunal）。然而，由于該草案存在過分強調(diào)效率和集中、低估法律技巧對于審查程序的重要性、不具有操作性等問題，最終未能在參議院通過。
到了 2005 年，結(jié)合之前各種各樣的報告、建議和法律草案所積累的經(jīng)驗教訓(xùn)，《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》終于被修訂。這次法律修訂包括以下八個方面的重要改革：
（1）強調(diào)裁判所要依照“公平、合理、經(jīng)濟、非正式性以及快捷”等目標(biāo)進行優(yōu)劣性審查；（2）將裁判所高級成員的任期延長至 7 年；（3）對各種裁判所的設(shè)立有了更明確的規(guī)定，并對一些專門性裁判所進行了合并重組；（4）授予裁判所在事實認(rèn)定、證據(jù)采信以及其他事項方面更多的自由裁量權(quán)；（5）提高裁判所審查程序的非正式性和彈性；（6）明確要求行政機關(guān)必須盡力協(xié)助裁判所的工作；（7）擴充并加強了行政上訴裁判所體制內(nèi)的替代性糾紛解決機制；（8）擴大了聯(lián)邦法院對裁判所裁決的司法審查權(quán)限。[17]
與之前各種各樣的草案、報告相比，2005 年的改革比較溫和，或者說具有“不徹底性”。但是制度的改革應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)進行，不可能過于激進。2005 年以后，行政上訴裁判所及其他專門性裁判所一直積極探索優(yōu)劣性審查制度的發(fā)展空間，以求在尊重公平合理的基礎(chǔ)之上，提供更加便民、經(jīng)濟、高效的行政救濟服務(wù)。
二、優(yōu)劣性審查機制的運行
要準(zhǔn)確理解優(yōu)劣性審查在澳大利亞公法領(lǐng)域的地位和意義，我們就必須從從事該審查的主體入手，進行細(xì)致的梳理。從1975 年《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》建立聯(lián)邦行政上訴裁判所（the Federal Administrative Appeals Tribunal，AAT）以來，澳大利亞許多州紛紛借鑒聯(lián)邦行政上訴裁判所模式，建立了綜合性的州級裁判所，這些裁判所往往并不限于對州政府及其部門的行政決定進行審查，也會涉及一些民事領(lǐng)域的糾紛裁決。比如，1997 年，新南威爾士州建立了一個名為“行政決定裁判所”（the AdministrativeDecisions Tribunal of New South Wales，ADT）的“超級裁判所”；1998 年，維多利亞州建立了“維多利亞民事與行政裁判所”（the Victorian Civil and Administrative Tribunal，CVAT）；2001 年，南澳大利亞州在考慮了各種各樣的建議案之后，最終選擇在塔斯馬尼亞法院內(nèi)部設(shè)立一個專門的行政上訴分支；2004 年，西澳大利亞州則建立了“州行政裁判所”（The State Administrative Tribunal of West Australia，SAT）。[18]不過，鑒于文章篇幅的限制以及聯(lián)邦行政上訴裁判所在其國內(nèi)的示范性，本文主要以聯(lián)邦行政上訴裁判所為對象討論澳大利亞優(yōu)劣性審查的制度架構(gòu)及其存在的問題。
�。ㄒ唬﹥�(yōu)劣性審查的審查主體
聯(lián)邦行政上訴裁判所由一名主席，一定數(shù)量的副主席、高級成員和普通成員組成。所有這些成員都由行政長官依照立法的規(guī)定進行任命：主席必須是一名聯(lián)邦法院的法官；副主席必須具有 5 年以上的法律實務(wù)經(jīng)驗；高級成員則要求至少有 5 年以上法律實務(wù)經(jīng)驗或者有相關(guān)的特殊知識和技能；普通成員也要求有法律或者相關(guān)領(lǐng)域的工作經(jīng)驗，或者相關(guān)特殊的知識和技能。所有的成員任期最長為 7 年，任期屆滿后，合格者可以繼續(xù)連任。[19]截止 2011 年 6 月，聯(lián)邦行政上訴裁判所的成員（包括全職和兼職）達(dá)到了 90 位。[20]行政上訴裁判所內(nèi)部被劃分為四個分支：即一般行政分支（General Administrative Division），證券上訴分支（Security Appeals Divison），稅收上訴分支（Taxation Appeals Division）和老兵上訴分支（Veteran’s Appeals Divsion）。通常來說，主席和副主席可以行使裁判所所有分支的權(quán)力，而高級成員和普通成員則會被分配到某一具體分支，從事該分支優(yōu)劣性審查的具體工作。[21]
當(dāng)然，聯(lián)邦行政上訴裁判所對于成員資格的要求并非一個沒有爭議的問題。傳統(tǒng)上，人們認(rèn)為，賦予行政上訴裁判所成員以固定的任期和重要的司法權(quán)力是為了保護裁判所本身的地位和獨立性，因為裁判所被認(rèn)定為應(yīng)當(dāng)獨立于行政機構(gòu)；人們一直以來也相信，裁判所成員具有一定層次的法律經(jīng)驗對于其從事優(yōu)劣性審查是必要且重要的，因為他們畢竟是在從事一種司法裁決活動。[22]然而并非所有的人都同意這種見解。一些反對者認(rèn)為，裁判所與法院并不完全相同，對裁判所來說，在某些特定的情況下，保持成員的彈性任期制對于確保其正常運作是有益的，因為彈性任期制可以吸引合適的專家加入裁判所；吸收其他行業(yè)的專家加入也是必要的，因為行政上訴裁判所處理的事務(wù)涉及社會生活的方方面面，僅僅具有法律職業(yè)背景并不能完全勝任這一項工作。[23]
從目前的情況來看，彈性任期制的倡議并沒有得到廣泛支持，支持行政上訴裁判所法律職業(yè)化的觀點也沒有占據(jù)上風(fēng)，這個綜合性審查機構(gòu)正在朝非法律職業(yè)化的方向前進，越來越多的聯(lián)邦行政上訴裁判所成員來自醫(yī)藥、軍事、社會工作、航空、能源、環(huán)境科學(xué)、會計和評估等領(lǐng)域。[24]
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