[ 陳恒志 ]——(2012-4-28) / 已閱17862次
內(nèi)容提要：行政命令是政府進(jìn)行社會(huì)管理的一種手段，在行政管理活動(dòng)中，行政命令無(wú)處不在。政府在進(jìn)行社會(huì)管理中，可以對(duì)行政相對(duì)人發(fā)號(hào)施令，為其設(shè)置相應(yīng)的義務(wù)或限制其相應(yīng)的權(quán)利，侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生。但行政命令并未引起足夠的重視，現(xiàn)有的理論和司法實(shí)踐對(duì)行政命令涉及的也不多，本文通過(guò)對(duì)行政命令作一些有益的探討。
關(guān)鍵詞：行政命令 司法審查 裁判方式
一、問(wèn)題的提出
2001年4月，經(jīng)被告泗洪縣政府批準(zhǔn)，原告建明食品公司成為泗洪縣的生豬定點(diǎn)屠宰單位之一。在分別領(lǐng)取了相關(guān)部門頒發(fā)的企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照、動(dòng)物防疫合格證、稅務(wù)登記證等證件后，建明食品公司開(kāi)始經(jīng)營(yíng)生豬養(yǎng)殖、收購(gòu)、屠宰、銷售和深加工等業(yè)務(wù)。2003年5月18日，泗洪縣政府下設(shè)的臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)縣生豬辦向本縣各賓館、飯店、學(xué)校食堂、集體伙食單位、肉食品經(jīng)營(yíng)單位以及個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶發(fā)出《屠宰管理通知》。該通知第一項(xiàng)稱，“縣城所有經(jīng)營(yíng)肉食品的單位及個(gè)體戶，從5月20日起到縣指定的生豬定點(diǎn)屠宰廠采購(gòu)生豬產(chǎn)品，個(gè)體豬肉經(jīng)銷戶一律到定點(diǎn)屠宰廠屠宰生豬（縣肉聯(lián)廠）……”。2003年5月22日，泗洪縣政府分管獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)工作的副縣長(zhǎng)電話指示縣獸檢所，停止對(duì)縣肉聯(lián)廠以外的單位進(jìn)行生豬檢疫。建明食品公司報(bào)請(qǐng)縣獸檢所對(duì)其生豬進(jìn)行檢疫時(shí)，該所即以分管副縣長(zhǎng)有指示為由拒絕。建明食品公司認(rèn)為，分管副縣長(zhǎng)的電話指示侵犯其合法權(quán)益，遂提起本案行政訴訟。
另查明，原告建明食品公司因?qū)h生豬辦在《屠宰管理通知》中僅標(biāo)注縣肉聯(lián)廠為生豬定點(diǎn)屠宰廠不服，曾于2004年8月4日以泗洪縣政府為被告，另案提起過(guò)行政訴訟。宿遷市中級(jí)人民法院的（2004）宿中行初字第06號(hào)行政判決書(shū)確認(rèn)，泗洪縣政府下設(shè)的縣生豬辦在《屠宰管理通知》中僅將縣肉聯(lián)廠標(biāo)注為生豬定點(diǎn)屠宰廠，侵犯了建明食品公司的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，這一行政行為違法。該行政判決已發(fā)生法律效力。
宿遷市中級(jí)人民法院認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第六條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府畜牧獸醫(yī)行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的動(dòng)物防疫工作�！钡谌钜�(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府所屬的動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施動(dòng)物防疫和動(dòng)物防疫監(jiān)督�！钡谌畻l規(guī)定：“動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政管理部門規(guī)定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、檢疫管理辦法和檢疫對(duì)象，依法對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施檢疫�！眲�(dòng)物防疫是第三人縣獸檢所的法定職責(zé)，縣獸檢所應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家、行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法確定檢疫范圍、對(duì)象，依法對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施檢疫，而不是根據(jù)分管副縣長(zhǎng)的電話指示實(shí)施檢疫。被告泗洪縣政府的分管副縣長(zhǎng)為進(jìn)一步貫徹落實(shí)縣生豬辦發(fā)布的《屠宰管理通知》，才給縣獸檢所發(fā)出電話指示，指示內(nèi)容與《屠宰管理通知》一致。這個(gè)電話指示對(duì)縣獸檢所的檢疫職責(zé)不具有強(qiáng)制力，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政指導(dǎo)行為；電話指示內(nèi)容未提及原告建明食品公司，不會(huì)對(duì)建明食品公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱行訴法解釋）第一條第二款第（四）、第（六）項(xiàng)規(guī)定，不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為和對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。行政訴訟法第四十一條第（四）項(xiàng)規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄的條件。泗洪縣政府分管副縣長(zhǎng)的電話指示不具有提起行政訴訟的條件，不是可訴的行政行為。
據(jù)此，宿遷市中級(jí)人民法院依照行訴法解釋第四十四條第一款第（一）項(xiàng)關(guān)于“請(qǐng)求事項(xiàng)不屬于行政審判權(quán)限范圍的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴”的規(guī)定，于2005年6月22日裁定：駁回原告建朋食品公司的起訴。
一審宣判后，建明食品公司不服，提起上訴稱。
江蘇省高級(jí)人民法院認(rèn)為：被上訴人泗洪縣政府的分管副縣長(zhǎng)2003年5月22日的電話指示，是對(duì)其下級(jí)單位原審第三人縣獸檢所作出的。審查行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)作出的指示是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍內(nèi)的可訴行政行為，應(yīng)當(dāng)從指示內(nèi)容是否對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響著手。
《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第五條、第十八條規(guī)定，生豬定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）的設(shè)立，應(yīng)由市、縣人民政府按照法定條件和程序批準(zhǔn)；定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）有對(duì)生豬、生豬產(chǎn)品注水或者注入其他物質(zhì)等違反條例規(guī)定的行為，情節(jié)嚴(yán)重的，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)，取消定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）資格。上訴人建明食品公司是依法經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的定點(diǎn)生豬屠宰單位，至本案糾紛發(fā)生時(shí)，建明食品公司的定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）資格并沒(méi)有依照法規(guī)規(guī)定的程序被取消。在《屠宰管理通知》里，縣生豬辦僅是將該縣生豬定點(diǎn)屠宰點(diǎn)標(biāo)注為縣肉聯(lián)廠，沒(méi)有否定建明食品公司的定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）資格。由于《屠宰管理通知》里沒(méi)有將建明食品公司標(biāo)注為該縣生豬定點(diǎn)屠宰點(diǎn)，在建明食品公司起訴后，縣生豬辦的這個(gè)行政行為已經(jīng)被人民法院的生效行政判決確認(rèn)為違法。
農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《動(dòng)物檢疫管理辦法》第五條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)動(dòng)物檢疫實(shí)行報(bào)檢制度�！薄皠�(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品在出售或者調(diào)出離開(kāi)產(chǎn)地前，貨主必須向所在地動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)提前報(bào)檢。”第十八條規(guī)定：“動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)依法設(shè)立的定點(diǎn)屠宰場(chǎng)（廠、點(diǎn)）派駐或派出動(dòng)物檢疫員，實(shí)施屠宰前和屠宰后檢疫�！眳⒄者@一規(guī)章的規(guī)定，作為依法設(shè)立的生豬定點(diǎn)屠宰點(diǎn)，上訴人建明食品公司有向該縣動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)—原審第三人縣獸檢所報(bào)檢的權(quán)利和義務(wù)；縣獸檢所接到報(bào)檢后，對(duì)建明食品公司的生豬進(jìn)行檢疫，是其應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)�？h獸檢所當(dāng)時(shí)以分管副縣長(zhǎng)有電話指示為由拒絕檢疫，可見(jiàn)該電話指示是縣獸檢所拒絕履行法定職責(zé)的唯一依據(jù)。生豬定點(diǎn)屠宰場(chǎng)所的生豬未經(jīng)當(dāng)?shù)貏?dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行屠宰前、后的檢疫和檢驗(yàn)，不得屠宰，屠宰后的生豬及其產(chǎn)品也無(wú)法上市銷售。盡管分管副縣長(zhǎng)對(duì)縣獸檢所的電話指示是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政行為，但通過(guò)縣獸檢所拒絕對(duì)建明食品公司的生豬進(jìn)行檢疫來(lái)看，電話指示已經(jīng)對(duì)建明食品公司的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，成為具有強(qiáng)制力的行政行為。再有，分管副縣長(zhǎng)在該縣僅有兩家定點(diǎn)屠宰場(chǎng)所還在從事正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的情況下，電話指示停止對(duì)縣肉聯(lián)廠以外單位的生豬進(jìn)行檢疫，指示中雖未提及建明食品公司的名稱，但實(shí)質(zhì)是指向該公司。分管副縣長(zhǎng)就特定事項(xiàng)、針對(duì)特定對(duì)象所作的電話指示，對(duì)內(nèi)、對(duì)外均發(fā)生了效力，并已產(chǎn)生了影響法人合法權(quán)益的實(shí)際后果，故屬于人民法院行政訴訟受案范圍內(nèi)的可訴行政行為。
行政指導(dǎo)行為，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中作出的具有示范、倡導(dǎo)、咨詢、建議等性質(zhì)的行為。分析被上訴人泗洪縣政府分管副縣長(zhǎng)作出的關(guān)于“停止……檢疫”電話指示，既不是行政示范和倡導(dǎo)，也不具有咨詢、建議等作用，實(shí)質(zhì)是帶有強(qiáng)制性的行政命令。泗洪縣政府關(guān)于該指示屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政指導(dǎo)行為的答辯理由，不能成立。
綜上所述，被上訴人泗洪縣政府分管副縣長(zhǎng)的電話指示，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。該指示是分管副縣長(zhǎng)在履行公務(wù)活動(dòng)中行使職權(quán)的行為，其后果應(yīng)由泗洪縣政府承擔(dān)。上訴人建明食品公司不服該指示，以泗洪縣政府為被告提起行政訴訟，該起訴符合法定條件，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。一審以該指示屬于內(nèi)部行政指導(dǎo)行為為由，裁定駁回建明食品公司的起訴，是錯(cuò)誤的。依照行訴法解釋第六十八條關(guān)于“第二審人民法院經(jīng)審理認(rèn)為原審人民法院不予受理或者駁回起訴的裁定確有錯(cuò)誤，且起訴符合法定條件的，應(yīng)當(dāng)裁定撤銷原審人民法院的裁定，指令原審人民法院依法立案受理或者繼續(xù)審理”的規(guī)定，江蘇省高級(jí)人民法院于2005年9月19日裁定：一、撤銷一審行政裁定；二、本案由一審法院繼續(xù)審理。
本案涉及的行政命令訴訟問(wèn)題。一是分管副縣長(zhǎng)就特定事項(xiàng)、針對(duì)特定對(duì)象所作的電話指示，是屬于強(qiáng)制性的行政命令，對(duì)內(nèi)、對(duì)外均發(fā)生了效力，并相關(guān)的行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際后果。二是該行政命令屬于人民法院行政訴訟受案范圍。因?yàn)樾姓钍欠止芨笨h長(zhǎng)在履行公務(wù)活動(dòng)中行使職權(quán)的行為，且侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，起訴符合法定條件。
二、行政命令的概念
命令（令）是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)布的指揮性和強(qiáng)制性的公文。它適用于依照有關(guān)法律公布行政法規(guī)和規(guī)章；宣布施行重大強(qiáng)制性行政措施；嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位及人員，撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定。行政命令這一概念有通俗用法和行政法上的專門用法（專門術(shù)語(yǔ)）之區(qū)別。按照通俗用法來(lái)理解，行政命令泛指政府的一切決定或措施；而行政法上的“行政命令”，是指行政主體依法要求行政相對(duì)人為或不為一定行為（作為或不作為）的意思表示，是行政行為的一種形式。本文所討論的行政命令即指行政法上的行政命令。
行政法上的行政命令概念包括如下基本含義：
第一，行政命令是行政主體實(shí)施其管理社會(huì)行政事務(wù)職權(quán)時(shí)作出的一種行政行為，是一種與其他行政執(zhí)法行為并列的、處于獨(dú)立地位的并且是其他行政執(zhí)法行為難以替代的行政執(zhí)法行為。
第二，行政命令是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為。職權(quán)行為是行政主體行使其法定權(quán)利時(shí)作出的行為。具有的權(quán)利性、強(qiáng)制性、主動(dòng)性、單方意志性等特性是行政職責(zé)行為所不具備的。
第三，行政命令是一種設(shè)定義務(wù)性行為，是行政主體讓行政相對(duì)人履行義務(wù)，而不是實(shí)現(xiàn)權(quán)利。行政機(jī)關(guān)作出行政行為的目的，有許多是為了讓相對(duì)人實(shí)現(xiàn)或賦予其權(quán)利，如規(guī)劃部門頒發(fā)規(guī)劃許可證的行為、市政管理部門批準(zhǔn)申請(qǐng)人挖掘城市道路的行為等等。行政命令行為正好相反，他不是賦予相對(duì)人權(quán)利，而是對(duì)相對(duì)人科以一定的義務(wù)，指令相對(duì)人為或不為一定的行為。如責(zé)令相對(duì)人停止違法建設(shè)行為、責(zé)令退還擅自占用的綠地。
第四，行政命令是一種單方意思表示行為，行政命令是行政機(jī)關(guān)的單方意思表示，不需要征求行政相對(duì)人的意見(jiàn)。
第五，行政命令以行政處罰或行政強(qiáng)制執(zhí)行為保障，行政命令作出后，行政相對(duì)人必須服從和執(zhí)行，如不服從和執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)給予行政相對(duì)人一定的行政處罰，或由行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施予以執(zhí)行。
三、行政命令的特征
1、行政命令行為的強(qiáng)制性
強(qiáng)制性是行政命令行為的特性之一，當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出行政命令行為后，就具有確定力、拘束力、執(zhí)行力，從作出時(shí)就被推定為合法。不經(jīng)過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)按照法定程序予以撤銷，相對(duì)人就必須執(zhí)行。
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