[ 秦德良 ]——(2007-4-25) / 已閱37983次
地方人大環(huán)境監(jiān)督制度創(chuàng)新研究
秦德良
[摘 要] 地方人大環(huán)境監(jiān)督存在監(jiān)督法規(guī)范可操作性不強(qiáng)、監(jiān)督力度不大等問(wèn)題，產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因與地方人大監(jiān)督理論邏輯自恰性、自足性不足有關(guān)。地方人大對(duì)地方“一府兩院”的環(huán)境監(jiān)督應(yīng)該進(jìn)行監(jiān)督制度創(chuàng)新，包括建立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化被監(jiān)督者的法律責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境行政決策和環(huán)境行政不作為的監(jiān)督，探索啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟和集團(tuán)訴訟制度。
[關(guān)鍵詞] 地方人大 環(huán)境監(jiān)督
隨著中國(guó)“跨越式”發(fā)展經(jīng)濟(jì)，向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)邁進(jìn)，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與環(huán)境加速惡化的矛盾日益尖銳，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本國(guó)策由于各地方政府與微觀經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中片面追求經(jīng)濟(jì)效益、忽視環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的戰(zhàn)術(shù)而陷入困境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的二律背反使得象中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家地方政府很難在二者之間作出均衡發(fā)展的價(jià)值選擇。由此凸現(xiàn)了地方政府的產(chǎn)生者、權(quán)力來(lái)源者的地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督地方政府保護(hù)環(huán)境的責(zé)任與作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生有較大程度上的或然性，然而這種可能性又具有一定可控性。但很多國(guó)家的實(shí)踐表明，各國(guó)地方政府在環(huán)境決策問(wèn)題上往往容易出現(xiàn)偏差。就我國(guó)而言，這主要與急于超常規(guī)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、顯示政績(jī)的地方政府片面追逐粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、提高地方生產(chǎn)力有關(guān)。然而日益突出的環(huán)境問(wèn)題不僅減緩了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，而且妨礙了國(guó)民正常的生存利益，因此迫切要求代表地方民意的地方人大從保護(hù)地方人民現(xiàn)在與可以預(yù)期的將來(lái)生存利益出發(fā)，有成效地、有所作為地監(jiān)督地方政府的環(huán)境行政立法、環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政司法行為和地方法院、地方檢察院的環(huán)境司法行為以保護(hù)地方環(huán)境。然而在我國(guó)政治現(xiàn)實(shí)中，由于歷史以及復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)政治原因，地方人大監(jiān)督存在有名無(wú)實(shí)的“虛監(jiān)”、監(jiān)而無(wú)力的“弱監(jiān)”、疏而有漏的“失監(jiān)”以及由于體制內(nèi)和體制外的原因造成的“不能監(jiān)”等問(wèn)題，因此地方人大有成效地監(jiān)督地方“一府兩院”保護(hù)環(huán)境的實(shí)踐需要強(qiáng)化、落實(shí)已有的合理制度并設(shè)計(jì)新的制度以完善地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度，本文試圖對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行初步探討。
一、地方人大環(huán)境監(jiān)督制度存在的問(wèn)題及其根源
隨著環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)化、政治化與全球化，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為了當(dāng)代國(guó)家重要的憲法任務(wù)。[1] 作為憲法任務(wù)，環(huán)境保護(hù)首先要建立完善的環(huán)境法體系以及監(jiān)督環(huán)境法實(shí)施的環(huán)境監(jiān)督法體系。在我國(guó)，人大、政府以及司法機(jī)關(guān)自上世紀(jì)80年代以來(lái)已經(jīng)制定的環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)范性文件以及司法解釋已經(jīng)初步建立了我國(guó)的環(huán)境法體系，環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)主要是環(huán)境法的實(shí)施出現(xiàn)了問(wèn)題。因此，人大需要對(duì)“一府兩院”的環(huán)境立法、執(zhí)法、司法行為行使監(jiān)督權(quán)。
人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)，是指各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)為全面保證國(guó)家法律的實(shí)施和維護(hù)人民的根本利益，防止行政、司法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，通過(guò)法定的方式和程序，對(duì)由它產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施的檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強(qiáng)制性權(quán)力。[2] 就地方人大監(jiān)督而言，地方人大的監(jiān)督權(quán)是指地方人大通過(guò)法定的方式和程序，對(duì)由它產(chǎn)生的地方“一府兩院”行為實(shí)施的檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強(qiáng)制性權(quán)力。具體就地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度而言，地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度目前主要包括對(duì)地方政府的環(huán)境行政立法、環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政司法和對(duì)地方法院、檢察院的環(huán)境司法進(jìn)行監(jiān)督，即對(duì)地方“一府兩院”的環(huán)境行為進(jìn)行檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理。
然而地方人大的監(jiān)督制度在我國(guó)不僅理論上沒(méi)有能夠很好解決而且實(shí)踐中也存在諸多
問(wèn)題。地方人大監(jiān)督制度的尷尬處境也影響了我國(guó)地方人大的環(huán)境監(jiān)督實(shí)踐�？梢哉f(shuō)，地方人大監(jiān)督存在的問(wèn)題及其根源也是地方人大的環(huán)境監(jiān)督存在的問(wèn)題及其根源。
第一，地方人大監(jiān)督法律體系剛剛初步形成，監(jiān)督法規(guī)范可操作性不強(qiáng)。
目前人大監(jiān)督的法律依據(jù)主要是以《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（2007-01-01生效）為中心，包括《憲法》、《全國(guó)人大組織法》、《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》、《立法法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》（1993-09-02）、《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)同全國(guó)人民代表大會(huì)代表聯(lián)系接受監(jiān)督的通知》（1998-05-30）以及各省、區(qū)人大或者政府制定的地方性法規(guī)或者規(guī)章。這標(biāo)志著我國(guó)地方人大監(jiān)督法律體系已經(jīng)初步形成。
人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督是一個(gè)重大的政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、同時(shí)也是一個(gè)文化問(wèn)題。歷經(jīng)20年，千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的《監(jiān)督法》意圖使人大監(jiān)督權(quán)行使走向制度化、規(guī)范化、程序化。它實(shí)實(shí)在在擴(kuò)大了各地各級(jí)人大常委會(huì)的權(quán)力。它要求行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)做到“既不失職、又不越權(quán)”；它明確了監(jiān)督政府工作的主要形式；它既監(jiān)督“兩院”又保障其依法獨(dú)立行使職權(quán)；它明確了審議和決定撤職案具體程序；它還明確了規(guī)范性文件和司法解釋的備案審查程序。
但是人大監(jiān)督權(quán)是“帶刺的玫瑰”，《監(jiān)督法》作為一部規(guī)范人大監(jiān)督權(quán)的基本大法也存在若干不足。首先，在監(jiān)督主體上，沒(méi)有規(guī)范人大的監(jiān)督而僅規(guī)范人大常委會(huì)的監(jiān)督不能不說(shuō)是一種不足。其次，就公權(quán)力監(jiān)督機(jī)制中的監(jiān)督對(duì)象而言，只監(jiān)督“一府兩院”，不可能監(jiān)督黨委和黨委書(shū)記。第三，《監(jiān)督法》在規(guī)范監(jiān)督事項(xiàng)和監(jiān)督方式方面：就最重要的違憲、違法審查而言，該法既沒(méi)有確立專(zhuān)門(mén)的審查機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有規(guī)定明確的受理和審查程序（如受理時(shí)效、答復(fù)時(shí)限、審查結(jié)論作出的方式、時(shí)限等）�！侗O(jiān)督法》沒(méi)有能在《立法法》的基礎(chǔ)上前進(jìn)一步，其實(shí)際操作性很不夠，從而難于取得較理想的監(jiān)督效果。第四，在監(jiān)督程序方面，這次的《監(jiān)督法》也存在一定不足，例如，對(duì)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的審查程序，該法的規(guī)定就有某些不具體和實(shí)際操作性不夠的缺陷，對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查的調(diào)查程序，該法的規(guī)定在保障客觀、公正和吸收公眾參與、廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)方面，其設(shè)計(jì)也有不盡完善之處。[3]
筆者認(rèn)為，雖然《監(jiān)督法》的出臺(tái)為人大監(jiān)督“一府兩院”提供了法律依據(jù)，但是形勢(shì)并不樂(lè)觀。堂堂一部《監(jiān)督法》居然小化監(jiān)督主體，居然沒(méi)有不服從人大監(jiān)督者的法律責(zé)任規(guī)定（尤其關(guān)鍵的是其他法律包括刑法都沒(méi)有不服從人大監(jiān)督者的法律責(zé)任規(guī)定），即使就監(jiān)督的法律程序而言，具體化的東西也不多。以《監(jiān)督法》（2007-01-01生效）為核心的人大監(jiān)督法律體系的主要問(wèn)題是缺少具體的操作程序和法律責(zé)任規(guī)定。原則性規(guī)定多，模糊性規(guī)定多。對(duì)人大監(jiān)督的具體法律程序缺少明確的、完善的、有實(shí)際意義的、可操作的規(guī)定，并且對(duì)拒不接受人大監(jiān)督者是否追究、如何追究紀(jì)律責(zé)任、行政責(zé)任或者法律責(zé)任往往缺少規(guī)定，即使有規(guī)定的，彈性度較大，往往缺乏量化的具體的標(biāo)準(zhǔn),罷免、撤職等剛性監(jiān)督手段的模糊性更顯出了監(jiān)督法的底氣不足。因此，如果沒(méi)有進(jìn)一步的地方人大監(jiān)督的實(shí)施辦法或者條例進(jìn)行補(bǔ)充（但可能出現(xiàn)與《監(jiān)督法》等法律沖突的問(wèn)題，這需要認(rèn)真研究），《監(jiān)督法》下的人大在與強(qiáng)勢(shì)政府的博弈中注定很難有大的作為，《監(jiān)督法》很可能面臨濫權(quán)政治遮羞布的命運(yùn)。
第二，地方人大的監(jiān)督力度不強(qiáng)，監(jiān)督工作較薄弱。
地方人大的監(jiān)督存在“幾多”“幾少”“幾難”，由此導(dǎo)致監(jiān)督力度不強(qiáng)，監(jiān)督工作較薄弱。對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督多，對(duì)行政立法、行政司法、“兩院”司法監(jiān)督少；對(duì)事監(jiān)督多，對(duì)人監(jiān)督少；事后監(jiān)督多，事前監(jiān)督少；非強(qiáng)制性監(jiān)督多，強(qiáng)制性監(jiān)督少；可監(jiān)督的內(nèi)容多，實(shí)際監(jiān)督的內(nèi)容少；被動(dòng)監(jiān)督多，主動(dòng)監(jiān)督少；監(jiān)督由人大及其常委會(huì)選舉任命干部多，監(jiān)督由“一府兩院”任命的干部少；述職評(píng)議監(jiān)督走形式多，重實(shí)效少；對(duì)黨委同政府共同決定的重大事項(xiàng)監(jiān)督難，基本上無(wú)法監(jiān)督或不敢監(jiān)督；聽(tīng)取工作報(bào)告監(jiān)督難；質(zhì)詢(xún)監(jiān)督難；個(gè)案監(jiān)督難。
第三，地方人大監(jiān)督成本過(guò)高，監(jiān)督效率較低。
在我國(guó)，由于監(jiān)督法還沒(méi)有出臺(tái)，一個(gè)監(jiān)督案的提起、審議和處置過(guò)程沒(méi)有相應(yīng)的法律可遵循，又沒(méi)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)，沒(méi)有薪水豐厚的職業(yè)政治家，于是就依靠委員會(huì)、調(diào)研組反復(fù)多次的會(huì)議來(lái)解決，而案件往往在機(jī)構(gòu)和人員之間輪回，提而不議、議而不決、決而不罰的現(xiàn)象較為普遍，最后或是將議案束之高閣，或是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意見(jiàn)下論斷。這些會(huì)議所耗費(fèi)的時(shí)間、精力和財(cái)力較多，由于監(jiān)督不力還可能給行政、司法和社會(huì)領(lǐng)域帶來(lái)間接損失以及影響國(guó)民對(duì)人大的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)權(quán)威的評(píng)價(jià)，由此造成監(jiān)督直接、間接成本高而效率低。[4]
產(chǎn)生地方人大監(jiān)督問(wèn)題有下列原因：
第一，人大監(jiān)督理論邏輯自恰性、自足性不足，難以為人大監(jiān)督實(shí)踐提供理論支持。
本著“多數(shù)決民主原則”設(shè)立的地方人大是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和地方立法機(jī)構(gòu)，是地方公民“公意”的體現(xiàn)，是地方公民行使自身民主權(quán)利的參政、議政、監(jiān)政的代議機(jī)構(gòu)，由其產(chǎn)生地方“一府兩院”，具有地方最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和地方立法機(jī)構(gòu)兩種公法人格，這是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的體現(xiàn)人民主權(quán)與國(guó)家治理權(quán)統(tǒng)一的人民代表大會(huì)政治制度決定的。
這里有三個(gè)理論問(wèn)題至今沒(méi)有很好解決：一是中國(guó)共產(chǎn)黨地方黨委領(lǐng)導(dǎo)與地方人大的地方最高權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。地方人大雖然是憲法規(guī)定的地方最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但無(wú)權(quán)監(jiān)督中國(guó)共產(chǎn)黨地方黨委（憲法規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)地方國(guó)家機(jī)器的公權(quán)力行使的最高主體），相反必須接受中國(guó)共產(chǎn)黨地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，二者關(guān)系如何處理？地方政治運(yùn)作現(xiàn)實(shí)中，地方政府行政長(zhǎng)官要服從中國(guó)共產(chǎn)黨地方黨委書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督地方政府行政長(zhǎng)官是否意味著對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨地方黨委書(shū)記的監(jiān)督？二是地方人大的地方最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和地方立法機(jī)構(gòu)兩種公法人格的關(guān)系。地方人大作為一種公權(quán)力機(jī)關(guān)，是法定的地方立法機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是法定的但沒(méi)有實(shí)際執(zhí)行力的地方最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，兩種公法人格可以并存嗎？如何并存？三是地方政府權(quán)力與地方人大權(quán)力的關(guān)系。從憲法規(guī)定來(lái)看，地方政府由地方人大產(chǎn)生，但現(xiàn)實(shí)情況不完全如此。權(quán)力尤其是約束不力的公權(quán)力本質(zhì)就在于它是要無(wú)限膨脹的，地方政府的實(shí)際權(quán)力、權(quán)威遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方人大。地方政府行政長(zhǎng)官一般是“一仆三主”即主要由地方黨委決定、然后地方政府服從決定、最后由地方人大基本上是象征性地任命。政府官員的權(quán)力主要不是來(lái)自地方人大，并且地方人大也要受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，因此地方人大如何監(jiān)督地方政府？國(guó)外的“三權(quán)分離與制衡”不存在這樣的問(wèn)題，而我國(guó)通說(shuō)是將人民代表大會(huì)制度特征歸結(jié)為英國(guó)式的“議行合一”（人大相當(dāng)于議會(huì)，國(guó)務(wù)院相當(dāng)于內(nèi)閣）。[5] 筆者不同意這種看法。英國(guó)式的“議行合一”是建立在“三權(quán)分離與制衡”基礎(chǔ)上的；而馬克思針對(duì)巴黎公社而提出的“議行合一”是議會(huì)與行政機(jī)構(gòu)完全合一，一套人馬，兩塊牌子。我認(rèn)為我國(guó)既不是三權(quán)分離，也不是議行合一，我國(guó)人民代表大會(huì)政治制度具有獨(dú)特性。具體在我國(guó)，憲法同時(shí)規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨法律地位和人大的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的法律地位，還規(guī)定了“一府兩院”由人大產(chǎn)生，其權(quán)力從屬于人大。憲法雖然作出了這樣的原則性、宣示性規(guī)定，但我國(guó)理論界至今沒(méi)有從理論上很好解決上面三個(gè)問(wèn)題。結(jié)果，在現(xiàn)實(shí)中，好些地方出現(xiàn)了這樣的怪現(xiàn)象：“一府兩院”、人大成了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)國(guó)家的四個(gè)分工合作的法律地位平等的職能部門(mén)，人大的法律權(quán)威地位在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中沒(méi)有很好貫徹。
第二，地方人大缺少專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和職業(yè)政治家。
根據(jù)憲法以及地方人大組織法規(guī)定，地方人大職權(quán)主要有立法權(quán)（省區(qū)市、較大的市人大及其常委會(huì)），重大事項(xiàng)決定權(quán)，人事任免權(quán)，監(jiān)督權(quán)。憲法所設(shè)定的這些職權(quán)充分體現(xiàn)了地方人大的地方最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的法律權(quán)威地位。然而地方人大的憲法職權(quán)主要是通過(guò)其以集體行權(quán)方式實(shí)施的監(jiān)督權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，地方立法權(quán)、選舉罷免權(quán)實(shí)際上是一種廣義上的監(jiān)督權(quán)。具體來(lái)看，地方人大監(jiān)督權(quán)主要有：審議“一府兩院”工作報(bào)告、專(zhuān)題報(bào)告權(quán)；審查、批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算、決算權(quán)；質(zhì)詢(xún)、詢(xún)問(wèn)、建議權(quán)；任免、撤職權(quán)；對(duì)“一府兩院”工作的視察權(quán)；特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)；個(gè)案監(jiān)督權(quán)；政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件審查權(quán)；特定問(wèn)題聽(tīng)政權(quán)；地方政府公共決策監(jiān)督權(quán)；組織執(zhí)法檢查和評(píng)議權(quán)等。地方人大的上述監(jiān)督權(quán)有的來(lái)自于地方法規(guī)的規(guī)定或者地方人大近年的監(jiān)督實(shí)踐。這些監(jiān)督權(quán)的行使極大地提高了地方人大在中國(guó)地方政治活動(dòng)中的影響力，然而地方人大監(jiān)督依然不如人意。因?yàn)榈胤饺舜鬀](méi)有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一般都是臨時(shí)組織一個(gè)調(diào)查組，成員往往又不是專(zhuān)職的，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助又少，難以進(jìn)行有效的監(jiān)督。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)是知識(shí)社會(huì)，專(zhuān)家治理的社會(huì)，政治行為需要有職業(yè)政治家的積極參與，才能民主化、制度化、法治化，才能有活力、有效率，才能引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。而地方人大監(jiān)督成員的兼職或者業(yè)余身份難以發(fā)揮其應(yīng)該發(fā)揮的監(jiān)督政治職能。我國(guó)政治實(shí)踐雖然會(huì)滋生政客，但目前似乎缺乏滋生真正的職業(yè)政治家的土壤，培育這樣的土壤將是長(zhǎng)期的歷史的任務(wù)。
第三，地方人大的權(quán)威法律地位沒(méi)有真正樹(shù)立起來(lái)。
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