[ 李飛 ]——(2006-7-14) / 已閱51423次
A．以人民法院為監(jiān)督客體
法治的基本理念之一就是“法律至上”，這就要求對(duì)在法的實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種扭曲必須得到矯正，從面維護(hù)法律至高無上的權(quán)威。現(xiàn)代法治國(guó)家，法院被設(shè)為最重要和最終的矯正者，除立法、外交、國(guó)防等國(guó)家行為外，其裁判的范圍涉及社會(huì)生活的方方面面，是公民的法律權(quán)利受到侵害的最終救濟(jì)手段，即所謂“司法是社會(huì)正義的最后一道防線”�；诖�，法監(jiān)院的實(shí)體監(jiān)督只能針對(duì)人民法院，而不是針對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)，其他國(guó)家造成的實(shí)體不公由人民法院處理，法監(jiān)院不能代行法院的實(shí)體處置權(quán)，但法監(jiān)院有權(quán)啟動(dòng)審判監(jiān)督程序，要求法院再審，因此，法監(jiān)院應(yīng)享有抗訴權(quán)。
B．屬于事后監(jiān)督
法監(jiān)院的實(shí)體監(jiān)督必須是事后監(jiān)督，即只有當(dāng)訴訟程序依法終結(jié)，判決生效后，才能行使實(shí)體監(jiān)督權(quán)，在訴訟程序中，不能行使實(shí)體監(jiān)督權(quán)，以保障人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。
C．調(diào)卷權(quán)
法監(jiān)院在實(shí)體監(jiān)督過程中，有權(quán)調(diào)取人民法院或相關(guān)部門的案卷或材料。
D．要求答復(fù)權(quán)
法監(jiān)院在實(shí)體監(jiān)督過程中，有權(quán)就涉及案件的有關(guān)問題要求人民法院予以答復(fù)說明，人民法院必須予以答復(fù)。
E．必須指明原審錯(cuò)誤
法監(jiān)院提出抗訴，要求再審的，必須指明原審存在的符合法定再審條件的錯(cuò)誤。如未指明錯(cuò)誤或所指錯(cuò)誤不符合法定再審條件的，人民法院有權(quán)要求法監(jiān)院收回或舉行聽證。
F．聽證程序
如果法監(jiān)院決定不提起抗訴，申請(qǐng)人不服的；或者法監(jiān)院決定抗訴，但申請(qǐng)人、人民法院對(duì)法監(jiān)院所指出的原審錯(cuò)誤有異議的，應(yīng)就涉及法定再審條件的原審錯(cuò)誤而爭(zhēng)議的問題舉行聽證會(huì)，這種聽證會(huì)不同于行政決策聽證會(huì)，而是類似于陪審團(tuán)制度的形式，聽證會(huì)由法監(jiān)院主持，但對(duì)爭(zhēng)議問題的沒有決斷權(quán)，而由聽證團(tuán)以投票方式來決定。聽證團(tuán)的組成程序可按選定仲裁員的模式設(shè)計(jì)，聽證團(tuán)人員可由與案件沒有利害關(guān)系的人大代表或普通公民擔(dān)任。法監(jiān)院是以聽證團(tuán)的決定為基礎(chǔ)，依法作出抗訴與否的裁決。
G．再審告知制度
如果人民法院自行決定再審的案件，應(yīng)當(dāng)告知法監(jiān)院。以便法監(jiān)院掌握情況，決定是否派員專案監(jiān)督，以避免法院朝判夕改、濫用再審權(quán)。
H．再審判決、裁定不得以相同事實(shí)和理由作出與原審相同的判決、裁定
再審程序的設(shè)計(jì)其關(guān)鍵在于再審程序的啟動(dòng)環(huán)節(jié)，為維護(hù)生效判決、裁定的終局性和權(quán)威性，應(yīng)以原判決、裁定確有錯(cuò)誤為啟動(dòng)再審程序的必要條件，也即必須首先得出“確有錯(cuò)誤”的結(jié)論才能啟動(dòng)再審程序，那么如何才能保障得出的“確有錯(cuò)誤”結(jié)論是客觀的呢，現(xiàn)有法律并未在程序上給予明確的安排，由于沒有程序上的保障，使得再審程序的啟動(dòng)存在一定的任意性。對(duì)此，筆者在前文中設(shè)計(jì)了申請(qǐng)人、法院享有對(duì)法監(jiān)院認(rèn)定原審錯(cuò)誤的異議權(quán)，并確立了聽證制度來救濟(jì)，通過這些手段能較為客觀地認(rèn)定原審的錯(cuò)誤，有利于避免啟動(dòng)再審程序的任意性和浪費(fèi)司法資源，保障啟動(dòng)再審程序是以原判決、裁定確有錯(cuò)誤為前提，這就意味著進(jìn)一步查證這些錯(cuò)誤并予以糾正就是再審的重要任務(wù)，因此，再審判決、裁定不得以相同事實(shí)和理由作出與原審相同的判決、裁定，否則再審則失去了意義，因?yàn)樵賹彸绦虻膯?dòng)是以確有錯(cuò)誤為前提。
I．一院不得二抗
同一法監(jiān)院不得就同一案件二次提起抗訴，如果確需再次抗訴的，應(yīng)提請(qǐng)上一級(jí)法監(jiān)院審查決定，如果最高法監(jiān)院需要再次提起抗訴的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。
（4）調(diào)查權(quán)
法監(jiān)院在立法監(jiān)督、程序監(jiān)督和實(shí)體監(jiān)督過程中，對(duì)存在疑點(diǎn)的問題，通過書面審查無法解決時(shí)，應(yīng)進(jìn)行調(diào)查。其調(diào)查的范圍、手段和程序應(yīng)以立法形式明確規(guī)定，并且應(yīng)處理好與偵查權(quán)的關(guān)系，如果法監(jiān)院在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌刑事犯罪的，應(yīng)通報(bào)偵查機(jī)關(guān)依法偵查。
（5）協(xié)調(diào)權(quán)
對(duì)行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院之間發(fā)生矛盾和爭(zhēng)議的，如果這種矛盾和爭(zhēng)議是現(xiàn)行程序法規(guī)定了解決方式的，則按程序法解決，如果程序法未作規(guī)定的或規(guī)定不明確的，那么應(yīng)由法監(jiān)院協(xié)調(diào)。另外對(duì)于案情復(fù)雜、涉案面廣、社會(huì)影響大的案件，如某一案件跨地區(qū)跨部門，或涉及多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，或刑事犯罪、經(jīng)濟(jì)糾紛和行政侵權(quán)交錯(cuò)在同一事件中，要及時(shí)、全面、高效地解決問題，需要多個(gè)部門形成聯(lián)動(dòng)，這時(shí)候就需要法監(jiān)院來協(xié)調(diào)。法監(jiān)院的協(xié)調(diào)的內(nèi)容、范圍和程序應(yīng)由法律明確規(guī)定，但應(yīng)注意法監(jiān)院在協(xié)調(diào)時(shí)應(yīng)保持超然地位，是在各部門間居中協(xié)調(diào)，以解決部門間的矛盾為主要任務(wù)，而不得代行其他部門的職權(quán)，插手其他部門的事實(shí)處理。法監(jiān)院的這種協(xié)調(diào)是在程序中和法律體制內(nèi)的協(xié)調(diào)，依靠的是法律來保障協(xié)調(diào)的權(quán)威，是具有法律效力的協(xié)調(diào)。而當(dāng)前對(duì)公、檢、法等政法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)工作是由政法委來協(xié)調(diào)，但政法委的協(xié)調(diào)，其協(xié)調(diào)的范圍、方式和程序都是由各級(jí)各地的政法委內(nèi)部制度來規(guī)定，并且沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各政法委的協(xié)調(diào)制度各有不同，因此政法委的協(xié)調(diào)不是程序中和法律體制內(nèi)的協(xié)調(diào)，依靠的是權(quán)力來保障協(xié)調(diào)的權(quán)威，反映的是“權(quán)大于法”的理念，其結(jié)果是變居中協(xié)調(diào)為直接干預(yù)。
2、法監(jiān)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和程序設(shè)置
本文主要是從法律監(jiān)督權(quán)的重新配置來對(duì)法律監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新。權(quán)力的分配和權(quán)能的確定是法監(jiān)院機(jī)構(gòu)設(shè)置和程序設(shè)置的前提和基礎(chǔ)。權(quán)力和權(quán)能明確了，其他問題就都好解決了，限于本文意旨，筆者在此不對(duì)法監(jiān)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和程序設(shè)置作詳細(xì)論述。
（1）法監(jiān)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置
法監(jiān)院在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，可設(shè)四個(gè)級(jí)別，與人民法院的級(jí)別設(shè)置相對(duì)應(yīng)。即最高法監(jiān)院負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)法監(jiān)院，高級(jí)法監(jiān)院負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理本省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)的法監(jiān)院，中級(jí)法監(jiān)院負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理本市級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)的法監(jiān)院，基層法監(jiān)院為縣級(jí)行政區(qū)劃的法監(jiān)院。
法監(jiān)院受同級(jí)人大的監(jiān)督，但地方法監(jiān)院（除最高法監(jiān)院以外的法監(jiān)院）在受同級(jí)地方人大監(jiān)督的同時(shí)，地方法監(jiān)院對(duì)地方人大享有一定范圍的監(jiān)督權(quán)，如地方法監(jiān)院對(duì)地方立法的監(jiān)督。全國(guó)人大與最高法監(jiān)院是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，最高法監(jiān)院無權(quán)監(jiān)督全國(guó)人大，而地方人大與地方法監(jiān)院則是相互監(jiān)督的關(guān)系。
（2）程序設(shè)置
法監(jiān)院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)制的樞紐，要切實(shí)發(fā)揮其功用，與之相配套的、具體的、周詳?shù)�、可操作的程序�?guī)范至關(guān)重要，必須為當(dāng)事人啟動(dòng)監(jiān)督、獲得救濟(jì)提供合理而周全的程序保障。
四、層級(jí)式法律監(jiān)督機(jī)制
通過上述對(duì)法律監(jiān)督權(quán)的重新配置以及法律監(jiān)督機(jī)制的樞紐機(jī)關(guān)法監(jiān)院的設(shè)立，在這種權(quán)力格局和國(guó)家機(jī)關(guān)間的相互關(guān)系下，形成一種層級(jí)式的法律監(jiān)督機(jī)制。具體可分為四個(gè)層級(jí)。
1、全國(guó)人大及地方各級(jí)人大
全國(guó)人大是絕對(duì)第一層級(jí)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)都受其監(jiān)督并對(duì)其負(fù)責(zé)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)無權(quán)監(jiān)督全國(guó)人大；全國(guó)人大主要監(jiān)督法監(jiān)院來實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督職能；對(duì)全國(guó)人大的監(jiān)督主要通過兩個(gè)途徑：一是內(nèi)部監(jiān)督，建立健全人大代表對(duì)人大常委會(huì)的監(jiān)督制度以及人大常委會(huì)對(duì)人大代表的監(jiān)督制度；二是外部監(jiān)督，建立人民群眾對(duì)人大及人大代表的監(jiān)督制度，比如完善人大代表罷免制度、人民提案制度等。
地方各級(jí)人大是相對(duì)第一層級(jí)，即地方各級(jí)人大在本行政區(qū)劃內(nèi)屬于第一層級(jí)的監(jiān)督，其有權(quán)監(jiān)督本行政區(qū)劃內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)。對(duì)地方各級(jí)人大的監(jiān)督途徑同樣分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，但在外部監(jiān)督方面，除了人民群眾的監(jiān)督外，還要受上級(jí)人大的監(jiān)督，以及受法監(jiān)院對(duì)其立法活動(dòng)的專門監(jiān)督。
2、法監(jiān)院
法監(jiān)院是法律監(jiān)督機(jī)制的第二層級(jí)，他是法律監(jiān)督機(jī)制的樞紐機(jī)關(guān)，一方面受人大監(jiān)督對(duì)人大負(fù)責(zé)，另一方面對(duì)行政、司法、檢察等國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督和協(xié)調(diào)。法監(jiān)院只是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督，而沒有直接處理所涉事務(wù)的實(shí)體權(quán)利，從而保障法監(jiān)院作為監(jiān)督者的超然的地位，不牽涉入利害關(guān)系之內(nèi)，同時(shí)法監(jiān)院也是行政、司法、檢察等國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)生法律矛盾時(shí)的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)。人大主要通過法監(jiān)院來實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督職能。
3、人民法院、人民檢察院
人民法院、人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)制的第三層級(jí)。人民法院通過司法審查來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和人民檢察院，人民檢察院通過職務(wù)違法的查處和職務(wù)犯罪的偵查來監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員。人民法院是通過給予相對(duì)人救濟(jì)途徑來保障法律的實(shí)施，人民檢察院是通過監(jiān)控執(zhí)法、司法人員的行為來保障法律的實(shí)施。
4、行政機(jī)關(guān)
行政機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)制的第四層級(jí)。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督指上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對(duì)企事業(yè)單位、公民執(zhí)行和遵守法律和行政法規(guī)的情況所進(jìn)行的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。同時(shí)行政機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)制中的主要被監(jiān)督對(duì)象，既有法監(jiān)院對(duì)其行政立法、行政程序進(jìn)行監(jiān)督，又有人民法院對(duì)其非立法性抽象行政行為、具體行政行為及對(duì)其公安機(jī)關(guān)的偵查措施進(jìn)行監(jiān)督，還有人民檢察院對(duì)其工作人員的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪方面的監(jiān)督。之所以將行政機(jī)關(guān)置于國(guó)家法律監(jiān)督的最底層，是因?yàn)樾姓䴔?quán)不同于其他國(guó)家權(quán)力，國(guó)家的法律絕大多數(shù)是通過行政機(jī)關(guān)來具體實(shí)施，“行政權(quán)最經(jīng)常、最廣泛、最直接涉及行政相對(duì)人公民個(gè)人、組織的權(quán)益，且行政權(quán)實(shí)施的程序遠(yuǎn)不及立法權(quán)、司法權(quán)行使的程序嚴(yán)格、公開” ，從而行政權(quán)最容易被濫用，因此不可避免地成為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)制中的主要的被監(jiān)督對(duì)象。
五、結(jié)論
要克服我國(guó)現(xiàn)行法律監(jiān)督機(jī)制的缺陷，建立起一個(gè)科學(xué)合理、行之有效的法律監(jiān)督機(jī)制，以保障法律正確、統(tǒng)一地實(shí)施，應(yīng)該結(jié)合中國(guó)實(shí)際，從政治體制和法律制度這兩個(gè)層面上來考慮。
1、政治體制層面
人民代表大會(huì)制是我國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義制度的政治優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，是符合我國(guó)國(guó)情的制度選擇。法律監(jiān)督機(jī)制的建立健全必須圍繞堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制來開展，其中關(guān)鍵是要解決好人民代表大會(huì)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這對(duì)建立一個(gè)行之有效的法律監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要。筆者認(rèn)為要解決好這兩個(gè)關(guān)系必須將黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化。
首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)雖然寫入了憲法，但對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)并未納入法制軌道，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實(shí)際上成為“超國(guó)家權(quán)力”，而現(xiàn)代法治要求法律至上，任何組織和個(gè)人都必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，不得有超越法律的特權(quán)，因此，黨必須依法進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，并接受法律監(jiān)督應(yīng)該是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家題中應(yīng)有之義。
其次，人民代表大會(huì)制是主權(quán)在民，人民當(dāng)家作主的民主制度，人民通過人民代表大會(huì)制定的憲法和法律代表了人民的根本利益，因此尊重憲法和法律，實(shí)際上就是維護(hù)人民的利益，實(shí)現(xiàn)人民的意志。黨的“三個(gè)代表”之一既然是“代表中國(guó)最廣大人民的根本利益”，那么黨就更應(yīng)該積極將自己的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入法制軌道，
最后，對(duì)黨監(jiān)督必須法制化。鄧小平曾指出“黨要管黨，一管黨員，二管干部。對(duì)執(zhí)政黨來說，黨要管黨，最關(guān)鍵的是干部問題，因?yàn)樵S多黨員都在當(dāng)大大小小的干部�！� 2004年2月，中共中央向全黨頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，以貫徹“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的方針，然而黨內(nèi)監(jiān)督只是對(duì)黨的監(jiān)督的一個(gè)方面，現(xiàn)代法治是與政治權(quán)力的制約分不開的，依法治國(guó)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督，核心就是要依法治權(quán)、依法治吏。在中國(guó)，關(guān)鍵的是要用憲法和法律來規(guī)范大大小小的黨員干部的領(lǐng)導(dǎo)行為，黨的領(lǐng)導(dǎo)是畢竟是通過大大小小的黨員干部來實(shí)現(xiàn)，歸根揭底也就是要在法治原則下對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行法制化監(jiān)督，因此，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)，更重要的是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)黨的法律監(jiān)督。
如果黨的領(lǐng)導(dǎo)不能法制化，那么對(duì)黨的法律監(jiān)督也就是一句空話，其結(jié)果人們倚重的只能是“黨要管黨”的黨內(nèi)監(jiān)督制度，而成為法律監(jiān)督機(jī)制不能觸及的領(lǐng)域或者說法律監(jiān)督機(jī)制的禁區(qū)，這就必然是我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)顯見的創(chuàng)傷。
2、法律制度層面
人民代表大會(huì)制的組織原則是民主集中制，在此原則下，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督并對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。人民代表大會(huì)是其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力來源，并通過憲法和法律的形式對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行分配，現(xiàn)行憲法將法律監(jiān)督權(quán)賦予人民檢察院，而人民檢察院同時(shí)還行使公訴權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)，權(quán)力和職能的存在沖突，人民檢察院身陷利害關(guān)系之中，失去了監(jiān)督者超然的地位，這種自我監(jiān)督導(dǎo)致權(quán)力膨脹而失衡，成為法律監(jiān)督體制上的缺陷，再者，現(xiàn)行法律對(duì)人大的法律監(jiān)督與人民檢察院的法律監(jiān)督的區(qū)別與關(guān)系沒有明確規(guī)定。由此，一方面導(dǎo)致人民代表大會(huì)的法律監(jiān)督虛化，另一方面使得整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制缺乏一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)（法院、檢察院）的樞紐機(jī)關(guān)和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，導(dǎo)致整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制效率低下和不力。對(duì)此有必要從憲法高度對(duì)國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行重新配置，設(shè)立一個(gè)樞紐機(jī)關(guān)和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)——法監(jiān)院，形成一種新的權(quán)力格局。并且由于法監(jiān)院的地位超然，不涉及具體事實(shí)的實(shí)體處置，在法律監(jiān)督機(jī)制中設(shè)立一個(gè)純正的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從而使得行政機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院以及地方人大外部真正存在一個(gè)異體監(jiān)督，從而保障監(jiān)督的有力、公正。由此形成一個(gè)層級(jí)式法律監(jiān)督機(jī)制，各層之間權(quán)限明確，相互關(guān)系程序化、制度化，并具有協(xié)調(diào)性。
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