[ 謝維雁 ]——(2004-3-22) / 已閱34341次
“一個(gè)沒有改變自身手段的憲法便斷絕了生命之源�！� 建立一套健全的自我發(fā)展機(jī)制并有效運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于任何一部憲法，都是十分必要的。因?yàn)�，任何一部憲法都不可能一�?jīng)頒布實(shí)施就一成不變，它必須有自己的發(fā)展途徑、發(fā)展方式，使自己緊跟時(shí)代的步伐，而不是被動(dòng)地等待歷史的淘汰。從長(zhǎng)時(shí)段看，憲法的發(fā)展只有顯現(xiàn)出一種自我發(fā)展、自我演進(jìn)的態(tài)勢(shì)，憲政才表現(xiàn)為一種常態(tài)，才會(huì)顯現(xiàn)出類似美國(guó)憲政的“平穩(wěn)中庸”的特征來。 那種靠外部力量推動(dòng)的憲法發(fā)展，常常視外部力量的變化而變化，顯現(xiàn)出不穩(wěn)定、反復(fù)的特征。
因此，憲法的自我發(fā)展機(jī)制是憲法獲得自主性的前提，是憲法自主性發(fā)展的根本方式。憲法的自我發(fā)展機(jī)制主要包括憲法修改、憲法解釋、憲法適用、創(chuàng)設(shè)憲法慣例及憲法學(xué)研究等途徑。
（一）理性認(rèn)識(shí)憲法修改，謹(jǐn)慎使用修憲手段。
毫無疑問，憲法修改是憲法發(fā)展的重要方式。適時(shí)穩(wěn)妥的憲法修改，能比較好地處理憲法穩(wěn)定與憲法發(fā)展的關(guān)系。一方面，它可以防止因過于頻繁和全面的修改，保持現(xiàn)行憲法的形式穩(wěn)定；另一方面，又可較好地吸收改革開放的成果，使憲法與處于變革中的保持動(dòng)態(tài)的平衡，從而得到發(fā)展。
但我國(guó)目前憲法修改的問題在于：（1）每次修憲都與（中共）黨代會(huì)有著直接的、實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)。我國(guó)的每次修憲（無論全面修憲，還是部分修憲）都發(fā)生于黨代會(huì)召開之后，都由中共中央提出修憲建議或者擬訂具體的修憲草案，都與黨章的修改密切相關(guān)。因此，我國(guó)憲法修改的基本模式是，根據(jù)黨的政策對(duì)憲法的內(nèi)容進(jìn)行適時(shí)的修改，并將政策的主要精神納入憲法之中，作為國(guó)家活動(dòng)的準(zhǔn)則。 這種修憲模式使本該由憲法進(jìn)行調(diào)整的政策在事實(shí)上凌駕于憲法之上，修憲淪為政策變更的法律確認(rèn)。修憲的動(dòng)力和目的都來自于外部即政策變化，而不是憲法本身。政策具有臨時(shí)性、策略性、多變性，因此，這種修憲模式與憲法內(nèi)在的穩(wěn)定傾向相沖突。我們可以說憲法在不斷變化，卻很難說它是發(fā)展。（2）修憲內(nèi)容并非實(shí)踐中非改不可，盡管對(duì)1982年憲法的每次修正幾乎都遵循了所謂“需要”原則。 歷次修憲內(nèi)容多系關(guān)于方針、政策的修改，內(nèi)容大多關(guān)乎經(jīng)濟(jì)政策，每次憲法修改都是對(duì)于政治變化的適應(yīng)，而不是實(shí)踐對(duì)于憲法作為法律的需要。換言之，確定是否“需要修改并已成熟”的標(biāo)準(zhǔn)是政治的——即發(fā)生變化后的政治需要，而非憲法作為法律的實(shí)踐需要。
無論是政策性修憲模式，還是修憲標(biāo)準(zhǔn)的政治性，都導(dǎo)致同一個(gè)結(jié)果：政治主宰了憲法的發(fā)展，而不是憲法規(guī)范政治。憲法的修改同憲法的制定一樣，都只不過是對(duì)已經(jīng)發(fā)生變化的政治的事后“追認(rèn)”，“憲法只不過是為了達(dá)到政治目標(biāo)的工具。” 在這里，不是政治在憲法之下，而是憲法在政治之下！憲法修改的政治化運(yùn)用，極大降低了憲法修改作為憲法自主性發(fā)展重要方式的有效性。
因此，我們必須理性對(duì)待憲法修改，謹(jǐn)慎使用憲法修改。
1、樹立對(duì)憲法修改的理性觀念。
所謂憲法修改的理性觀念，一層含義是，必須明確，憲法修改的目的絕不單純是為了賦予已經(jīng)確立的政治以合法（憲）性，而只能是根植于憲法自身發(fā)展需要基礎(chǔ)上的自我發(fā)展、自我完善。
二層含義是，要明確憲法修改是有一定限度的。既然是修改，一部憲法的核心精神和基本制度框架是不應(yīng)輕易改變的。只有在堅(jiān)持其核心精神和基本制度框架不變的基礎(chǔ)上，對(duì)一些具體的操作實(shí)施制度、程序的改變才可視為對(duì)憲法的發(fā)展。否則，一部憲法基本精神和基本制度框架的變更，無異于一場(chǎng)“憲法革命”——制定一部新憲法了。
三層含義是指，憲法修改本身也是有局限性的。這種局限性體現(xiàn)在：憲法修改往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，過度頻繁地修憲，會(huì)影響憲法穩(wěn)定性，損害憲法權(quán)威；同時(shí)，憲法修改不是萬能的，不是所有問題都能一修了之。
總之，憲法修改的理性觀念，要求必須堅(jiān)持“憲法修改應(yīng)當(dāng)是困難的”原則。 只有當(dāng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)與憲法規(guī)范之間存在著無法解決的根本沖突時(shí)，才考慮修憲。
2、確認(rèn)憲法修改的獨(dú)立價(jià)值。
其前提是確認(rèn)憲法高于政治的原則。就我國(guó)當(dāng)前的境況而言，一方面，可對(duì)憲法進(jìn)行一次實(shí)質(zhì)性的、全面的修改，使憲法內(nèi)容更加抽象化、原則化，盡量減少對(duì)具體政策、措施的規(guī)定，讓憲法具有更大的政治包容性，改變政治上一有風(fēng)吹草動(dòng)，憲法就立感不適的狀況； 另一方面，要保持政治克制，堅(jiān)持政策、方針等政治行為的確立“不逾成憲”的原則，即所有政策、方針的出臺(tái)都必須在憲法允許的范圍之內(nèi)，在憲法修改之前不允許出臺(tái)與憲法規(guī)定不符的政策、方針。這樣，既可避免由于政策、方針變化而導(dǎo)致修憲，又可使政治切實(shí)地為憲法所規(guī)制。
3、科學(xué)設(shè)置修憲建議權(quán)和修憲提案權(quán)。
目前，我國(guó)歷次憲法修改的正式建議都是由中共中央向全國(guó)人大常委會(huì)提出的。這并非依據(jù)憲法規(guī)定，而是源自慣例。這不利于憲法的自主性發(fā)展，因此，必須改變這種狀況�？梢栽趹椃l文中明確規(guī)定修憲建議權(quán)及其行使程序，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的義務(wù)。具體說，可在憲法中規(guī)定：未被剝奪政治權(quán)的任何公民和合法的社會(huì)組織都享有修憲建議權(quán)；修憲建議向全國(guó)人大常委會(huì)提出。全國(guó)人大常委會(huì)可設(shè)置一個(gè)部門作為專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理修憲建議并進(jìn)行整理，定期公布；組織專家學(xué)者及實(shí)際工作部門的有關(guān)人員對(duì)所提修憲建議進(jìn)行研究論證，一些重要問題的修改建議可事先在報(bào)刊上公開征集群眾意見，研究論證的結(jié)果及征集的群眾意見定期或不定期地在固定報(bào)刊上公布；對(duì)具有可行性的建議，再提交有關(guān)部門作為提案向全國(guó)人大提出。對(duì)修憲建議的處理應(yīng)適時(shí)告之建議人。通過擴(kuò)大修憲建議權(quán)主體的范圍，使憲法在實(shí)踐中存在的問題盡可能得以全面顯現(xiàn)，為下一步解決這些問題從而實(shí)現(xiàn)憲法的自主性發(fā)展提供了可能，也預(yù)示了憲法發(fā)展的方向和途徑。
現(xiàn)行憲法規(guī)定，憲法的修改由全國(guó)人大常委會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人大代表提議。因此，修憲提案權(quán)的主體是全國(guó)人大常委會(huì)和五分之一以上的全國(guó)人大代表。實(shí)踐中，我國(guó)的歷次修憲幾乎都是由全國(guó)人大常委會(huì)提議的。關(guān)于修憲提案權(quán)，筆者建議：（1）增加修憲提案權(quán)主體�？稍黾右�(guī)定國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委、全國(guó)政協(xié)、全國(guó)婦聯(lián)，共青團(tuán)中央，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及政府，各民主黨派等都享有修憲提案權(quán)。（2）鑒于全國(guó)人大代表總數(shù)近3000名，要“五分之一以上”（近600名以上）代表提議修憲，數(shù)量過大，不易達(dá)到的情況，可減少代表數(shù)，50-100名代表提議即可。 （3）制定修憲提案權(quán)的行使程序，使修憲建議權(quán)的行使與修憲提案權(quán)的行使相銜接。
（二）健全憲法解釋制度，充分發(fā)揮憲法解釋功能。
所謂憲法解釋，是指有權(quán)解釋憲法的機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)椃ǖ暮x所作的解釋和說明。憲法解釋是探求憲法規(guī)范客觀內(nèi)涵的一種活動(dòng)，其目標(biāo)在于追求解釋的合理性、正當(dāng)性與憲法秩序穩(wěn)定性價(jià)值。 憲法解釋并不是為了創(chuàng)設(shè)新的憲法規(guī)范，確立新的憲法原則。有人據(jù)此認(rèn)為，“憲法解釋并不是憲法發(fā)展的方式”。
這種觀點(diǎn)值得商榷。從邏輯上講，雖然憲法解釋的目的并不是為了創(chuàng)設(shè)新的憲法規(guī)范、確立新的憲法原則，但它并不排除在實(shí)踐中創(chuàng)設(shè)新的憲法規(guī)范、確立新的憲法原則的可能性；而在事實(shí)上，憲法解釋已經(jīng)成為憲法發(fā)展的重要方式之一。理由是：
1、憲法解釋促進(jìn)了憲法理論的發(fā)展和憲法實(shí)踐能力的增強(qiáng)。進(jìn)行憲法解釋的根本動(dòng)因是解決由于憲法規(guī)范、憲法條文具有高度抽象、概括的特征而導(dǎo)致其含義的模糊性、不確定性問題。要解決憲法含義模糊性、不確定性問題，必然要求憲法解釋主體對(duì)有關(guān)的憲法現(xiàn)象進(jìn)行深入、客觀地認(rèn)識(shí)、分析、研究活動(dòng)，這有利于憲法解釋主體更準(zhǔn)確、科學(xué)地認(rèn)識(shí)憲法現(xiàn)象，提高憲法理論水平。理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，先進(jìn)的憲法理論為憲法的發(fā)展開辟道路。同時(shí)，對(duì)憲法含義模糊性、不確定性問題的解決，即憲法含義從模糊性到明晰化，從不確定到確定的過程，本身就是憲法的發(fā)展。憲法解釋往往是針對(duì)憲法條文在實(shí)踐中遇到的實(shí)際問題時(shí)進(jìn)行的，憲法解釋使模糊性、不確定性變得清晰、確定從而使憲法條文能夠直接適用，因此，憲法解釋是聯(lián)系理論與實(shí)踐、規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的中介環(huán)節(jié)，它使一些因不清晰、不明確而無法操作的憲法條文變成了生動(dòng)的、具體的實(shí)踐，紙上的憲法變成了“活”的憲法。
2、事實(shí)上，雖然憲法解釋的目的不是創(chuàng)設(shè)新的憲法規(guī)范、確立新的憲法原則，但從各國(guó)憲政實(shí)踐看，確有一些憲法規(guī)范、憲法原則是通過憲法解釋創(chuàng)設(shè)的。憲法并非法律大全，亦非萬法全書，簡(jiǎn)略的條文自難以無所不包，有時(shí)不免于缺漏，便可由解釋來補(bǔ)充。馬起華先生將“補(bǔ)充憲法缺漏”視為憲法解釋存在的理由之一。 西方國(guó)家，特別是美國(guó)憲法的發(fā)展史為我們提供了無數(shù)的例證。從“隔離但平等”原則的確立到摒棄，正當(dāng)法律程序經(jīng)由單純的“程序性”含義發(fā)展到同時(shí)兼含“實(shí)質(zhì)性”含義及一系列判定標(biāo)準(zhǔn)的確立， 都是法院通過解釋憲法實(shí)現(xiàn)的，甚至被認(rèn)為是美國(guó)憲政“拱頂石”的違憲審查制度也是在1803年馬伯里訴麥迪遜案中通過對(duì)憲法進(jìn)行解釋建立起來的。
3、憲法解釋具有適應(yīng)情況變遷，推陳出新的作用。憲法要適應(yīng)已發(fā)生變化了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，并非只有修改憲法一種方法。對(duì)一些具有較強(qiáng)的抽象性、概括性的條文，可由有權(quán)機(jī)關(guān)作出新的解釋取代原先的理解，使之適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化。在不改變條文的情況下，因?qū)椃ㄟM(jìn)行新的解釋而使憲法獲得了發(fā)展。1896年美國(guó)聯(lián)邦最高法院在Plessy v. Ferguson案中判決：路易斯安那州“隔離但平等”法令不違反聯(lián)邦憲法關(guān)于廢除奴隸制的第13條修正案， 即建立起“隔離但平等”的原則。但到1954年聯(lián)邦最高法院在Brown v. Board of Education of Topeka案的判決中宣布：在公立教育領(lǐng)域中，“隔離但平等”的理論沒有立足之地，隔離的教育設(shè)施實(shí)質(zhì)上就是不平等的；公立教育中的種族隔離是違反法律平等保護(hù)的規(guī)定的。 美國(guó)聯(lián)邦最高法院在兩個(gè)案件判決中對(duì)同一憲法條文作了截然相反的解釋，這是一個(gè)極端的例子，但它卻有力地表明了通過憲法解釋發(fā)展憲法的前景。
4、之所以出現(xiàn)憲法解釋不是憲法的發(fā)展方式的觀點(diǎn)，是由于我國(guó)缺乏憲法解釋的實(shí)踐，學(xué)者們對(duì)憲法解釋的意義與功能認(rèn)識(shí)不足所至。我國(guó)現(xiàn)行憲法第67條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)享有解釋憲法的職權(quán)，但由于“憲法解釋功能基本停留在理論或理念的層面上，沒有轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的制度，” 以致在實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)并未充分行使這一職權(quán)，甚至我們從來沒有解釋過一次憲法。 究其原因有二：一是實(shí)踐中并未真正將憲法當(dāng)作法律。因此也就無須考慮其條文在具體社會(huì)關(guān)系中的適用，當(dāng)然也就不易出現(xiàn)憲法條款在實(shí)施中遇到什么問題需要對(duì)憲法進(jìn)行解釋了。二是將憲法修改當(dāng)作憲法發(fā)展的唯一方式。
可見，憲法解釋應(yīng)當(dāng)成為憲法發(fā)展最重要、最經(jīng)常使用的方式�！白畛晒Φ膽椃ㄊ悄切┰试S發(fā)展而又不常改變字面意義的憲法�！� 憲法解釋的特點(diǎn)是：憲法的發(fā)展是在完全不改變憲法條文的情況下發(fā)生的，憲法“舊的形式依然存在，但它們已經(jīng)充滿了新的內(nèi)容�！�
但這一方式在我國(guó)并未引起足夠的重視。我國(guó)的憲法解釋存在的主要問題是：憲法解釋主體單一，僅規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)享有憲法解釋權(quán)；缺乏憲法解釋的程序、解釋的標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定；未落實(shí)憲法解釋的具體工作機(jī)構(gòu)�？傮w說來，憲法解釋制度在我國(guó)還沒有建立起來。
因此，必須健全和完善憲法解釋制度，充分發(fā)揮憲法解釋的功能。（1）賦予更多主體享有憲法解釋權(quán)，最關(guān)鍵的是要賦予法院在審理案件中具有憲法解釋權(quán)。這是法院適用憲法、進(jìn)行違憲審查的前提。同時(shí)，還要明確全國(guó)人民代表大會(huì)也有憲法解釋權(quán)。國(guó)務(wù)院在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)其所轄事項(xiàng)也應(yīng)享有一定的憲法解釋權(quán)，但這種解釋還可由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)撤消。（2）對(duì)憲法解釋的程序、解釋標(biāo)準(zhǔn)等問題作出具體規(guī)定。（3）在全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)憲法解釋的程序性工作。
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