[ 馮興吾 ]——(2003-12-28) / 已閱45949次
律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者作為社會主義的法律工作人員，維護社會穩(wěn)定、維護國家的長治久安是應(yīng)盡的義務(wù)。律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所要把信訪與法律服務(wù)的結(jié)合當(dāng)作一件大事來抓，要站在講政治、講大局、講宗旨、講道德的高度，盡快把思想統(tǒng)一到“三個代表”上來，必須把“三個代表”重要思想落實好、實踐好，把人民滿意不滿意作為檢驗信訪與法律服務(wù)結(jié)合工作好壞的直接標(biāo)準、最高標(biāo)準。
2、加強和改善行政執(zhí)法，依法行政。
從近幾年的信訪情況分析，反映基層黨員干部問題最多的是作風(fēng)不民主和不清正廉潔的問題。少數(shù)國家公務(wù)人員不能依法行政，甚至違法違紀，侵害群眾利益；有的領(lǐng)導(dǎo)官僚主義、形式主義嚴重，群眾觀念淡薄，對群眾的合理要求或者應(yīng)該解決的問題，推諉扯皮、敷衍塞責(zé)，不能認真及時解決；有時甚至對上訪群眾打擊報復(fù)，激起民憤，從而引起大規(guī)模群眾上訪。因此，廣大黨員干部要進一步樹立公仆意識，關(guān)心群眾疾苦，體察民情民意，提高依法行政的自覺性，從源頭上預(yù)防和減少信訪問題的發(fā)生，對已發(fā)生的信訪問題要依法、依程序、依政策妥善處理；要通過推行政務(wù)、村務(wù)、廠務(wù)、校務(wù)和司法警務(wù)公開，推進基層民主政治建設(shè)，凡涉及群眾利益的重大決策，出臺前必須聽取群眾意見，增加行使權(quán)力的透明度。同時還要不斷強化監(jiān)督和管理，上級機關(guān)如發(fā)現(xiàn)下級機關(guān)不依法行政的，要及時予以制止，如因制止不力，造成嚴重后果的，上級機關(guān)要負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對于不能依法行政，并造成一定后果或影響的干部，要給予批評教育，嚴重的還應(yīng)給予相應(yīng)的黨紀政紀處分。
3、要通過廣泛宣傳、普法教育，教育黨員和人民群眾遵紀守法，依法信訪。
要充分運用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)媒體及各方面的宣傳陣地，大力宣傳國務(wù)院《信訪條例》、《安徽省信訪條例》等依法信訪的知識。信訪人既有檢舉、控告、申訴的權(quán)利，也有舉證的義務(wù)，除非舉證責(zé)任倒置。但反映問題要以事實為依據(jù)，檢舉、控告時線索應(yīng)盡量具體，可能情況下應(yīng)寫明違法、違紀問題的時間、地點、參加人、事件起因等內(nèi)容，以便于信訪問題的調(diào)查核實。要把信訪法制宣傳與接訪、回訪工作有機結(jié)合起來，對違反程序的信訪人，要從法律、政策的角度指明正確的途徑和方式。要教育廣大黨員干部做依法信訪的帶頭人，維護信訪工作的正常秩序。對違反信訪法規(guī)、嚴重擾亂信訪秩序的行為，接訪人員要耐心疏導(dǎo)，向信訪人告知信訪須知以及相關(guān)法律、法規(guī)、政策，教育信訪者既要正確行使權(quán)利，又要履行必要的義務(wù)。
信訪人的一切信訪行為都要規(guī)范在國家法律允許的范圍內(nèi)，有理也要守法。《信訪條例》第14條規(guī)定：“信訪人應(yīng)當(dāng)遵守信訪秩序，不得影響國家機關(guān)工作秩序，不得損害接待場所的公私財物，不得糾纏、侮辱、毆打、威脅接待人員，不得攜帶危險品、爆炸品以及管制器械進入接待場所”。同時，信訪不得圍堵、沖擊國家機關(guān)，不得攔截公務(wù)車輛。有的信訪問題有一定道理，但解決起來有一定的難度，或者必須履行法定的程序。因為對于已經(jīng)生效的人民法院的判決，即使按審判監(jiān)督程序處理，也還需要待人民法院的院長提交審判委員會處理，前提條件是發(fā)現(xiàn)該案在認定事實上或適用法律上確有錯誤。如韓某因土地糾紛一案，不服中級法院的二審判決，多次向省、市人大信訪反映，提出超過信訪部門職能的要求是否妥的。
信訪責(zé)任單位要高度重視，認真疏導(dǎo)、教育、引導(dǎo)信訪人按職權(quán)分工，依法有序到相關(guān)部門進行信訪活動，還要教育引導(dǎo)信訪人相信基層組織，按管轄權(quán)限進行信訪活動，依法提出信訪要求，不得以任何方式影響公共秩序和安全，不斷提高信訪人依法信訪、依法維權(quán)的意識，提高參與管理社會事務(wù)的自覺性。如《信訪條例》第41條規(guī)定：“信訪人妨礙信訪秩序的，信訪工作機構(gòu)可以給予批評教育，也可以建議其所在單位給予批評教育或者依法給予行政處分；違反治安管理的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�！北疚牟毁澇捎行┑胤叫旁L部門采取息事寧人的片面安撫的做法，更不贊成以犧牲法律為代價的所謂息訪。因為，在我們這樣一個法治精神依然薄弱，人治傳統(tǒng)依然強大的社會中，我們應(yīng)該更多強調(diào)對司法救濟本身的完善，而不應(yīng)過分強化信訪這種非司法救濟的手段，從而避免“小鬧小解決，大鬧大解決”現(xiàn)象的發(fā)生。
4、通過制度化、法制化建設(shè)，規(guī)范信訪行為，依法處理信訪。
依法處理信訪，是推進信訪法制化建設(shè)的重中之重，是解決信訪問題的重要途徑。推進信訪法制化進程，必須加強各級執(zhí)法隊伍建設(shè)，建立廉潔、勤政、務(wù)實、高效的執(zhí)法隊伍；建立科學(xué)完備的信訪法制化監(jiān)督機制。近年來，如宣城市委、市政府在由公證員等法律服務(wù)人員參與下實施了領(lǐng)導(dǎo)公開接待、信訪公開答復(fù)等制度。表面看來，這些強調(diào)信訪人權(quán)利的作法似乎弱化了辦理機關(guān)的權(quán)威，束縛了政府的手腳，但是同時也是一種監(jiān)督機制的信訪，實際上是以信訪人的知情權(quán)制約了有關(guān)單位或個人的不規(guī)范行為，從而形成信訪人和信訪責(zé)任主體的良性互動。
信訪部門對群眾的信訪舉報要及時受理；對群眾反映的問題要及時辦結(jié)；按期辦結(jié)有困難的，要向信訪人說明情況；辦結(jié)后，要將處理結(jié)果及時答復(fù)信訪人；如信訪人對調(diào)查結(jié)果不滿意，要耐心細致地做好解釋、說服、教育工作，以理服人；對不屬于受理范圍的信訪問題要按照“歸口管理”的原則，及時轉(zhuǎn)交有關(guān)部門處理，并告知信訪人。要切實維護信訪人的權(quán)益，嚴禁刁難、侮辱檢舉控告人。對于打擊報復(fù)檢舉、控告人的行為，要堅持予以查處。
同時，挖掘現(xiàn)有的司法潛力，應(yīng)當(dāng)由法院受理的案件，法院必須受理，而且，結(jié)合司法體制改革，擴大法院受案范圍，將一切行政行為納入司法審查的范圍。本文認為，應(yīng)修改《中華人民共和國法院組織法》等法律規(guī)定人民法院無法定理由不得拒絕受理案件，否則，應(yīng)當(dāng)追究法官 乃至法院院長的責(zé)任；規(guī)定三審終審制，讓司法有足夠的權(quán)威，公民的救濟渠道更為暢通。
5、信訪和律師、公證、基層法律服務(wù)要依法結(jié)合。
律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)執(zhí)業(yè)，信訪與律師、公證、基層法律服務(wù)的結(jié)合只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)辦理各項業(yè)務(wù)，而不能直接辦理信訪事項。如安徽省司法廳、省信訪局根據(jù)安徽省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于進一步加強基層信訪工作的意見》等有關(guān)文件規(guī)定，制定了《關(guān)于律師參與政府信訪工作的通知》，初步規(guī)范了律師參與政府信訪工作的有關(guān)事項。
同時，依法應(yīng)由信訪部門辦理的非涉法信訪事項，律師、公證員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作者也不得介入�！缎旁L條例》第8條第2款規(guī)定：“前款第㈡項，第㈢項信訪事項，法律、行政法規(guī)對處理程序另有規(guī)定的，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序提出，”應(yīng)屬于涉法案件，律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者可以介入；信訪工作人員沒有移交的，值班的律師、公證員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作者不得擅自接收辦理。如遇有涉法信訪案件，由信訪工作人員填寫“涉法信訪案件移辦單”，交給值班的律師、公證員或基層法律服務(wù)工作者辦理。能即時辦理的，如口頭或書面解答法律咨詢，代寫法律文書應(yīng)立即辦理；訴訟、非訴訟法律事項由律師事務(wù)所指派律師或基層法律服務(wù)所指派基層法律服務(wù)工作者辦理；公證事項則由公證處依據(jù)《中華人民共和國公證暫行條例》、《公證程序規(guī)則》等法律、法規(guī)的規(guī)定辦理公證。
6、立規(guī)解決實際問題，依法規(guī)范信訪與法律服務(wù)的結(jié)合。
信訪與律師、公證、基層法律服務(wù)的結(jié)合既有必要性，又有可行性，但是目前卻存在缺乏統(tǒng)一規(guī)范，因此，建議司法部與國家信訪局出臺《規(guī)范和完善信訪與法律服務(wù)結(jié)合的若干規(guī)定》，對律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者介入信訪工作的程序、物質(zhì)、人力、保障、職責(zé)等方面作出具體的規(guī)定，并在全國實施。同時，設(shè)立類似國外的督察專員制度，由中央在優(yōu)秀的律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者中選定，派往各地。對于控告監(jiān)督類信訪，可以幫助啟動行政復(fù)議、司法救濟等程序；對于舉報類信訪，可以轉(zhuǎn)交中紀律、監(jiān)察部等處理。督察專員本身沒有裁決權(quán)，也不干預(yù)司法的獨立，但是可以向黨委、人大、政府等部門提出建議，要求修改相應(yīng)的法律、法規(guī)以及政策等。
同時，要加快地方的信訪與法律服務(wù)結(jié)合立法的步伐，為信訪與法律服務(wù)結(jié)合的實施提供法律保障。要通過國家與地方立法，基本確立信訪與法律服務(wù)結(jié)合在我國法律服務(wù)體系中的重要地位。如吉林省人民政府辦公廳為了規(guī)范律師參與信訪工作，維護信訪人的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定，依據(jù)《中華人民共和國律師法》、《吉林省信訪條例》于2002年3月22日發(fā)布了《吉林省律師參與信訪規(guī)則（試行）》，明確了律師參與信訪工作的職責(zé)范圍、程序與方式、工作紀律、組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容，在我國尚屬首例。
7、建立并不斷完善中國特色的信訪與法律服務(wù)結(jié)合的理論體系。
建立信訪與法律服務(wù)結(jié)合相配套的科學(xué)理論體系，為信訪與法律服務(wù)結(jié)合的建立和實施提供科學(xué)依據(jù)和理論指導(dǎo)。各級司法行政部門、信訪部門以及有關(guān)科研院、校（所）要緊密聯(lián)系信訪與法律服務(wù)結(jié)合的實踐，開展對信訪與法律服務(wù)的理論研究；要探索方便信訪人、簡便易行的工作程序；逐步實行信訪與法律服務(wù)結(jié)合過程中的統(tǒng)一格式文書；規(guī)范信訪與法律服務(wù)結(jié)合的信息、統(tǒng)計和檔案管理體系；要立足中國國情，積極開展區(qū)際、省際的交流與學(xué)習(xí)，借鑒國外、境外的科學(xué)理論，不斷豐富和完善信訪與法律服務(wù)結(jié)合的理論體系。
安徽省宣城市公證處
中共宣城市委信訪局
安徽金皖律師事務(wù)所
電話：0563－3021349
郵編：242000
電子信箱：notary 1964@ hotmail. com
主要參考文獻：
1、程輝：《對律師參與信訪接待工作的幾點看法》，《人民信訪》 2003年第5期
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3、戴紹勤：《在全省信訪電視電話會議上的講話》，《安徽信訪》 2003年第6期
4、沈宗靈：《法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2003年第2版
5、郭國松：《審視信訪》，《南方周末》，2003年11月12日A6法治版
馮興吾 袁野 劉金海
信訪是社會組織管理者與管理相對人之間的一種社會活動。信訪作為一種社會活動，早在我國古代即已產(chǎn)生、存在并發(fā)展。但“信訪”一詞是經(jīng)歷了長期歷史發(fā)展才被確定下來。1966年7月，中央辦公廳“信訪處”的成立，標(biāo)志著“信訪”一詞首先在黨內(nèi)被正式使用。1995年10月28日，國務(wù)院發(fā)布了《信訪條例》，該條例規(guī)定信訪是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政部門處理的活動。因此，《信訪條例》頒布和實施，標(biāo)志著我國信訪工作納入了法制化軌道。同時，也使法律服務(wù)（律師、公證、基層法律服務(wù)）介入信訪工作，為走信訪與法律服務(wù)結(jié)合之路提供了法律依據(jù)。在此，本文擬就信訪與法律服務(wù)結(jié)合試作初析，以求討教。
一、信訪與法律服務(wù)結(jié)合必要性
1、從信訪工作的原則分析
信訪工作是一項政治性、政策性、法律性很強的工作。《信訪條例》的頒布，解決了處理信訪問題中程序性問題和法律依據(jù)問題，但解決實質(zhì)性的具體問題仍需要遵循信訪工作的基本原則。信訪工作的基本原則就是處理信訪問題的基準，包括：⑴堅持按照有關(guān)法律、法規(guī)、政策規(guī)定的原則；⑵堅持實事求是，以事實為依據(jù)的原則；⑶堅持政策的原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則；⑷堅持思想疏導(dǎo)與解決實際問題相結(jié)合的原則；⑸堅持分級負責(zé)、歸口辦理與就地解決問題的原則。由此可見，信訪工作最重要的原則就是要按照黨和政府制定的法律、政策來回答和解決信訪人提出的問題。信訪人在信訪中陳述的信訪問題，可能全部是事實，可能僅僅部分是事實、部分不是事實，可能是其主觀捏造的事實以及想象、演繹的事實。因此，信訪工作人員要想盡一切辦法，調(diào)查、收集各種證據(jù)，然后根據(jù)審查后的事實，依照法律、法規(guī)、政策等有關(guān)規(guī)定處理。
《中華人民共和國律師法》第2條規(guī)定，律師“是依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，為社會提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員”�！吨腥A人民共和國公證暫行條例》第3條規(guī)定：“公證處是國家公證機關(guān)，公證處應(yīng)當(dāng)通過公證活動，教育公民遵守法律，維護社會主義法制”。公證員依法證明法律行為，有法律意義的文書和事實的真實性、合法性以保護公共財產(chǎn)，保護公民身份上、財產(chǎn)上的權(quán)利和合法權(quán)益�！端痉ú苦l(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細則》第2條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所通過開展各項業(yè)務(wù)，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護法律、法規(guī)的正確實施，保障和促進社會主義民主法制建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)”。因此，無論提供法律服務(wù)的律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所辦理各項法律業(yè)務(wù)，都必須以事實為根據(jù)，以法律為準繩，恪守職業(yè)紀律和職業(yè)道德，不得超越職責(zé)權(quán)限。
通過信訪與法律服務(wù)的結(jié)合，在分流信訪、減輕信訪部門工作壓力的同時，還可以使信訪人懂得運用法律手段來維護其合法權(quán)益，培植其法制意識，提高法律素質(zhì)，有利于推進依法治國的進程。同時，隨著我國社會發(fā)展和法制逐步健全，信訪的各項管理工作都將被納入法制的軌道，因而各種信訪的處理原則，必將越來越緊密同法律手段，尤其是法律服務(wù)，有機地結(jié)合在一起，形成完整的、統(tǒng)一的、和諧的管理體制，共同維護國家的長治久安。
2、從信訪工作的屬性分析
《信訪條例》作為國家的行政法規(guī)，它明確了信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的職責(zé)以及領(lǐng)導(dǎo)干部對信訪工作應(yīng)負的責(zé)任等。可以說，信訪工作是各級行政機關(guān)和各級行政機關(guān)負責(zé)人的一項重要工作，而不僅是信訪部門和信訪部門干部的工作。《信訪條例》第3條規(guī)定：“各級行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。各級人民政府、各級行政機關(guān)以及各級行政機關(guān)的負責(zé)人，通過政府法律顧問（律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者）提供法律服務(wù)，依法行政，為今后做好信訪工作創(chuàng)造了有利條件。
建設(shè)社會主義政治文明是新時期的一項重要任務(wù)，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求。信訪工作是政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，是維護和實現(xiàn)人民民主權(quán)利的重要途徑，與政治文明息息相關(guān)，是社會主義政治建設(shè)的一個重要方面。同時，依法治國方略的實施，對提高全民的法律素質(zhì)提出了新的更高的要求。信訪與法律服務(wù)的結(jié)合，可以使信訪人的法律知識不斷豐富，法律素質(zhì)不斷提高，依法維權(quán)能力不斷增強，從而促進信訪的依法治理，形成良好的法治氛圍。有利于調(diào)動群眾行使民主權(quán)利、參與國家管理的積極性，有利于社會主義政治文明的健康發(fā)展。
3、從信訪內(nèi)容分析
信訪內(nèi)容是指信訪人來信來訪反映的信訪事項。根據(jù)《信訪條例》第8條規(guī)定：“信訪人對下列事項，可以向有關(guān)行政機關(guān)提出：⑴對行政機關(guān)及其工作人員的批評、建議和要求；⑵檢舉、揭發(fā)行政機關(guān)工作人員的違法失職行為；⑶控告侵害自己合法權(quán)益的行為；⑷其他信訪事項”。由此看來信訪內(nèi)容極為廣泛，既不受時空限制，又不受地域限制。本文認為信訪內(nèi)容具體應(yīng)包括以下幾類：
�、啪S權(quán)類。是指信訪人要求各級行政機關(guān)或有關(guān)部門，幫助解決本地區(qū)、本部門或公民、法人等與其權(quán)益密切相關(guān)的問題。如勞動就業(yè)、環(huán)境保護、下崗安置、房地產(chǎn)糾紛等。
�、票O(jiān)督類。是指信訪人檢舉、揭發(fā)、控告某個組織或個人違法亂紀，瀆職失職行為等信訪事項。如檢舉徇私舞弊、貪污受賄、腐化墮落、損公肥私等�！吨腥A人民共和國憲法》第2條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。各級國家機關(guān)對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督，對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責(zé)處理。
⑶建議類。是指信訪人對各級行政機關(guān)和本部門的各項工作提出建議，獻計獻策的各類信訪事項。如對黨政建設(shè)，文教衛(wèi)體政策、國民經(jīng)濟發(fā)展等提出建議。同時，也應(yīng)包括信訪人對社會問題反映情況，提出批評、表揚或意見的信訪事項。如對市政建設(shè)、交通狀況、農(nóng)民負擔(dān)等問題提出批評等等。
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