[ 馬龍 ]——(2012-9-3) / 已閱7146次
做好審判管理，提升司法效率
——對民事審判管理的目標定位的再判斷
內(nèi)容提要
審判管理工作開展得如火如荼，但是對審判管理工作的價值定位仍然不明確。本文力求以民事審判管理的目標為研究重點，強調(diào)提高審判效率是審判管理的重要目標，并從公平與效率的辯證關(guān)系、司法對效率的追求以及司法效率的具體表現(xiàn)三個方面分析得出這樣認識的原因，并為加強審判管理、提高司法效率提出了一些建議。
一、審判管理的出發(fā)點和落腳點
2010年11月23日，最高人民法院審判管理辦公室正式成立，隨后全國地方各級人民法院紛紛效仿成立本級法院的審管辦，首先在形式上緊跟中央步伐，力圖加強審判管理工作。但從近兩年的實踐來看，法院審判管理工作并沒有隨著審管辦的成立而有所突破，似乎加強審判管理工作仍然是停留在口號階段，沒有實質(zhì)的創(chuàng)新性的改善。究其原因，筆者認為是對審判管理工作的定位不準造成的。一個具有代表性的例子是：江蘇省常州市新北區(qū)人民法院就“按照上級法院的要求，審管辦與審監(jiān)庭合署辦公，同時結(jié)合本院實際情況，制定出臺了《新北法院庭長審判管理工作考核實施細則（試行）》，并及時召開審判運行態(tài)勢分析暨審判管理工作推進會，為全面推動審判管理工作上新臺階”。 該法院之所以這樣做，一方面是將審判管理工作認為是審判監(jiān)督工作的補充，進而安排審管辦與審監(jiān)庭合署辦公，形成事實上的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)； 另一方面是將審管辦看作是院領(lǐng)導(dǎo)對各審判業(yè)務(wù)庭（特別是庭負責(zé)人）進行考核的辦事機構(gòu)，將原本就一直在進行各種形式的目標管理考核工作交由這個機構(gòu)負責(zé)。由此審判管理的出發(fā)點成為了監(jiān)督，落腳點成為了考核，工作內(nèi)容仍然沒有超出法院原本的范圍，自然不會產(chǎn)生非常顯著的效果。
二、審判管理的定位
探求對審判管理的準確定位，首先要將審判管理拆分開細細研究。對于“審判”，自不待言，法院的“看家本領(lǐng)”，是法院的最主要工作，在此不再贅述。而對于“管理”，經(jīng)常掛在嘴邊，但是想說清楚恐怕不是很容易。首先要為“管理”下一個定義：管理就是“設(shè)計和保持一種良好環(huán)境，使人在群體里高效率地完成既定目標”。 由這個管理的基本定義可以看出，管理適用于任何一個組織，其主要目標就是提高效率，創(chuàng)造效益。如果該組織是制造業(yè)企業(yè)，則其效益就是生產(chǎn)更多的產(chǎn)品，獲得更高的利潤。對于法院而言，其“產(chǎn)品”就是對各個案件的裁判。由此可知，審判管理，就是要創(chuàng)造并維護一個良好的司法權(quán)運行環(huán)境，使司法審判工作人員高效率地完成審判工作，在一定的時間內(nèi)修復(fù)更多的法律關(guān)系，滿足社會對司法裁判的救濟需要。
三、審判管理定位的價值取向
任何一個判斷都是具有價值傾向性的。對審判管理的定位作出判斷，體現(xiàn)出了對司法權(quán)運行效率的價值取向。“效率”這個詞在當前的日常生活中出現(xiàn)次數(shù)很多，而且現(xiàn)在往往與“公平”共同出現(xiàn)。從1993年中共中央在確立社會主義市場經(jīng)濟體制的文件中提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配原則，到黨的十六屆五中全會強調(diào)“更加注重社會公平”，“效率”與“公平”一直是社會生活的一個熱門話題。作為社會正義的最后一道防線，司法對“公平”有天然的親密感，始終注意秉持“公平、公正、公開”，這體現(xiàn)了司法的價值取向。那么，這是否說明審判管理的價值定位與司法的價值定位相矛盾、定位發(fā)生了錯誤呢?答案自然是否定的，原因如下：
�。ㄒ唬┕脚c效率本身就是辯證統(tǒng)一的。在社會生活中，它們是主要矛盾和次要矛盾的關(guān)系。一般而言，在社會產(chǎn)品的分配中，效率是主要矛盾，公平是次要矛盾，效率對社會經(jīng)濟發(fā)展起著決定性的作用。但是在特定情況下，主次矛盾也會發(fā)生轉(zhuǎn)化，“更加注重社會公平”的提出就體現(xiàn)了這一點。
�。ǘ┧痉ㄗ非蠊�，但絕不放棄效率。社會生活錯綜復(fù)雜，需要修復(fù)的社會關(guān)系量很大，但是司法資源是有限的，這就要求司法活動在保證公平的情況下要高效進行，要求法院對其所受理的案件盡快作出裁判，避免當事人的訟累。西方法諺曰：“遲到的正義非正義�！庇行实乃痉ú拍軐崿F(xiàn)真正的公平。
�。ㄈ┧痉▽胶托实闹匾暎w現(xiàn)在不同的方面。從各個法律條文和各項司法制度來看，司法對公平和效率均有著不懈的追求。舉例而言，我國現(xiàn)行民事訴訟制度中的級別管轄制度和二審終審制度，就是為了保障當事人能夠獲得公平公正審判，并且在認為判決結(jié)果不公的情況下仍有機會提起控訴主張自己的合法權(quán)利；而訴訟時效制度和某些類型案件的一審終身制度，則是為了督促當事人及時主張權(quán)利，提高訴訟效率，充分利用社會司法資源，更好地解決民事糾紛。
四、管理審判，提高效率
雖然司法不會漠視效率，但是誠如司法在西方語言中的另一層含義，司法天然與公平更為親近。 “徒法不能以自行”，司法的這種天然特性必然會導(dǎo)致實際司法者在工作中緊密圍繞公平，而或有意或無意地疏遠效率。為了防止這種實然對應(yīng)然的背離，將管理學(xué)的理論應(yīng)用到司法實踐中，對審判進行管理，就成為一個甚佳的選項。審判管理事關(guān)全局，絕非僅僅通過在各個法院內(nèi)部設(shè)置審管辦就能完成的任務(wù)，需從宏觀角度把握，各方齊頭并進。筆者對如何進行民事審判管理以提高效率，提出以下幾點建議：
（一）對民事審判工作的管理
1.圍繞訴訟費用做文章。隨著改革開放的深入進行，市場經(jīng)濟活動日趨多樣化、復(fù)雜化，各種新型社會關(guān)系不斷出現(xiàn)，各種社會矛盾也不斷浮現(xiàn)；與此同時，人民群眾的法律意識不斷增強，逐漸敢于并且善于拿起法律武器維護自身合法權(quán)益，越來越多的人走進法院“討說法”。2006年，國務(wù)院頒布了《訴訟費用交納辦法》，大幅降低了訴訟收費。誠如朱蘇力教授在其論文中指出，降低訴訟費，對商人而言不過是毛毛雨，因而對標的額較大的商事案件幾乎不發(fā)生影響，但是使普通老百姓覺得打官司便宜了很多，故普通民事案件的數(shù)量增長很快，使許多本不需要進法院的案件也進入了司法程序，極大地消耗了有限的司法資源。 另一方面，一些民事訴訟制度因為訴訟費用過低難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。例如；督促程序中的申請支付令方式是我國民事訴訟中了結(jié)民事債務(wù)糾紛的最便捷高效的辦法，歐洲大陸法系國家如德國的法院用發(fā)出支付令的方式可以解決90％的債務(wù)糾紛，可是在我國卻沒有廣泛采用．究其原因，主要是利益驅(qū)動使然．不論標的大小都是100元的訴訟費，形成不了足夠的動力，律師也不愿意介入這類低價的訴訟。此外，許多小額訴訟的當事人在缺乏權(quán)利主張依據(jù)而敗訴的情況下仍然堅持提起上訴，甚至惡意纏訟的現(xiàn)象也時有發(fā)生，給對方當事人造成訟累，對法院的審判資源也是極大的浪費。筆者在工作中就遇到多起標的額不及訴訟費用的上訴被駁回的案件。因此，加強審判管理，首先要在訴訟費用方面做文章。一方面，有針對性地提高訴訟費用收取標準，提高部分案件起訴門檻；另一方面，建立小額訴訟一審終身制。目前我國立法機關(guān)正在對民事訴訟法再次進行修正，小額訴訟門檻在修正草案中有體現(xiàn)，此次民訴法的修訂必將對審判管理工作產(chǎn)生積極影響。
2.嚴格審限制度，慎用審判監(jiān)督程序。一方面，現(xiàn)行民事訴訟法中對訴訟中止有彈性條款，審判員有將簡易程序任意轉(zhuǎn)入普通程序的權(quán)利，法院院長有審批延長審理期限的自由裁量權(quán)。這些制度的不完善之處為審限不限留下了空間。另一方面，我國在司法領(lǐng)域長期以來堅持“實事求是，有錯必究”的原則，進而形成了比較有中國特色的審判監(jiān)督程序。但是，由于我國現(xiàn)行法律對申訴、再審的主體、時間、次數(shù)，審級沒有嚴格限制，極有可能導(dǎo)致無限申訴、無限再審。其直接后果，是造成案件久拖不決。一個案子可能會翻來覆去審理十幾年，作出十幾份判決，即使是終審判決也沒有穩(wěn)定的既判力，破壞了司法的穩(wěn)定性，影響了司法的權(quán)威性，更無必要地消耗掉了司法資源。因此，做好民事審判管理，就要嚴格把握審理期限，不得無故延長審限，如有必要可將延長審限的審批權(quán)收歸各省高級人民法院行使。同時，啟動審判監(jiān)督程序時務(wù)必審慎，最高人民法院可以制定相應(yīng)的司法解釋或補充規(guī)定加以規(guī)制。
3.鼓勵審判人員采用簡易程序。簡易程序相對于普通程序而言，“取消某一訴訟程序固可促進司法資源的整體節(jié)約，而簡化某一程序內(nèi)部具體運作步驟同樣可以促進資源的最佳利用。源于此，取消特定訴訟程序的某些內(nèi)部環(huán)節(jié)或使其簡單化，就成為解決訴訟程序繁瑣冗長而導(dǎo)致案件大量積壓頑癥的重要方式。目前，西方各國在無法投入更多司法資源掃除這一弊害的情況下，就廣泛采用簡易程序，以節(jié)約資源的方式來求得高效的司法審判�！� 簡易程序訴訟周期短、程序簡便、裁判迅速．具有快速審理的特點，擴大簡易程序的適用能起到提高司法效率的作用。現(xiàn)行民事訴訟法對簡易程序的規(guī)定條文過于簡單，法官對于簡易程序獨任制的畏難情緒以及法院對獨任制的不放心，妨礙了簡易程序的適用。因此，通過審判管理工作，以各種方法鼓勵審判人員采用簡易程序，就顯得很有必要。在現(xiàn)行考核工作中（特別是基層法院）鼓勵法官對簡易案件（如農(nóng)民工討薪糾紛、微小交通事故糾紛、小額的民間借貸或金融借款糾紛等）適用簡易程序，對于提高訴訟效率，減輕積案壓力，必將起到重要的作用。
4.在審判工作中推廣現(xiàn)代化信息技術(shù)。當代司法審判工作中、特別是在發(fā)達地區(qū)的法院中，信息技術(shù)的采用已經(jīng)很廣，采用計算機進行庭審記錄、案件審判流程網(wǎng)上監(jiān)管、司法裁判文書上網(wǎng)都具有可圈可點之處。因此，將信息技術(shù)進一步深入推廣下去，是加強審判管理工作的重要舉措，也是司法審判與時俱進的必由之路，也必將提高司法效率。結(jié)合筆者的工作經(jīng)歷看，目前可以試行司法文書送達的網(wǎng)絡(luò)化和案卷的信息數(shù)據(jù)化。一方面，司法文書的送達，是訴訟程序中的重要一環(huán)。當前社會人員流動性較大，當事人有可能不在案件受理法院所在的區(qū)域內(nèi)，采用直接送達頗為不便，而采用郵寄送達又耗時較長，降低了效率，為此利用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，實行電子郵件送達與法院網(wǎng)站公告送達相結(jié)合的方式，可以極大提高送達效率，降低送達成本，同時也避免當事人以未收到郵件作為法院沒有完成送達的借口。另一方面，案卷的整理與歸檔也是一項法院系統(tǒng)一項重要工作。當前法院受理案件日益增多，案卷絕對可以用堆積如山來形容，紙質(zhì)案卷的整理裝訂相當繁瑣，極大地耗費了司法工作人員特別是審判輔助人員的精力；而且紙質(zhì)案卷往往笨重，不便于搬運，大量儲存占用空間大，保存有難度，存在防潮、防蟲、防火等問題，亟待改進。案卷電子化即可解決這一系列的問題，同時也方便了各級法院和各方當事人對案卷的調(diào)取和查閱，便于網(wǎng)絡(luò)辦公，如需要紙質(zhì)材料可自行打印，方便快捷。筆者在學(xué)習(xí)期間曾與德國聯(lián)邦最高法院進行過電子郵件溝通，該院向我發(fā)送了一批其網(wǎng)站沒有公布的司法裁判文書，均為掃描文件，其中甚至包含19世紀末至20世紀初德國帝國法院所作的判決書，可見德國司法系統(tǒng)案卷電子化工作之深入。筆者認為我國審判管理工作也應(yīng)當學(xué)習(xí)外國先進經(jīng)驗，不斷加強電子化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、無紙化辦公。值得一提的是，無紙化辦公也是一種支持低碳、環(huán)保的重要舉措，必將使法院系統(tǒng)為建設(shè)兩型社會做出更大的貢獻。
�。ǘ⿲徟腥藛T的管理
對人的管理也是管理工作的重要組成部分。審判工作是由審判人員來完成的，審判管理工作決不能忽視對審判人員的管理。
1.加強法官隊伍建設(shè)。這是一個老命題，但在加強審判管理的意義上，這一點仍然要再次強調(diào)。繼續(xù)堅持法官的專業(yè)化、精英化，是各國司法實踐共同得出的一致結(jié)論。加強對現(xiàn)有法官隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)、道德素質(zhì)等方面的培訓(xùn)，吸收高學(xué)歷法律專業(yè)人才進入法官隊伍，是一直以來采用的方法。但是，法官隊伍的擴充不可能是無限的，同時國家對公務(wù)員編制的控制也日趨嚴格，故應(yīng)當采取其他辦法。筆者認為我們?nèi)匀灰Х麓箨懛ㄏ迪冗M國家，可以考慮由高等院校法學(xué)院系的教授、副教授兼任法官，參與合議；同時可以擴充專任司法輔助人員的擴充，在不需要增加編制的情況下解決案多人少的難題。
2.提高法官經(jīng)濟待遇。誠如前文提到的概念，管理要為管理對象設(shè)計和保持一種良好環(huán)境，使其在這樣的環(huán)境中高效完成工作任務(wù)。提高法官的經(jīng)濟待遇必然是創(chuàng)造良好工作環(huán)境的具體表現(xiàn)。作為一名法院工作人員，筆者不再強調(diào)多次被諸多學(xué)者提及的高薪養(yǎng)廉，只提出一點建議：把法官的工資收入同法官級別掛鉤，不再同職務(wù)掛鉤。這會減少部分職務(wù)競爭，或許還會減少法院內(nèi)諸多機構(gòu)副職的必要，是法官隊伍更趨專業(yè)化，淡化行政色彩。即使法官人數(shù)不變，也會增加一線審判的法官，這會令更多普通法官受惠，鼓勵較多的法官集中關(guān)注審判，使審判工作做得好但不善于行政管理工作的法官能看到前途的光明。法院系統(tǒng)一直努力去行政化，這一建議是符合這一趨勢的。
五、結(jié)語
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