[ 鄧連引 ]——(2009-6-2) / 已閱18002次
論新時期我國反腐敗法律制度創(chuàng)新
鄧連引
摘要：我國腐敗的泛濫不在于缺少相關制度，而在于現(xiàn)有制度運行的失效，在于法治社會的缺失。對腐敗的治理關鍵在于推進懲治與預防腐敗體系建設，從源頭上防治腐敗。本文從法治社會與防止腐敗關系的角度，通過廉政法治文化建設、權力法治化、民主公開的立法、司法獨立等幾個方面促進廉政法治社會的形成，完善反腐敗的法律機制，達到限制權力防止腐敗的目的。
關鍵詞：腐敗；反腐敗；法治
對腐敗的治理黨的十七大明確提出：“扎實推進懲治與預防腐敗體系建設，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域�！北疚膹姆ㄖ紊鐣c防止腐敗關系的角度，通過廉政法治文化建設、權力法治化、民主公開的立法、司法獨立等幾個方面促進廉政法治社會的形成，達到限制權力防止腐敗的目的。
一、完善廉政法治文化機制建設，創(chuàng)造良好的反腐敗法治環(huán)境
1、完善廉政法規(guī)制度建設，形成良好的廉政法治氛圍。建立健全防治腐敗法律法規(guī)，提高反腐倡廉法制化水平。在國家立法中，充分體現(xiàn)反腐倡廉基本要求，適時將經(jīng)過實踐檢驗的反腐倡廉具體制度和有效做法上升為國家法律法規(guī)。黨的十六大以來，中央制定和修訂了一系列重大廉政建設法規(guī)制度，比如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，在《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》中，明確了要制定實施的多項制度。今年中共中央制定了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008―2012年工作規(guī)劃》，從教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風、懲處等方面提出了今后五年懲治和預防腐敗體系建設的工作目標和重點任務，是當前和今后一個時期懲治和預防腐敗體系建設的指導性文件。但是，目前還存在廉政法規(guī)制度不統(tǒng)一、懲處不一、彈性過大等問題。比如許多廉政法規(guī)制度主要是針對黨內(nèi)監(jiān)督，對黨外人士起不了作用；又如我國《刑法》對腐敗瀆職犯罪懲處的標準彈性較大，各地在針對不同的對象懲處標準不統(tǒng)一。某市交通局局長受賄10萬元，判處有期徒刑10年，而某縣委書記貪污受賄20多萬元仍然只領刑10年，甚至有的貪污受賄上百萬元仍然只領刑10多年。對貪污受賄犯罪普遍量刑偏低，據(jù)最高人民法院近些年的數(shù)據(jù)反映，對貪污受賄犯罪適用緩刑的比例較高，貪污受賄犯罪者的特殊地位及特殊關系加上法官自由裁量權的彈性，削弱了懲處貪污受賄犯罪的威懾性，明顯與黨中央加強懲治腐敗的決心與要求不符。50年代殺了劉青山、張子善起了很大的威懾作用，近些年雖然中央懲治了陳希同、成克杰、慕綏新、褚時健、胡長清、劉方仁、陳良宇等一批高官，其他受懲處的官員不計其數(shù)，但是為什么貪污受賄者敢“前腐后繼”，就是目前懲處的法規(guī)制度不完善，許多人還抱有僥幸心理。因此，必須統(tǒng)一廉政法規(guī)制度，統(tǒng)一懲處標準，建立腐敗違法行為與懲處相當?shù)膽土P制度，改變實踐中以黨紀政紀處分取代其它處分的不良現(xiàn)象，形成良好的廉政法治氛圍。
2、加強廉政法治文化教育，筑牢御腐防敗的思想防線。廉政法治文化教育要以領導干部為重點。要把依法治國為核心、依法行政為重點、依法執(zhí)政為統(tǒng)領的社會主義法治理念教育作為領導干部廉政法治文化教育的主線，全面開展黨紀條規(guī)和國家法律法規(guī)教育。樹立領導干部依法思考、依法辦事、依法從政的意識，減少因盲目行事、盲目從政、盲目執(zhí)政影響廉政建設或者腐敗問題的產(chǎn)生。有的領導干部本來出于好心，但是由于對法律法規(guī)的無知，無意間觸犯了法律。比如許多單位領導為了解決職工的福利，給單位職工發(fā)放錢物或者集資，或者將罰沒財物發(fā)放給職工激勵職工工作，構成了私分國有資產(chǎn)罪，或者私分罰沒財物罪，就是對我國刑法396條關于該罪的不了解而稀里糊涂的觸犯了刑法。要把廉政法治文化作為各級黨委理論學習、中心組學習的重要內(nèi)容，定期安排專題學習。把廉政法治文化教育納入黨校、行政學院和其他干部培訓機構的教學計劃，編寫教材，保證課時。對新任職領導干部必須進行廉政法治文化培訓。
二、加強對權力的制約和監(jiān)督，確保權力的取得與運行法治化
孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“一切擁有權力的人都容易濫用權力，權力往往要使用到受到限制時止，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。”反腐敗的關鍵就在于對權力運行的有效制約和監(jiān)督，本人認為最好的辦法就是：依法設權，以法授權，用法治權，確保權力的取得與運行法治化。
1、加強權力設置及權力授予的法治建設，從機制上解決對權力的不正當逐鹿。
權力的腐敗就是從權力分配不公開始的，我們所在的社會，不僅自然資源是相對稀缺的，社會資源也是相對稀缺的，不可能平均分配給每一個人。而人們的本能中的“隆性情節(jié)”往往都喜歡較大的而不是較小的，無論權力大小，都會面臨競爭。因此，自古以來，圍繞權力的爭奪就非常激烈，有的甚至不擇手段。其中以賄取權、以賂養(yǎng)權也就成為權力腐敗的一個主要方面。法國杰出政治家托克維爾在談到19世紀歐洲國家的政治問題時曾說過：“普遍的和過分的求官熱是一大社會弊端，它在腐蝕公民的獨立精神并使行賄、鉆營在全國成風，它在毀壞光明正大的美德；更用不著我指出，這樣的歪門邪道只能產(chǎn)生有害的結果，擾亂國家而無所裨益。”如果對權力設置及權力授予的法治約束制度沒有很好建立，則對權力的“隆性”需求必將導致買官賣官等腐敗現(xiàn)象的盛行。因為賣官者就如同一位商人，當他把自己手中的職權當作謀取最大私利的交換工具時，他便會根據(jù)市場上的求官者狀況來決定官位的價格，今天的買官者在買到官位后，難免會變本加厲地以腐敗的方式回收其買官成本付出。因此，必須制定和完善各國家機關組織法、各行政部門程序法，規(guī)范權力的設置與運行；完善領導干部公開招考制度，在陽光下通過平等競爭的方式向全體社會成員提供平等取得權力的機會。
2、完善權力的監(jiān)督制約機制，以法治權。
完善權力運行機制，制定和完善各權力部門權力運行程序法律制度。對權力的監(jiān)督關鍵在于對領導機關、領導干部特別是各級領導班子主要負責人權力的監(jiān)督，最好的辦法是完善和落實民主集中制，從法律法規(guī)的層面上規(guī)定，凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用，必須由領導班子集體作出決定，否則追究個人獨斷的法律責任。加強對重點環(huán)節(jié)和重點部位權力行使的監(jiān)督與制約。比如加強對干部選拔任用工作的監(jiān)督，著重檢查黨政領導干部選拔任用工作條例的執(zhí)行情況，對選人用人失察失誤的，要依法追究其責任。比如對人民群眾反映強烈的權力參與商業(yè)經(jīng)濟競爭，權力參與商業(yè)經(jīng)濟分配等問題均應從制度上進行根治�，F(xiàn)在雖然對權力參與經(jīng)商作為違紀行為查處，但是各特權部門的許多干部仍然以各種形式的權力參與商業(yè)競爭和商業(yè)分配。因此，一方面應當規(guī)范權力審批、權力許可、權力監(jiān)管機制，淡化權力在經(jīng)濟競爭中的作用，削弱商品經(jīng)濟競爭中對權力的依賴作用；另一方面，加強對權力尋租的懲罰力度，建立終身追罰制度，一旦查實，如果觸犯刑法的，依法追究其刑事責任。尚不構成犯罪的，除給予黨紀政紀處分外，其工資待遇終身比同級別的人要低得多才行。并且如果親屬利用其權力參與商業(yè)競爭和商業(yè)經(jīng)濟分配，必須給予其親屬經(jīng)濟制裁。
3、充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的積極作用，提高監(jiān)督的整體效能。綜合運用多種監(jiān)督形式，努力形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。
三、以民主公開的機制推進立法，防止立法權異化引起腐敗
對于立法權異化現(xiàn)象我們關注得不多,很少有人質疑一部剛出臺的法律法規(guī)的科學性、合理性，不管是“良法”還是“惡法”，人們往往習慣于被動認同。但是由于許多立法部門化，有的便利用立法機會將部門利益法律化，不同部門之間也試圖通過立法爭權奪利；立法過程中排擠弱勢群體和其他階層，使其處于邊緣化狀態(tài)；有的甚至不惜規(guī)避上位法，或者故意將本部門的執(zhí)法程序復雜化，為權力尋租者留了空間。這是我國政治經(jīng)濟現(xiàn)實狀況決定的，在一定時間內(nèi)立法權難免有異化的現(xiàn)象。究其原因主要是，我們的社會仍然是行政主導型社會，法律只被當作一種控制社會的手段，與依法治國方略要求尚有一定差距；由于我們的人大代表的產(chǎn)生過程的局限以及活動的非職業(yè)化，人大代表還是榮譽性質的立法代表，參與立法主要還是舉舉手而已，立法活動并不一定代表大多數(shù)人的意志；由于公共信息披露制度的缺失，對于立法這種本該具有最大公開度的活動也常常被封鎖消息，很多法律都是在多數(shù)人不知情的情況下突然出現(xiàn)的。
在當前情況下，防止立法腐敗需要采取三方面的措施。一是要加強新聞媒體對國家立法活動的宣傳和監(jiān)督。立法活動本身并無秘密性可言，理應接受公眾的監(jiān)督，只有徹底的公開，才能有有力的監(jiān)督，只有這樣，才能使一些不合法不合理的行為受到監(jiān)控，并且因此得到糾正。對于國家的立法活動和草案，應該允許人們在新聞媒體上公開自由地發(fā)表意見和看法，并且應該有一套完善的信息反饋制度，以使民間的聲音及時傳達上去，以便立法者做出恰當?shù)倪x擇。二是要讓人民代表大會真正具有廣泛的代表性。讓各個階層都能有它們的立法代言人，以平衡各方利益。并有效地加強人民代表和人民之間的聯(lián)系和溝通，讓他們確實真正地聽到基層民眾的呼聲，并愿意為其爭取最大化利益。三是構筑違憲審查制度，擴大司法審查范圍�，F(xiàn)行的“抽象行政行為不可訴”的規(guī)定無疑是權力部門立法腐敗的一種保護傘，只有讓法規(guī)規(guī)章接受司法審查，才能有效防止權力部門通過立法爭奪利益的活動。
四、推進司法體制改革，確保司法獨立與公正，筑牢反腐敗的最后一道防線
司法公正是遏制腐敗的最后一道防線，一方面，因違法濫用、亂用權力造成他人權利損害的，當事人可以通過公正的司法救濟維護其合法權益；另一方面因違法濫用、亂用權力構成犯罪的，均公正受到司法懲處。因此，限制權力遏制腐敗的最后救濟途徑在于司法審查機制的建立，而司法審查機制的有效性來源于其獨立性和公正性。根據(jù)我國的憲法規(guī)定，“一府兩院”，同出一源，職能獨立，完全是一種平行的規(guī)范安排。而在我國現(xiàn)實政治生活中，司法機關的地位卻普遍低于行政機關。因此，必須樹立司法的權威，而我國司法機關在現(xiàn)實關系中較低的地位不足以支撐它成為一個權威。就行政與司法關系的憲法安排而言，中國司法機關的地位與任何一個發(fā)達國家司法機關的地位都是相似的，但事實上，基于中國的政治傳統(tǒng)和行政化的司法體制，干部制度中“官本位”的趨向和司法機關的人財物等資源供給由各級行政機關支配和管理，以及行政區(qū)與司法區(qū)重疊等現(xiàn)行體制，完全使司法機關依附于政府機關。
為了實現(xiàn)司法的獨立與公正，按照黨的十七大關于“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權配置，規(guī)范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權”的要求，首先要改變司法機關人財物等資源的供給和管理體制。作為一個實體，沒有人財物的供給，司法機關就不可能存在和運轉，如果這種供給缺乏恰當?shù)臋C制，使司法機關受制于人，就會背離司法機關存在的意義。司法獨立的前提條件是：必須通過恰當?shù)臋C制切斷資源供給部門對司法的控制和影響力。我國各級司法機關的經(jīng)費，包括各種辦公和生活設施的費用都由同級人民政府在財政預算內(nèi)提供。在這種情況下，司法機關與行政部門在利益上結成了相互依附的關系，有許多地方法院、檢察院的領導一上任就要去拜訪地方財神爺。這種狀態(tài)無疑為行政干預司法提供了極為便利的途徑，因此嚴格的司法經(jīng)費制度以及法律保障制度的建立是很必要的。
實現(xiàn)司法獨立與公正的另外一個關鍵環(huán)節(jié)是重新配置司法行政關系，“優(yōu)化司法職權配置”。我國目前的司法行政體制違反司法職能的內(nèi)在要求，基本上將行政機構設置及管理的一套貫徹于司法系統(tǒng)，地方行政領導握有法院干部的升遷選拔大權，因此相應具有了干預法院審判工作的能力，因此，必須優(yōu)化司法職權配置。
參考文獻：1、《十七大報告學習輔導》，學習出版社、黨建讀物出版社2007年10月；
2、中共中央《建立健全懲治和預防腐敗體系２００８－２０１２年工作規(guī)劃》。
作者簡介：鄧連引，1971年生，男，貴州省晴隆縣，現(xiàn)任中共黔西南州委黨校、黔西南州行政學院現(xiàn)代管理與法學教研室主任、講師。多年來一直從事民商法學、經(jīng)濟法學、行政法學的教學科研工作。
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