[ 楊盛秋 ]——(2008-11-26) / 已閱15047次
大學自治立法的基礎問題
云南大學法學院06級碩士研究生 楊盛秋
摘要：大學自治立法要研究的是大學自治從大學精神向大學組織管理法律制度轉化的過程。本文在分析研究我國大學之公務法人地位的基礎上，闡述了大學自治的內部管理、外部監(jiān)督問題。
關鍵詞：大學自治 公務法人 大學自治權
大學自治是一個歷史的發(fā)展的概念。關于大學自治的確切概念，學術界基于不同的角度和立場，有著不盡相同的表述。大學自治應當滿足三個基本要求——一是大學治理的主體應當是大學自身內部的力量，可以是校長、教師和學生，但不是國家、社會、或學校以外的其他組織；二是大學治理的內容是高校內部的事項，主要包括學術上的自由和管理上的自主；三是大學自治的目標是學術自由1[P51]。筆者認為，大學自治是以學術自由為核心的大學精神的制度保障，但是，大學自治并不意味著擺脫政府的干預或控制。
一、明確大學 的公務法人地位
在我國的傳統(tǒng)體制下，高校屬于典型的事業(yè)單位。行政訴訟實踐采用“法律法規(guī)授權組織”這一概念來為大學定性，認為凡是法律法規(guī)授權組織實施公權力的行為，均可將其視為行政行為而提起行政訴訟。嚴格地說，這只是權宜之計。
大學自治在大陸法系的制度基礎是公法人制度，在公法人的框架下，進行民主管理，大學因此獲得內部立法權和行政主體資格。在德國、法國等大陸法系國家，學校通常分為公立與私立兩種。公立學校屬于公營造物或公共公益機構的一種。所謂公營造物，根據(jù)德國行政法之父奧托•邁耶的解釋，就是掌握于行政主體手中，由人與物作為手段之存在體，持續(xù)的為特定公共目的服務2[P164]。我國學者在介紹此類性質的組織時，將其統(tǒng)稱為“公務法人”。
作為我國事業(yè)單位的大學與大陸法系國家的公務法人在功能方面有很多相似之處。筆者認為，將大學定位為公務法人，在此基礎上研究大學自治立法問題，切實可行。這將有利于厘清高校與政府的關系，變原來隸屬的內部行政法律關系為外部行政法律關系 ，從而拓寬高等學校辦學自主權的空間；同時還有利于高校按照各自法人資格的特性完善自己的法人內部治理結構，提高辦學效益3[P135]；還可以將大學的管理與被管理關系順理成章地納入到行政訴訟中去。
二、大學自治的內部管理
大學的內部管理涉及到學術管理和行政管理兩個方面。學術管理是大學管理的核心和最終目的，行政管理應圍繞學術管理來進行，應當立法以學術自由為導向提升大學學術管理的地位。2004年教育部發(fā)布《2003—2007年教育振興計劃》“民主治校、科學決策、健全學校的領導管理體制和民主監(jiān)督機制”的決定，已成為我國大學實行民主管理的法律基礎。但是從實踐來看，現(xiàn)有規(guī)定可操作性不強，大學依法行政和民主管理缺少具體有效的制度和法律保障，以至于大學民主管理實踐進展甚微。為此，必須加快大學的組織管理和民主監(jiān)督的制度建設和法制建設，建議具體落實:
第一，進一步完善黨委領導下的校長負責制，明確校長的責權。校長應切實地履行作為法定代表人的職責，領導各類學校事務。校務委員會是行政事務決策機構。校務會下還可設各類審議機構，如財務委員會、人事委員會等。這些審議機構中應當保證相當比例的學術人員參加。校務會應設若干名監(jiān)事，對各項事務進行監(jiān)督。第二，確立以高級教授組成的教授會在重大學術事務決策與監(jiān)督中的核心地位，落實“教授治�！保_立學術事務決策機構。教授委員會下還可設置各種固定的專業(yè)委員會，如教學委員會、專業(yè)設置委員會、師資隊伍建設委員會等。教授委員會對教代會負責，并向校長進行報告。第三，進一步強化教職工代表大會應有的地位和權力，提升教職工代表大會的法律地位，充分發(fā)揮教職工參與學校管理、民主決策與監(jiān)督作用。第四，積極推動大學生參與大學管理，加大大學生參與高校管理的力度。
三、大學自治的外部監(jiān)督
完全不受限制的大學自治是不存在的。筆者認為對大學自治進行外部監(jiān)督是必要的，主要包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督三方面。監(jiān)督的內容和范圍需要法律法規(guī)加以明確。
筆者以為，可以基礎關系及管理關系理論結合重要性理論， 界定大學自治外部監(jiān)督的范圍。對于管理關系，依據(jù)管理行為的外在形式和內在抽象性程度進一步劃分為一般管理法律關系和具體管理法律關系。一般管理關系 是指學校依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章制定章程、校紀校規(guī)、以及依據(jù)學校章程、校紀校規(guī)發(fā)布具有普遍適用效力的抽象性文件的抽象性管理行為。與此相對，具體管理關系 是指學校依據(jù)規(guī)范針對具體管理相對人或事務作出的影響相對人權利和義務的行政行為。據(jù)此明確：
1．保障具體管理關系
在具體管理關系中應充分保障大學自治權，法律保留原則和司法審查原則一般不適用。像大學考試中的評分是極其專業(yè)性學術評價，理應排斥法律規(guī)制，但有例外，如果具體管理關系中的行為對公民基本權利產(chǎn)生了重大的影響，涉及“重要事項”（如高校的具體行政管理行為侵害了大學生私有財產(chǎn)權、隱私利益等），則應將其置于法律保留和司法審查的范圍內。要界定“重大影響”可以借助行政法中的“比例原則”來衡量。
2．規(guī)范一般管理關系
在一般管理關系中涉及到公民基本權利的“重要事項”行使大學自治權必須適用法律保留原則和司法審查原則。但要注意，對于那些涉及到實質教學、學術層面的問題一般不審查，即使確實需要審查也應通過聘請專家作鑒定的方式來審查。
3.確立基礎關系的可訴性地位及其例外
基礎關系 中除有關學位授予的實體性評判行為外大學自治權的行使應受司法介入的限制。根據(jù)基礎關系及管理關系理論，涉及基礎關系的事項應適用法律保留原則，而該事項的決定，就屬于可提起司法救濟的具體的行政行為。因為基礎關系涉及到公民的基本權利，理應只能由法律加以規(guī)定，而且應當接受法律的規(guī)制，所以明確其可訴性地位無須質疑。但是立法者和司法者不宜介入其中對大學的學術評價作出實體判斷，只應從程序上規(guī)制學位授予的過程。
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