[ 薛剛凌 ]——(2001-1-28) / 已閱4551次
機構(gòu)改革需要法律規(guī)制
薛剛凌
政府機構(gòu)改革，并不是一件新鮮的事情。新中國建立以來，大的機構(gòu)改革就有7次，分別在1953－1954，1957－1958，1961－1963，1970－1971，1982－1983，1988，1993－1994年進行。如果加上1998年開始、尚未結(jié)束的這一次改革，則有8次。撇開正在進行中的這一次，前7次改革都沒能擺脫“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的怪圈。由于機構(gòu)重疊龐大，人浮于事現(xiàn)象嚴重，加之政企不分和職能交叉，導(dǎo)致了第8次大規(guī)模的機構(gòu)改革。目前，中央一級的機構(gòu)改革已經(jīng)完成，國務(wù)院人員編制總數(shù)減少47．5％，省一級的改革尚在進行，省以下各級政府的機構(gòu)改革還有待于開始。
應(yīng)當說，機構(gòu)改革是任何一個國家都無法回避的重大課題。一方面，現(xiàn)代社會隨著科技經(jīng)濟的發(fā)展，個人對國家的依賴加深，政府職能日益擴展，政府的規(guī)模也日趨龐大；另一方面，由于管理資源的有限性，也由于政府規(guī)模膨脹帶來的管理效率低下、官僚作風(fēng)嚴重，因而，政府不得不采用機構(gòu)改革的方式來確保政府規(guī)模的合理、行政機關(guān)設(shè)置的科學(xué)和公務(wù)員的活力。
機構(gòu)改革多涉及政府職能的重組、行政權(quán)力的再分配、政府規(guī)模以及公務(wù)員隊伍的調(diào)整。從表面上看，機構(gòu)改革似乎僅僅是行政機關(guān)的事情，因為改革的結(jié)果往往表現(xiàn)為行政機關(guān)的變化和人員的減少，但實質(zhì)上，機構(gòu)改革卻與廣大公民的利益直接相關(guān)。機構(gòu)改革涉及對行政權(quán)的重新界定，而行政權(quán)的大小則直接影響到公民的自由。行政權(quán)越大，意味著公民的自由度就越小。另外，機構(gòu)改革的核心內(nèi)容之一是控制政府規(guī)模，而政府規(guī)模決定著公民負擔的多少。政府的一切運作都是由納稅人支付的稅款來支撐的，政府的規(guī)模越大，意味著公民的負擔越重。當然，改革本身也是需要成本的。每一次機構(gòu)改革，都面臨著機構(gòu)人員的調(diào)整，國家需要安置分流人員，需要時間、精力和財力。
由于機構(gòu)改革關(guān)系到全民的利益，因而需要建立在民主、理性、公正的基礎(chǔ)上。公民作為普通的納稅人，有權(quán)了解和參與機構(gòu)改革；機構(gòu)改革的設(shè)計者應(yīng)當?shù)匚怀�，獨立于各種利益之上；改革方案需要廣泛調(diào)查研究以及科學(xué)論證。為保障公民的參與、改
革過程的理性以及改革方案的合理公正，需要法律的規(guī)制。這是因為：首先，法律規(guī)制可以保障公民參與權(quán)的實現(xiàn)。公民通過什么樣的機制和程序來參與機構(gòu)改革，需要在法律上予以明確。如規(guī)定公民參與對機構(gòu)改革方案的討論，機構(gòu)改革的研究機構(gòu)應(yīng)有社會各界的代表等。沒有法律對參與權(quán)的規(guī)定與保障，公民的參與就只是一句空話。其次，法律規(guī)制可以保障改革過程的理性。改革方案由誰來設(shè)計論證，由誰作最終的決定，改革方案又由誰來負責(zé)推行，都需要法律的規(guī)定。除了合理分配機構(gòu)改革的各種權(quán)力外，還可以對機構(gòu)改革的程序進行全面規(guī)范，以保障機構(gòu)改革權(quán)的合理行使。改革過程的理性在很大程度上能夠確保改革方案的合理公正。再次，法律規(guī)制可以保障機構(gòu)改革的有效推進和改革的最后成果。由于法律具有普遍約束力和強制力，所以改革方案一旦為立法所肯定，任何人都受其約束，違法將會受到法律制裁。可見，通過法律規(guī)制可以減少改革的阻力，也可以防止改革成果的流失。
目前，西方國家的機構(gòu)改革大多在法律的規(guī)制下進行。機構(gòu)改革的過程大致分為三步：第一，通過立法成立一個改革研究委員會。該委員會為非官方組織，吸收社會各界人士參加，由其負責(zé)對機構(gòu)改革的所有問題進行全面調(diào)查研究，并在充分論證的基礎(chǔ)上提出機構(gòu)改革的建議報告。第二，由立法機關(guān)制定有關(guān)機構(gòu)改革方面的法律。對機構(gòu)改革研究委員會提出的改革建議，一般要在政府和社會進行廣泛討論，立法機關(guān)可以采納其合理部分制定法律，決定改革。第三，有關(guān)改革的法律制定后，由政府具體推行。在推行過程中力求穩(wěn)妥，往往分階段、分步驟進行。美國新政后的政府重組，日本二戰(zhàn)后的幾次政府改革都是遵循這一改革模式，并取得了較好成果。
不能說上述改革模式完美無缺，但有一點則是值得肯定的，那就是它的民主與法治精神。在我國，機構(gòu)改革往往由政府自行設(shè)計，并依靠運動式的行政手段推行。改革的設(shè)計者也是改革的推行者。雖然政府的部分改革方案需要權(quán)力機關(guān)的批準，但權(quán)力機關(guān)對機構(gòu)改革的介入十分有限。這種模式的機構(gòu)改革能立竿見影，迅速便捷，但也存在許多內(nèi)在缺陷。由于缺乏社會各界的廣泛參與，所以改革阻力大，改革方案有時難以得到社會的認同和支持。改革也存在諸多風(fēng)險。改革者主觀隨意性大，自由裁量權(quán)過寬，改革方案往往缺乏嚴格細致的論證。機構(gòu)改革能否成功在很大程度上取決于改革者的魅力和智慧。另外，機構(gòu)改革的成果也難以鞏固。每屆政府在改革之初都決心很大，也取得了一些成果，但這些成果沒有及時通過立法固定下來，改革風(fēng)一過，又復(fù)歸以往，機構(gòu)人員又迅速增長。
由是觀之，如果我們在每一次大的機構(gòu)改革前，能得到社會各界和民眾的參與，能做一番全面的調(diào)查研究和深入的科學(xué)論證，如果我們的改革設(shè)計者能處于中立的地位，超脫于各種利益之上，如果我們的改革能有法律的支持和保障，情況也許會變得不大一樣。無疑，我們?nèi)匀恍枰獧C構(gòu)改革，但也許不必如此頻繁；政府的職能仍然需要根據(jù)社會的發(fā)展而調(diào)整，但也許不會有太多的機構(gòu)重疊和職能交叉；政府的規(guī)模仍然需要控制，但不必經(jīng)常大規(guī)模地裁員，也不會因為裁員而給公務(wù)員個人以及社會造成負擔。因此，機構(gòu)改革的法制化的確是使這一改革取得成功的關(guān)鍵。
