[ 李成 ]——(2008-7-8) / 已閱16823次
對(duì)監(jiān)獄二級(jí)管理體制下警長工作的認(rèn)識(shí)與思考
李成、朱延才
內(nèi)容摘要：監(jiān)獄實(shí)行二級(jí)管理后，增設(shè)了警長職位。由于這是一項(xiàng)新生事物，如何認(rèn)識(shí)警長工作在監(jiān)區(qū)乃至整個(gè)監(jiān)獄工作中的重要性，發(fā)揮警長崗位不可替代的職能，還需要在工作中不斷地摸索和總結(jié)，最根本的是要給予警長角色一個(gè)準(zhǔn)確的定位，確保責(zé)、權(quán)、利相對(duì)應(yīng)，這樣才能使警長的職能作用發(fā)揮到最佳，符合改革的初衷。
關(guān)鍵詞：監(jiān)獄二級(jí)管理 警長 職能
隨著社會(huì)的高速發(fā)展，監(jiān)獄押犯構(gòu)成正發(fā)生著巨大的變化，暴力型罪犯、高智商罪犯和“三涉”犯的增加，使監(jiān)內(nèi)獄情愈加復(fù)雜。監(jiān)獄原管理層級(jí)組織結(jié)構(gòu)明顯已無法高效運(yùn)轉(zhuǎn)，效能的低下，將有可能造成監(jiān)獄工作局部和全面的被動(dòng)。因此，監(jiān)獄實(shí)行二級(jí)管理，增設(shè)警長一職，對(duì)于構(gòu)建一個(gè)加快決策速度、實(shí)施快速反應(yīng)的新的管理機(jī)構(gòu)成為必需。但監(jiān)獄工作實(shí)施扁平化二級(jí)管理并不是包治百病的靈丹妙藥，作為新生事物，二級(jí)管理在運(yùn)行中，特別是運(yùn)行初期，必然會(huì)產(chǎn)生這樣或那樣的問題，尤其是設(shè)置警長職位的初衷是否能夠得到實(shí)現(xiàn)，其職能作用發(fā)揮得怎樣，又需要采取哪些措施來突破現(xiàn)狀？筆者認(rèn)為很有必要對(duì)這些問題進(jìn)行探討。現(xiàn)對(duì)警長工作淺談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和思考，以期引玉。
一、警長工作的現(xiàn)狀
（一）“問題終結(jié)者”現(xiàn)象
這種現(xiàn)象大多存在于剛調(diào)整后的監(jiān)區(qū)。所謂“問題終結(jié)者”現(xiàn)象就是指監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)比較熱心隊(duì)伍建設(shè)、民警管理和監(jiān)區(qū)事務(wù)的宏觀管理、決策，把監(jiān)區(qū)內(nèi)有關(guān)罪犯的問題，特別是一些 “疑難雜癥”交給警長處理，警長沖鋒在監(jiān)區(qū)工作一線攻堅(jiān)克難。二級(jí)管理后，個(gè)別監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)十分欣賞警長解決問題的能力，給予警長足夠的信任。監(jiān)區(qū)發(fā)生的罪犯問題特別是重大的改造問題、生產(chǎn)問題，如對(duì)有自殺、暴力危險(xiǎn)的罪犯進(jìn)行教育，對(duì)屢教不改、屢犯監(jiān)規(guī)類罪犯的管控，如何解決罪犯中一些群發(fā)性問題，如何調(diào)動(dòng)罪犯的勞動(dòng)積極性、提高經(jīng)濟(jì)效益等問題直接交給警長處理，而警長憑借豐富的工作經(jīng)驗(yàn)也往往是藥到病除，但警長的工作負(fù)荷增大了，久而久之，解決問題的積極性逐漸降低�！皢栴}終結(jié)者”現(xiàn)象其實(shí)質(zhì)是過分夸大了警長的職能，削弱了監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的職能。
（二）“雞肋”現(xiàn)象
二級(jí)管理中，監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)取代了三級(jí)管理中分監(jiān)區(qū)長的角色，警長不再是一個(gè)獨(dú)立責(zé)任單位的負(fù)責(zé)人，對(duì)監(jiān)區(qū)民警也不再如分監(jiān)區(qū)長管理分監(jiān)區(qū)民警那樣有考核處罰權(quán)，監(jiān)區(qū)民警直接聽命于監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)警長的敬畏度降低。警長雖有“協(xié)助”之職，但實(shí)際工作中有職無權(quán)、有心無力，無處發(fā)揮，有時(shí)頂替普通民警的崗位做些帶值班事務(wù)，有時(shí)又安排在監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的位置，發(fā)號(hào)施令、進(jìn)行決策，充當(dāng)“趕場人”的角色。警長角色定位不清，食之無味、棄之可惜，形同雞肋。
（三）“萬金油”現(xiàn)象
有些監(jiān)區(qū)雖然實(shí)行了二級(jí)管理，但由于“慣性”使然，監(jiān)區(qū)民警和罪犯依然把警長看成以前的分監(jiān)區(qū)長，大大小小的事務(wù)樂于向警長匯報(bào)，期待警長的解決。監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)專注于一些重大問題上面，對(duì)日常事務(wù)事前拍板、事后審核，至于過程和細(xì)節(jié)則放心交給警長去辦。監(jiān)區(qū)哪里有事情，哪里就出現(xiàn)警長的身影，改造方面、生產(chǎn)方面、日常生活方面……“有問題找警長”成了監(jiān)區(qū)里的一道獨(dú)特風(fēng)景。普通民警則習(xí)慣于按指令行事，不愿意參與管理。這種現(xiàn)象實(shí)際上是把警長當(dāng)作監(jiān)區(qū)的“管家”或“保姆”。
二、原因分析
（一）監(jiān)獄管理體制改革引起起認(rèn)識(shí)上的偏差
不可否認(rèn)，監(jiān)獄三級(jí)管理體制在當(dāng)時(shí)的歷史背景下曾取得了巨大的改造成績，推動(dòng)了監(jiān)獄整體工作的開展。但所謂“水能載舟、亦能覆舟”，生產(chǎn)力的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，使二級(jí)管理體制成為必然。改革不僅僅是名稱的變化、機(jī)構(gòu)的減少，更重要的是要消除三級(jí)管理體制下機(jī)構(gòu)庸腫、人浮于事、權(quán)責(zé)不明、作風(fēng)拖沓、行政管理成本大、工作效率低下的弊病，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)合理、人員精干、權(quán)責(zé)清晰、管理高效的追求，警長的設(shè)立亦是同理。改革是必然的，但又是全新的，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循，要“摸著石頭過河”，應(yīng)允許改革做實(shí)驗(yàn)、犯錯(cuò)誤，允許它有一個(gè)循環(huán)往復(fù)再提高的過程，二級(jí)管理如此，警長亦如此。改革是科學(xué)的，慎重的，結(jié)果是客觀的，但“天地雖大，視野不同”，不同的世界觀、方法論、文化層次、工作經(jīng)歷、崗位分工都可能對(duì)警長分工作出各異的解讀。且改革之初，各監(jiān)獄也沒有對(duì)“警長”的概念外沿和權(quán)責(zé)作出明確合理的框定。這造成了監(jiān)獄工作實(shí)踐中對(duì)警長角色定位不準(zhǔn)的現(xiàn)象。部分民警不能清醒地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，仍醉心于三級(jí)管理模式所取得的工作成績，習(xí)慣于用以前的經(jīng)驗(yàn)、心得指導(dǎo)自己的工作，用以前的管理模式管理當(dāng)前的事務(wù)，這必然使警長工作走上歧路。
（二）對(duì)警長角色定位不準(zhǔn)
縱觀各個(gè)監(jiān)獄設(shè)置警長，其本意不外乎以下幾點(diǎn)：一是培養(yǎng)監(jiān)獄后備人才的需要。二是作為實(shí)施二級(jí)管理后安置監(jiān)獄中下層領(lǐng)導(dǎo)干部的渠道。三是政治上體現(xiàn)從優(yōu)待警，組織上緩解基層警力緊張的考量。但不管出于什么原因，各個(gè)監(jiān)獄對(duì)警長的定性上無一例外為：既不是監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，又不同于普通民警，低于“官”高于“民”，處于兩者的中間狀態(tài)。這種定性可以用清晰的文字來描敘，但卻不具有實(shí)踐操作性。監(jiān)區(qū)實(shí)際工作中，警長的使用上往往是左右搖擺，警長向“官”上發(fā)展，即警長監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)化，亦即警長職能的強(qiáng)化；向“民”上靠攏，即警長普通民警化，亦即警長職能的弱化。警長職能的強(qiáng)化，寓予警長決策權(quán)、指揮權(quán)、管理權(quán)、考核權(quán)；警長職能的的弱化，則把警長等同于普通監(jiān)區(qū)民警。警長這種使用上的分歧則直接決定了警長是否以管理者、指揮者還是以服務(wù)者、實(shí)干者的身份出現(xiàn)在監(jiān)區(qū)，然無論怎樣，都與監(jiān)獄設(shè)立警長的本意相悖，所謂“皮之不存，毛將焉附”，警長一人扮演多種角色，當(dāng)然進(jìn)退失據(jù)，事倍功半。
（三）權(quán)力分配體系不科學(xué)
責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，是行政運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是考核一個(gè)單位、領(lǐng)導(dǎo)工作優(yōu)劣的標(biāo)尺。相對(duì)于三級(jí)管理中的分監(jiān)區(qū)長，警長不再是一級(jí)獨(dú)立單位的負(fù)責(zé)人，當(dāng)然也失去了決策、指揮、考核等領(lǐng)導(dǎo)職能。隨著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的失去，其責(zé)任和利益也必然要求削減，但實(shí)踐是利益調(diào)整了，責(zé)任卻還在。從目前各個(gè)監(jiān)獄對(duì)警長的設(shè)置上看，都是定義為“協(xié)助”監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)抓好監(jiān)區(qū)各項(xiàng)工作。但協(xié)助標(biāo)準(zhǔn)太過寬泛，就像一個(gè)大麻袋，林林總總的監(jiān)區(qū)事務(wù)都在其中，協(xié)助本身在實(shí)踐中也不容易操作：監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)作出決策，警長具體執(zhí)行算是協(xié)助；警長和監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)共同決策再執(zhí)行算是協(xié)助；獲得監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的首肯獨(dú)自作出決策然后執(zhí)行也算是協(xié)助。且在警長具體的執(zhí)行中也多多少少要對(duì)民警或罪犯進(jìn)行管理和考核，對(duì)其中的子問題作出判斷和決策。另外對(duì)協(xié)助的“度”和“沿”，目前各個(gè)監(jiān)獄并沒有作出明確的規(guī)定。但可以預(yù)見的是警長做每一件事情，都蘊(yùn)含著風(fēng)險(xiǎn)，改造工作無小事，“誰主管誰負(fù)責(zé)”、“首問制”的責(zé)任問責(zé)機(jī)制都是懸在警長頭上的一把利劍，萬一出了事，輕則通報(bào)、經(jīng)濟(jì)處罰，重則丟飯碗。有職無權(quán)，責(zé)任重大，成為制約當(dāng)前警長工作良性發(fā)展一道難過的坎。
三、對(duì)策和思考
（一）深化監(jiān)獄管理體制改革，加強(qiáng)教育和培訓(xùn)
改革中出現(xiàn)的問題心須以改革解決之。要不斷推進(jìn)監(jiān)獄管理體制改革，優(yōu)化二級(jí)管理體制的用人體系、權(quán)責(zé)體系、考核體系，加快磨合二級(jí)管理體制下的崗位分工、權(quán)力分工，以早日凸顯新管理體制下警長工作的推動(dòng)性；要加大基層調(diào)研力度，深入到基層一線，觀察基層工作運(yùn)行規(guī)律，分析警長工作出現(xiàn)瓶頸到底是結(jié)構(gòu)上、觀念上的原因，還是操作上的原因，傾聽監(jiān)區(qū)不同層面的民警對(duì)警長工作的意見和建議，為推動(dòng)警長工作良性發(fā)展提供實(shí)踐上的依據(jù)；要適時(shí)采取糾編與矯正措施。用對(duì)立統(tǒng)一的矛盾論來看待監(jiān)獄的體制改革和警長工作現(xiàn)狀，動(dòng)態(tài)理性地看待警長工作中存在的問題與困難，適時(shí)出臺(tái)有關(guān)規(guī)章制度，進(jìn)一步框定警長職務(wù)的內(nèi)涵和外延、理順警長與監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、基層民警間的分工與協(xié)作；要完善考核機(jī)制，遵循“責(zé)、權(quán)、利”相一致的考核理念，加強(qiáng)結(jié)果考核，突出過程考核，確保各司其職、人盡其才。
另外，還要加強(qiáng)民警的思想教育，不僅是普通民警，還包括監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，消除他們因體制改革而產(chǎn)生的思想震蕩，真心迎接改革。監(jiān)獄二級(jí)管理的目的，并不僅僅是管理機(jī)構(gòu)層級(jí)和管理人員的精減，更應(yīng)該體現(xiàn)在處置獄內(nèi)事件的反應(yīng)速度和辦事效率的提升上，但由于傳統(tǒng)管理思想的根源蒂固，以及普通民警參與管理主動(dòng)性不強(qiáng)等多方面原因，監(jiān)獄工作效率并沒有明顯提高。因此，對(duì)于監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)來說，要幫助他們調(diào)整好工作心態(tài)和角色，該放權(quán)的要放權(quán)，該“沉”下去的要“沉”下去，讓他們認(rèn)識(shí)到警長的設(shè)置是監(jiān)獄工作大局的需要、是改革的需要，認(rèn)識(shí)到警長一職的重要性和必要性，支持、輔助警長的工作，減少工作中的碰撞；對(duì)普通民警，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)他們的思想教育和技能培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的工作責(zé)任感、使命感，增強(qiáng)獨(dú)立工作能力，使監(jiān)獄工作效率在“團(tuán)隊(duì)環(huán)境”中提高。
（二）塑造清晰準(zhǔn)確的警長角色定位
警長工作要想取得突破性的進(jìn)展，必須給自身一個(gè)十分清晰的定位。結(jié)合各個(gè)監(jiān)獄的實(shí)踐看，警長總是處于“協(xié)助者”的角色，然而也正是“協(xié)助者”其內(nèi)涵和外延太過寬泛才導(dǎo)致警長工作無法實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，竊以為應(yīng)該對(duì)此如下理解：
1、警長是監(jiān)區(qū)必要的協(xié)調(diào)者
一則廣告說得好：再好的戲，沒有聲音也出不來。二級(jí)管理下的監(jiān)區(qū)，罪犯大都在200人左右，監(jiān)區(qū)民警數(shù)十人不等，監(jiān)區(qū)事務(wù)紛壇復(fù)雜，互相干擾，監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)不可能事必躬親，針對(duì)每個(gè)人每件事都發(fā)出指示，即便發(fā)出指示，說不定也會(huì)產(chǎn)生曲解，這就凸顯出協(xié)調(diào)的重要。作為警長，其首要工作就是協(xié)調(diào)，讓決策者的聲音響徹監(jiān)區(qū)的每一個(gè)角落。
（1）搞好上行協(xié)調(diào)。及時(shí)向監(jiān)區(qū)主分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)當(dāng)日或近期的工作事項(xiàng)性質(zhì)及進(jìn)展程度，分析各項(xiàng)事務(wù)的輕重緩急，建議領(lǐng)導(dǎo)采取針對(duì)性的措施，請(qǐng)示下一階段的任務(wù)，堅(jiān)決落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)的指示。
（2）搞好下行協(xié)調(diào)。主動(dòng)向監(jiān)區(qū)民警傳達(dá)監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的指示精神和工作要求，發(fā)揮自己的親和力、溝通力，凝聚所有的積極力量，開拓創(chuàng)新，推動(dòng)監(jiān)區(qū)工作上臺(tái)階。針對(duì)民警的疑問與思想問題進(jìn)行“一對(duì)一”溝通，將民警的思想攏到監(jiān)區(qū)的路線上來。還要關(guān)注他們的困難，傾聽他們發(fā)自內(nèi)心的呼聲，并在第一時(shí)間內(nèi)傳遞給監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。
（3）搞好人、財(cái)、物的協(xié)調(diào)。上面千條線，下面一根針，任何監(jiān)獄舉措，不論如何循環(huán)往復(fù)，亦不論形式怎樣變幻，歸根結(jié)底要回到罪犯所在監(jiān)區(qū)上來，這需要監(jiān)區(qū)人、財(cái)、物作支撐。監(jiān)獄各個(gè)職能部門都要會(huì)求監(jiān)區(qū)給予最大的重視度，實(shí)現(xiàn)歸口工作質(zhì)量最優(yōu)化、效率最大化。警長的使命就是在監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)下，用全局的眼光考量監(jiān)區(qū)工作，最大限度地優(yōu)化監(jiān)區(qū)人、財(cái)、物資源配置，實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的整合效果。
2、警長要扮演好“守夜人”角色
英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)大師亞當(dāng)•斯密提出了“守夜人” 一專有名詞，它的意思有二：一是主張行政管理越少越好。二是強(qiáng)調(diào)服務(wù)功能。在這里，取其第二層意思。
其實(shí)，我們回頭看看監(jiān)獄實(shí)施二級(jí)管理便知，二級(jí)管理后，分監(jiān)區(qū)層面被取消，監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)要直面監(jiān)區(qū)事務(wù)最底層，實(shí)際上頂替起了三級(jí)管理中分監(jiān)區(qū)長的角色。隨著角色的轉(zhuǎn)換，監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)也將從重視宏觀調(diào)控向重視微觀管理轉(zhuǎn)變。決策、管理、指揮、控制、考核權(quán)達(dá)到了合諧的統(tǒng)一。普通民警也只是面臨罪犯的增多和業(yè)務(wù)分工的不同。其中受到?jīng)_擊最大的則是警長，環(huán)境的變化使得警長剝離其它職能，凸顯出服務(wù)職能。它主要體現(xiàn)在管理層次上警長必須脫離帶有考核權(quán)的“硬管理”，執(zhí)行監(jiān)獄制度和監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的指示，堅(jiān)守監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的方向，秉承監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的意圖，以人格魅力、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威及靈活的協(xié)調(diào)溝通能力來管理監(jiān)區(qū)，以此達(dá)到“硬管理”的效果。其次，警長還必須在監(jiān)區(qū)建立良好的人際關(guān)系，盡量彌補(bǔ)監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施““硬管理”中造成的人際裂痕，實(shí)現(xiàn)監(jiān)區(qū)機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)通暢，這是警長開展工作必備的要求。再次，還體現(xiàn)在警長要有出色的信息整合能力，能從每天大量的監(jiān)管改造信息、生產(chǎn)信息、安全信息等信息中分得出輕重緩急，去偽存真、去粗取精，進(jìn)行優(yōu)化整合，幫助監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)制定科學(xué)合理的組織計(jì)劃，使其免受錯(cuò)誤信息、無用信息的困擾。
(三)劃分科學(xué)合理的組織機(jī)構(gòu)和責(zé)權(quán)體系
警長工作之所以出現(xiàn)以上現(xiàn)象，一方面是由于舊的觀念，管理方法所致，更重要的原因在于當(dāng)前改革過程中常出現(xiàn)的組織機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)體系不合理。工作實(shí)踐中，警長職能往往在“管理”與“服務(wù)”上搖擺不定。依目前的監(jiān)獄現(xiàn)狀看，監(jiān)區(qū)一級(jí)應(yīng)采用“直線職能制組織結(jié)構(gòu)” ，設(shè)有兩套系統(tǒng)，即直線指揮系統(tǒng)和職能參謀管理系統(tǒng)。實(shí)際運(yùn)行中，決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬于監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，一切監(jiān)區(qū)事務(wù)須以監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的名義或者經(jīng)過該領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，才能下達(dá)執(zhí)行，而職能參謀管理系統(tǒng)則屬于警長，它的職責(zé)為監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)區(qū)民警提供參謀、咨詢和建議，具有良好的服務(wù)功能，卻沒有獨(dú)立的指揮管理權(quán)和考核權(quán)。另外，監(jiān)獄還應(yīng)細(xì)化監(jiān)區(qū)權(quán)責(zé)體系，區(qū)分監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、警長、監(jiān)區(qū)民警的工作范圍，明確哪些是監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該做的，哪些是警長必須做的，哪些是監(jiān)區(qū)民警必須做的，制定對(duì)應(yīng)的考核問責(zé)機(jī)制，什么情況下負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，什么情況下負(fù)直接責(zé)任，杜絕越俎代庖、多龍治水的現(xiàn)象出現(xiàn)。
