[ 洪碧華 ]——(2008-7-6) / 已閱17046次
節(jié)約集約用地的若干法律問(wèn)題探析
洪碧華
[摘要]隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，人地矛盾尖銳�！笆终湎Ш秃侠砝猛恋�，切實(shí)保護(hù)耕地”是四大基本國(guó)策之一。堅(jiān)守18億畝耕地的底線，是具有法律效力的約束性指標(biāo)。2008年6月25日全國(guó)第18個(gè)“土地日”的宣傳主題是：堅(jiān)守耕地紅線，節(jié)約集約用地，構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的新機(jī)制。為此，本文闡述節(jié)約集約用地的概念、原則、意義，并探析其具體對(duì)策。
[關(guān)鍵詞]土地法；保護(hù)耕地；節(jié)約集約用地；對(duì)策
鄧小平同志早在1980年就講過(guò)，“農(nóng)村蓋房要有新設(shè)計(jì)，不要老是小四合院，要發(fā)展樓房。平房改樓房，能節(jié)約耕地”。胡錦濤總書記在人口環(huán)境資源座談會(huì)上指出：國(guó)土資源工作要按照節(jié)約型社會(huì)的要求，全面落實(shí)土地管理的各項(xiàng)措施，節(jié)約和集約用地；切實(shí)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田。溫家寶總理在今年兩會(huì)作《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，要搞好宏觀調(diào)控，嚴(yán)把土地閘門，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展………要加強(qiáng)土地、礦產(chǎn)資源的保護(hù)和節(jié)約集約利用；溫總理在《全國(guó)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地專項(xiàng)調(diào)查情況報(bào)告》上批示：盤活存量建設(shè)用地，推進(jìn)集約和節(jié)約用地，是嚴(yán)格土地管理的重要環(huán)節(jié)。
我國(guó)人多地少，耕地資源稀缺。近年來(lái)，建設(shè)用地矛盾突出；房?jī)r(jià)上漲，引發(fā)群眾搶建房子。亂占濫用耕地現(xiàn)象十分嚴(yán)重，珍惜土地、節(jié)約集約用地的意識(shí)相當(dāng)薄弱，“十五”期間，全國(guó)人口每年遞增1000多萬(wàn)，耕地每年遞減1848萬(wàn)畝。針對(duì)資源消耗高、浪費(fèi)大等問(wèn)題，2007年年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》；2008年1月3日《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》明確規(guī)定節(jié)約集約用地的具體措施。
一、節(jié)約集約用地的含義及意義
節(jié)約集約用地,是為了制止浪費(fèi)和粗放用地。節(jié)約用地：即各項(xiàng)建設(shè)都要盡量節(jié)省土地，千方百計(jì)地不占或少占耕地；集約用地：即每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強(qiáng)度和土地利用的集約化程度；目的是通過(guò)整合置換和儲(chǔ)備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。
節(jié)約集約用地，意義重大。一是按照中央要求嚴(yán)格土地管理的重要舉措。堅(jiān)持以人為本，首先要確保13億人口的吃飯問(wèn)題；二是緩解土地供需矛盾的需要。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展需要占用大量土地，而從糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定大局出發(fā)，不允許過(guò)多占用耕地；我國(guó)土地利用率較低，截至2004年底，全國(guó)城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的存量土地有395.61萬(wàn)畝，其中閑置地、空閑地和批而未供土地超過(guò)一半。三是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的需要。我們要建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，就必須堅(jiān)持“節(jié)約優(yōu)先、合理利用、循環(huán)利用”的方針，通過(guò)法律、經(jīng)濟(jì)等手段，形成政府推動(dòng)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與的國(guó)土資源節(jié)約機(jī)制。堅(jiān)決制止粗放供地，做到低能耗、高產(chǎn)出。
二、節(jié)約集約用土的指導(dǎo)思想和基本原則
(一)堅(jiān)持落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展
土地管理的任務(wù)是要提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的資源保障能力。嚴(yán)格土地管理，決不是單純地管住卡死建設(shè)用地，限制和阻礙經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，恰恰相反，要在資源約束條件下，通過(guò)節(jié)約集約用地，找到支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的根本出路。
（二）堅(jiān)持“節(jié)流”與“開源”并舉，把節(jié)約集約放在首位
將“節(jié)流”與“開源”協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，全面落實(shí)“嚴(yán)控增量、盤活存量、管住總量、集約高效”的要求。一手抓“節(jié)流”，節(jié)約用地、盤活存量，凡能不用地的就不用，能少用地的就不多用地，能用劣地的就不用好地，節(jié)約每一寸土地尤其是耕地；一手抓“開源”，多渠道多途徑千方百計(jì)地拓展耕地和建設(shè)用地的來(lái)源。無(wú)論是對(duì)存量用地，還是新增建設(shè)用地，都要節(jié)約和集約使用。
（三）堅(jiān)持宏觀調(diào)控與市場(chǎng)配置相結(jié)合
一方面，建設(shè)用地的供應(yīng)要充分發(fā)揮規(guī)劃計(jì)劃的作用，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)、布局和規(guī)模，要嚴(yán)格控制基本農(nóng)田的占用。另一方面，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，建立能反映資源稀缺程度的價(jià)格機(jī)制。這是促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的根本途徑。
（四）堅(jiān)持嚴(yán)格管理與健全激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合
首先，要從嚴(yán)從緊管理土地，依法依規(guī)用地，遏止亂占濫用土地。其次，要采取各種措施積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)。通過(guò)完善相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，調(diào)整土地收益分配關(guān)系和嚴(yán)格收益管理，探索激勵(lì)節(jié)約集約用地的利益機(jī)制。
（五）堅(jiān)持因地制宜、改革創(chuàng)新
各地情況不同，不能靠單種模式，要結(jié)合實(shí)際，在摸清土地存量的基礎(chǔ)上，適應(yīng)本地特點(diǎn)，創(chuàng)新思路，探索節(jié)約集約用地的具體辦法。尊重群眾的首創(chuàng)精神，推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并及時(shí)總結(jié)上升為規(guī)范性文件。
三、節(jié)約集約用地的對(duì)策思考
（一）強(qiáng)化規(guī)劃宏觀調(diào)控，優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu)
1、控制建設(shè)用地規(guī)模和土地供應(yīng)總量�？茖W(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，確定合理的城鎮(zhèn)用地規(guī)模，增強(qiáng)公共設(shè)施的共享程度。相關(guān)的行業(yè)規(guī)劃的編制和實(shí)施，必須與土地利用總體規(guī)劃相銜接。要嚴(yán)格控制工業(yè)用地，禁止“以租代征”；加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃，按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則，逐步調(diào)整鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局。
2、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局
合理控制城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)和行政辦公用地規(guī)模，嚴(yán)格控制大型商業(yè)設(shè)施和高檔商品房用地。適度提高各類建筑密度和容積率，推廣節(jié)能省地建筑技術(shù)，大力開發(fā)利用城市地下空間。要打破行政區(qū)域界限，改變分散布局工業(yè)區(qū)的模式，做到高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)投入、高效益產(chǎn)出。鼓勵(lì)跨區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向工業(yè)區(qū)集中。實(shí)行“誰(shuí)引進(jìn)、誰(shuí)收益”，充分發(fā)揮綜合運(yùn)力，促進(jìn)交通項(xiàng)目的節(jié)約集約用地。
3、開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理。按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的原則，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編，統(tǒng)籌安排，合理調(diào)整空間布局。摸清家底、挖掘潛力�？朔爸仄矫鏀U(kuò)張、輕內(nèi)部挖潛”現(xiàn)象，鼓勵(lì)遷村并點(diǎn)的土地整理和舊村改造，大力推廣江蘇省華西村“多占天，少占地”、“向空中地下要土地”的農(nóng)田整理成功經(jīng)驗(yàn)；無(wú)錫市蠡湖地區(qū)把農(nóng)民的拆遷安置房建成多層和公寓式農(nóng)民住宅小區(qū)。深圳對(duì)2000多個(gè)舊村實(shí)行改造，向中心村鎮(zhèn)集聚，杜絕零星建房，改造后的崗廈村和大沖村變成30多層高樓群，該住宅小區(qū)既美觀實(shí)用，又與自然和諧。增加可利用土地面積，提高土地利用率。
4、鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房或按規(guī)劃建高層樓房，節(jié)約的宅基地指標(biāo)可用作小城鎮(zhèn)發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo)。對(duì)于集中建房或進(jìn)城購(gòu)房農(nóng)戶的原宅基地復(fù)耕或依法轉(zhuǎn)讓的，可視為占補(bǔ)平衡。嚴(yán)格控制分散建房，嚴(yán)禁以小城鎮(zhèn)建設(shè)為名建“路邊店”。嚴(yán)格控制建單門獨(dú)院住宅，提倡建高層住宅樓。
（二）立足內(nèi)涵挖潛，優(yōu)先盤活利用存量土地
1、建立土地集約利用評(píng)價(jià)考核制度。全面掌握城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)存量土地面積、類型、用途、權(quán)屬與分布等狀況，開展城市及開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，制定盤活存量土地的實(shí)施方案和積極穩(wěn)妥的政策措施，促進(jìn)存量土地的開發(fā)利用。
2、鼓勵(lì)利用存量土地。凡利用城鎮(zhèn)存量土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，政府可根據(jù)本地實(shí)際，制訂減免城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)等鼓勵(lì)政策。鼓勵(lì)增資擴(kuò)建，凡工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率的，不再收取或調(diào)整土地有償使用費(fèi)。對(duì)申請(qǐng)?jiān)鲑Y擴(kuò)建的用地單位，要優(yōu)先使用已有的建設(shè)用地，在核定供地面積時(shí)，要將已使用土地與新申請(qǐng)的用地?cái)?shù)量一并計(jì)算。
3、開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換。通過(guò)“易主”、“易位”，促進(jìn)零星分散土地的有效盤活利用。經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)，農(nóng)民集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地可以置換；經(jīng)縣級(jí)政府批準(zhǔn)，農(nóng)民集體建設(shè)用地所有權(quán)之間可以置換；農(nóng)用地、未利用土地不得置換為建設(shè)用地。權(quán)屬有爭(zhēng)議、已設(shè)定抵押的土地，不得置換。土地置換要取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員同意和相關(guān)土地權(quán)利人的書面認(rèn)可。并辦理土地登記手續(xù)，明確產(chǎn)權(quán)歸屬。
（三）推行新型農(nóng)村宅基地制度，制止亂占濫用土地
1、編制或完善規(guī)劃。按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)的總體要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理編制村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，并做好兩項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接。未編制村莊規(guī)劃或者已編制村莊規(guī)劃但需要修改的，要抓緊組織編制或修改。規(guī)劃要合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。編制規(guī)劃時(shí)，可以打破村民小組的界限，統(tǒng)一按規(guī)劃安排住宅建設(shè)用地。
2、加強(qiáng)住宅建設(shè)用地的規(guī)劃與計(jì)劃管理。農(nóng)民建房涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，應(yīng)當(dāng)上報(bào)省級(jí)國(guó)土資源廳備案；涉及土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的，按照省國(guó)土資源廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地利用總體規(guī)劃修改工作的意見》辦理，上報(bào)規(guī)劃修改方案需附具村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃圖。
3、簡(jiǎn)化住宅建設(shè)用地審批手續(xù)。農(nóng)村住宅小區(qū)建設(shè)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，按規(guī)定由設(shè)區(qū)市人民政府審批。住宅用地申請(qǐng)應(yīng)使用由省國(guó)土資源廳、省建設(shè)廳統(tǒng)一印制的《福建省農(nóng)村村民住宅用地與建設(shè)申請(qǐng)表》。在審批過(guò)程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土資源與建設(shè)部門要做到“三到場(chǎng)”。
4、嚴(yán)格執(zhí)行住宅建設(shè)用地的優(yōu)惠政策和收費(fèi)規(guī)定。對(duì)農(nóng)村住宅小區(qū)建設(shè)用地，以及對(duì)利用空地、荒雜地和存量土地建設(shè)住宅的，應(yīng)按優(yōu)惠政策給予鼓勵(lì)和扶持。對(duì)農(nóng)村住宅小區(qū)建設(shè)，所在村委會(huì)支付農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收所發(fā)生的補(bǔ)償安置等費(fèi)用有困難的，可以由所在地市、縣國(guó)土資源管理部門從土地收購(gòu)儲(chǔ)備專項(xiàng)資金中予以墊付，待向建房戶辦理供地手續(xù)時(shí)按照每戶應(yīng)分?jǐn)偟慕痤~收回所墊付的資金。
5、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察。城管行政執(zhí)法局對(duì)未批先建、少批多占、邊批邊建的違法用地行為，堅(jiān)決依法查處和拆除。對(duì)未批先建的，要發(fā)現(xiàn)一座拆除一座，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法整肅農(nóng)村用地秩序；實(shí)行“一戶一宅”制度，防止以分戶名義的“一戶多宅”；嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，依法嚴(yán)肅追究違反者的法律責(zé)任。
6、盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地。根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)，按照集約用地的原則，制定舊村莊改造和零散住宅整理歸并的總體方案，并按計(jì)劃、分年度組織實(shí)施；要實(shí)行“建新退舊”制度，經(jīng)批準(zhǔn)新建住宅后，建房戶必須將原舊宅基地退出，逐步消滅散、亂、差的“空心村”。積極探索舊村改造、零散住宅整理歸并的途徑和方式，總結(jié)、推廣成功經(jīng)驗(yàn)。
7、加快信息化建設(shè)步伐。適應(yīng)“高效、便民、公正”的要求，加大信息化建設(shè)的資金投入，配置電腦和打印機(jī)、測(cè)量?jī)x等現(xiàn)代辦公設(shè)備，不斷提高管理效率和服務(wù)水平。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，適時(shí)錄入相關(guān)資料數(shù)據(jù)，設(shè)立政府網(wǎng)站，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上政務(wù)公開、信息交流。
（四）嚴(yán)格土地使用標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)節(jié)約集約用地
1、嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策。各地不得批準(zhǔn)新建禁止類項(xiàng)目，要從嚴(yán)控制區(qū)域內(nèi)限制類項(xiàng)目的數(shù)量、布局和用地規(guī)模，嚴(yán)格限制占用農(nóng)用地。停止高檔別墅類房地產(chǎn)、高爾夫球場(chǎng)、花園式工廠、寬?cǎi)R路和大廣場(chǎng)等用地的審批。防止開發(fā)商圈地炒地。
2、強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目用地管理。堅(jiān)持“以項(xiàng)目定用地、以投資額定用地量”的方針；編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告時(shí)，應(yīng)增加土地節(jié)約集約利用的內(nèi)容。凡設(shè)計(jì)用地超出規(guī)定用地指標(biāo)的，要進(jìn)行論證，說(shuō)明理由；沒有相應(yīng)用地指標(biāo)的項(xiàng)目用地，可比照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)規(guī)范確定用地規(guī)模，并作出詳細(xì)說(shuō)明。要加強(qiáng)分期實(shí)施的大型工業(yè)項(xiàng)目預(yù)留規(guī)劃用地的管理，對(duì)規(guī)劃預(yù)留用地，必須根據(jù)實(shí)際到資情況和生產(chǎn)建設(shè)進(jìn)度，分期分批確定供地?cái)?shù)量。申請(qǐng)?jiān)鲑Y擴(kuò)建的，要優(yōu)先使用已有的建設(shè)用地，在核定供地面積時(shí)，要將已使用土地與新申請(qǐng)的用地?cái)?shù)量一并計(jì)算。完善建設(shè)用地定額指標(biāo)管理制度。全面修訂完善工程項(xiàng)目建設(shè)用地定額指標(biāo)。盡快將教育文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生等公益性和公共設(shè)施用地納入定額指標(biāo)，適時(shí)調(diào)整工業(yè)類項(xiàng)目用地的控制指標(biāo)。各行業(yè)主管部門或行業(yè)協(xié)會(huì)要依據(jù)土地使用標(biāo)準(zhǔn)，修改完善各類建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)范。
3、提高工業(yè)項(xiàng)目用地的投入產(chǎn)出率和集約利用水平。實(shí)行單位面積土地最低投資限額，工業(yè)項(xiàng)目單位面積土地的投資額不得低于規(guī)定的最低限額。鼓勵(lì)企業(yè)投資建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，嚴(yán)格限制單層建筑物。如福州市金山桔園洲創(chuàng)造的“飛地工業(yè)”模式，工廠上山，“向空中要土地”，提高土地容積率。以合同形式明確集約用地各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任。上一年度供地率達(dá)不到70%的，不能申請(qǐng)辦理新報(bào)批手續(xù)。土地利用集約度不高、未達(dá)標(biāo)的，不得擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)模。
（五）推進(jìn)土地市場(chǎng)化配置，建立節(jié)約集約用地的內(nèi)在機(jī)制
1、擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍。高速公路、民用機(jī)場(chǎng)、發(fā)電廠、煤炭設(shè)施、石油天然氣設(shè)施等用地，及《劃撥用地目錄》以外的用地，必須以有償方式供地。
2、推行工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地（商業(yè)、旅游、娛樂等）的“招、拍、掛”制度。土地供應(yīng)計(jì)劃公布后，同一宗工用地有兩個(gè)以上企業(yè)申請(qǐng)使用的，都必須以“招、拍、掛”方式供應(yīng)，完善出讓程序，規(guī)范出讓行為，強(qiáng)化出讓監(jiān)督。協(xié)議出讓土地必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的程序以及政府的限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
3、建立健全土地儲(chǔ)備制度，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力。合理確定土地儲(chǔ)備規(guī)模，優(yōu)先儲(chǔ)備存量土地，依法對(duì)土地權(quán)利人給予合理補(bǔ)償。政府供應(yīng)土地的前期開發(fā)，要引入市場(chǎng)機(jī)制，招標(biāo)出讓。加強(qiáng)儲(chǔ)備資金的管理，要從土地有償使用收入中安排一定比例的資金用于儲(chǔ)備土地。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以儲(chǔ)備土地作為抵押，申請(qǐng)貸款。
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