[ 姚俊 ]——(2008-1-23) / 已閱16838次
抽象行政不作為的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制的完善
姚俊 南昌大學(xué)法學(xué)院
【摘要】抽象行政不作為主要存在于行政立法領(lǐng)域，是行政主體因怠于行使行政立法權(quán)而導(dǎo)致的違法行政行為，其存在必然會(huì)使公共利益和個(gè)人利益受到損害。現(xiàn)行的行政救濟(jì)、司法救濟(jì)和立法救濟(jì)的法律規(guī)定，對抽象行政不作為都無能為力，這就使得對抽象行政不作為如何進(jìn)行救濟(jì)，成為法律上的空白。因此，有必要建立相應(yīng)的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制，以督促行政主體履行作為的義務(wù)，維護(hù)相對人自己的合法權(quán)益。
【關(guān)鍵字】抽象行政不作為；監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制；完善
一、 對抽象行政不作為監(jiān)督與救濟(jì)的必要性
我國行政法學(xué)界對抽象行政不作為的研究相當(dāng)薄弱，中國首例公民狀告政府行政“立法”不作為案，使這一理論問題凸顯出來。 所謂抽象行政不作為是指具有制定行政規(guī)范性文件職權(quán)的行政機(jī)關(guān)沒有或者沒有適時(shí)地制定行政規(guī)范性文件,或者沒有對不適合現(xiàn)實(shí)要求的規(guī)范性文件進(jìn)行修改或廢止，致使行政相對人的權(quán)利、義務(wù)受到可能影響或?qū)嶋H影響并遭受損失的行為。抽象行政不作為是與具體行政不作為相對而言的，它是一種立法懈怠行為。抽象行政不作為的對象包含兩類：一是對行政立法，即行政法規(guī)和規(guī)章的不作為；二是對行政法規(guī)和行政規(guī)章以外的具有普遍約束力的其他行政規(guī)范性文件的不作為。
抽象行政不作為包括哪些情形,這一問題我們可以借鑒法國的經(jīng)驗(yàn),在法國,發(fā)生在行政立法領(lǐng)域中的行政不作為是可以起訴到法院的,具體包括以下三種情況：
1、立法者意圖使某個(gè)法律得到迅速實(shí)施的時(shí)候,可以在法律或者上級機(jī)關(guān)的條例中規(guī)定下級機(jī)關(guān)必須在合理的時(shí)間內(nèi)采取必要的措施,以保障法律或上級條例的執(zhí)行。即使法律和上級條例沒有規(guī)定,如果行政機(jī)關(guān)由于所擔(dān)負(fù)的職務(wù)而必須制定某種條例才能有效地執(zhí)行職務(wù)時(shí),行政機(jī)關(guān)也有制定條例的義務(wù)。在這種情況下,行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)制定必要的條例,否則,即構(gòu)成行政不作為。
2、由于法律或上級條例的出現(xiàn),而使下級行政機(jī)關(guān)某項(xiàng)既存的條例喪失繼續(xù)存在的合法基礎(chǔ)時(shí),利害關(guān)系人可以在法律和上級條例公布后2個(gè)月內(nèi),請求行政機(jī)關(guān)廢除或修改不符合法律情況的條例。在這種情況下,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該廢除或修改不符合法律情況的條例,否則就構(gòu)成行政不作為。
3、由于事實(shí)情況的重大變遷,因而使某項(xiàng)既存的條例喪失繼續(xù)存在的合法基礎(chǔ)時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)或應(yīng)利害關(guān)系人請求廢除或修改喪失存在根據(jù)的條例,如果行政機(jī)關(guān)不履行這一義務(wù),即構(gòu)成行政不作為。
抽象行政不作為作用的是不特定的公民、法人或社會(huì)組織，其違法范圍涉及的是普遍的社會(huì)利益，相對于具體行政行為其社會(huì)危害性更大，常常使公民的法定權(quán)利由于缺乏具體的行政落實(shí)而形同虛設(shè)。但是，由于抽象行政不作為具有消極性和隱蔽性的特點(diǎn)，使其社會(huì)危害性長期不被注意，行政利害關(guān)系人的合法權(quán)益屢受侵犯卻得不到及時(shí)、有效的救濟(jì)。
在現(xiàn)代行政學(xué)的視野內(nèi)，政府的積極作為不再是道義責(zé)任，而是法律責(zé)任。行政主體作為國家行政權(quán)的執(zhí)掌者。如果其未能依法充分有效地行使權(quán)力，應(yīng)當(dāng)作為而不作為，就是被動(dòng)姿態(tài)上的濫用權(quán)力，也是權(quán)力非物質(zhì)性腐敗的一種隱蔽形式，是行政權(quán)力與行政責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)的表現(xiàn)。可以說，行政不作為已成為政府依法行政之路上的一個(gè)“幽靈”。它不僅嚴(yán)重侵犯了社會(huì)公共利益和相對人的合法權(quán)益，而且也蠶食了政府信用，敗壞了政府的良好形象，阻礙了法治政府的實(shí)現(xiàn)。其危害比之一些胡作為、誤作為并不“遜色”，從某種意義上甚至可以說更大些。抽象行政不作為的危害主要表現(xiàn)在：
第一，抽象行政不作為侵犯了社會(huì)公共利益和相對人的合法權(quán)益。改革開放以來，社會(huì)群體、階層的變化，是個(gè)不爭的事實(shí)。與之同步的，則是利益矛盾的增多。因此，公眾權(quán)益保護(hù)需求的增多，也是個(gè)不爭的事實(shí)。以保護(hù)、維護(hù)人民利益為天職的行政主體，在眾多的需求面前如果該作為而不作為，在其位而不謀其政，就直接損害了社會(huì)公共利益和個(gè)人的合法權(quán)益。
第二，抽象行政不作為阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著我國加入和經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的推進(jìn)，人才和資本的流動(dòng)越來越大。資本的逐利性使其總是向投資環(huán)境好的地區(qū)流動(dòng)。在這種情況下，一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，己經(jīng)不取決于它擁有多少資本和資源，而是取決于它能吸引到多少資本和資源。吸引投資的一個(gè)重要條件就是良好的投資環(huán)境，而抽象行政不作為卻嚴(yán)重惡化投資環(huán)境�，F(xiàn)實(shí)生活中，一些行政部門不信守諾言，對于該辦理的事項(xiàng)不予辦理，或是相互推委扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
第三，抽象行政不作為妨礙了法治政府的實(shí)現(xiàn)。行政權(quán)力作為一種公權(quán)力，其存在就是為了促進(jìn)公共福扯。作為公共秩序和利益的維護(hù)者，行政主體必須正常行使其手中的公權(quán)力，否則就是違法。在行政法中，“責(zé)任行政”是一項(xiàng)基本原則，對于行政主體而言，“權(quán)力就是責(zé)任”。
第四，影響落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)。溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會(huì)上前后提出的落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀以及中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十一個(gè)五年規(guī)劃中都將建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)提到了重要高度。這其中必然要求的就是以人為本，協(xié)調(diào)發(fā)展。以人為本從法律的角度看就是依法行政，嚴(yán)格控制政府的不作為和亂作為，杜絕行政機(jī)關(guān)侵犯公民的人身和財(cái)產(chǎn)等各種權(quán)力。只有這樣才能做到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人科學(xué)地發(fā)展，有利于我國的社會(huì)穩(wěn)定，有利于緩解各種矛盾，有利于中華民族的偉大復(fù)興。
第五，影響我國遵守WTO規(guī)則。我國要遵守WTO規(guī)則就必須對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行清理修改并制定一大批新的法律法規(guī)和規(guī)章。WTO是個(gè)規(guī)則導(dǎo)向型制度體系，各市場主體和政府都要依據(jù)事先的WTO規(guī)則進(jìn)行交易和管理�！督⑹澜缳Q(mào)易組織協(xié)定》第條第款規(guī)定“每一成員應(yīng)當(dāng)保證其法律、規(guī)則和行政程序與所附各協(xié)議中的義務(wù)相一致�！鼻以摋l第五款明確要求“不得對本條任何規(guī)定提出保留”根據(jù)WTO的透明度原則及我國所作出的承諾，所有與外貿(mào)有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策及措施都必須公布，才能實(shí)施。WTO規(guī)則的覆蓋面極廣，包括了貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資、反傾銷、反補(bǔ)貼等諸多領(lǐng)域。今后還將涉及環(huán)境、勞工標(biāo)準(zhǔn)、電子商務(wù)等領(lǐng)域。我國現(xiàn)有法律、法規(guī)和在這些方面規(guī)章，要么存在立法空白，要么現(xiàn)有的規(guī)定與WTO還有一定的距離。因此必須抓緊對現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理、修改工作。同時(shí)還要積極制定一批新的必備的法律、法規(guī)和規(guī)章。這樣，眾多的抽象行政不作為行為的存在勢必影響WTO規(guī)則的遵守。
綜上所述，抽象不作為現(xiàn)象如此觸目，危害如此嚴(yán)重，要實(shí)現(xiàn)依法治國、法治行政，必須加強(qiáng)對行政不作為問題的研究，建立和完善有效的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制，控制抽象行政不作為的產(chǎn)生。
二、抽象行政不作為監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)
（一）現(xiàn)行監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制的不足
在對行政不作為有限的研究中,專家學(xué)者們一般還只關(guān)注具體行政不作為,而對抽象行政不作為研究甚少,往往局限于給抽象行政不作為下個(gè)定義,而對抽象行政不作為的其他內(nèi)容如救濟(jì)機(jī)制缺乏系統(tǒng)的論述。我國現(xiàn)行控制機(jī)制對遏制行政不作為起到了一定的作用。但是，也存在不少的問題。主要有:
首先是立法方面。我國權(quán)力機(jī)關(guān)是有權(quán)審查監(jiān)督抽象行政不作為的。然而在實(shí)際運(yùn)行中，權(quán)力機(jī)關(guān)并不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正行政機(jī)關(guān)抽象行政不作為行為，對公民、法人和其他組織的救濟(jì)制度尚不完善，這主要表現(xiàn)在：第一，對于抽象行政不作為造成的侵權(quán)，行政利害關(guān)系人啟動(dòng)權(quán)力機(jī)關(guān)救濟(jì)程序困難。第二，由于客觀條件的限制，權(quán)力機(jī)關(guān)救濟(jì)的質(zhì)量令人懷疑。我國各級人大及其常委會(huì)對重要議項(xiàng)的決議實(shí)行會(huì)議制，其會(huì)議不僅時(shí)間短而且次數(shù)少，對抽象行政不作為的監(jiān)督缺乏時(shí)間上的保證。
其次是行政救濟(jì)方面。非正式的行政救濟(jì)方式——行政利害關(guān)系人通過向上級機(jī)關(guān)反映以救濟(jì)抽象行政不作為侵權(quán)的途徑存在問題。最突出的表現(xiàn)就是啟動(dòng)程序困難。正式的行政救濟(jì)方式——行政復(fù)議程序，在抽象行政不作為侵權(quán)中行政利害關(guān)系人根本不能提起。另外，我國法律目前沒有規(guī)定抽象行政不作為可以申請行政賠償。
再者是司法機(jī)關(guān)方面。目前，對行政不作為的監(jiān)督控制尚未納入檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)范圍。人民法院盡管對行政不作為有一定的司法審查權(quán)，但我國的憲政體制決定了司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間沒有分權(quán)制衡機(jī)制，法院的司法審查只能根據(jù)其審判權(quán)對公民起訴行政機(jī)關(guān)違法的具體行政行為進(jìn)行司法審查，而無權(quán)對抽象行政不作為是否合法進(jìn)行審查，也無權(quán)主動(dòng)提起合法性審查。對行政復(fù)議不作為的司法審查也存在受案范圍過窄等欠缺。
(二)對抽象行政不作為監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制的完善
現(xiàn)行的行政救濟(jì)、司法救濟(jì)和立法救濟(jì)的法律規(guī)定,對抽象行政不作為都無能為力,這就使得對抽象行政不作為如何進(jìn)行救濟(jì),成為法律上的空白。因此,建立對抽象行政不作為的救濟(jì)機(jī)制,是完善法律救濟(jì)機(jī)制和監(jiān)督制度的需要,是大勢所趨。
1.立法救濟(jì)。從我國目前的法律規(guī)定來看,立法救濟(jì)僅限于對抽象行政行為的救濟(jì),即各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)、規(guī)章或者決定、命令。鑒于立法機(jī)關(guān)擁有對行政機(jī)關(guān)有效的監(jiān)督權(quán)的事實(shí),應(yīng)該進(jìn)一步完善法律規(guī)定,將抽象行政不作為置于立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下,當(dāng)行政機(jī)關(guān)不及時(shí)修改或廢止與上級法律規(guī)范相抵觸的行政規(guī)范性文件時(shí),有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)可以依法撤銷該行政規(guī)范性文件。因此,普通公民對抽象行政不作為不服,可以向權(quán)力機(jī)關(guān)申訴,要求有權(quán)機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán),對行政機(jī)關(guān)的抽象行政不作為進(jìn)行監(jiān)督,督促其履行義務(wù)。
2.行政救濟(jì)。應(yīng)該通過立法將抽象行政不作為納入行政復(fù)議的受案范圍,賦予利害關(guān)系人對抽象行政不作為申請復(fù)議的權(quán)利。此外,根據(jù)憲法和有關(guān)法律,上級行政機(jī)關(guān)對于下級行政機(jī)關(guān)有監(jiān)督的權(quán)力和義務(wù)。因此,除了依相對人申請而由復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督下級機(jī)關(guān)的抽象行政不作為之外，上級機(jī)關(guān)還可以依職權(quán)對下級機(jī)關(guān)的抽象行政不作為的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。下級行政機(jī)關(guān)的違法行為可能是上級機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)的,也可能是公民向其檢舉、控告后發(fā)現(xiàn)的。因此，公民可以通過向不履行制定行政規(guī)范性文件義務(wù)的行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)反映其違法或不當(dāng)行為,由上級機(jī)關(guān)監(jiān)督下級機(jī)關(guān)。行政自我監(jiān)督的固有缺陷意味著行政救濟(jì)途徑可能不十分順利
3.司法救濟(jì)。我國應(yīng)該借鑒法國的經(jīng)驗(yàn)，將抽象行政不作為納入法院受案范圍。法律應(yīng)賦予合法權(quán)益受到抽象行政不作為影響的相對人原告資格,使其享有對抽象行政不作為提起訴訟的權(quán)利。同時(shí),由于抽象行政不作為的隱蔽性特點(diǎn),在出現(xiàn)嚴(yán)重后果之前,一般行政相對人很難發(fā)現(xiàn)抽象行政不作為的存在,很難認(rèn)識(shí)到其違法性和危害性,在法定期限內(nèi)無人起訴時(shí),為了及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤,保護(hù)相對人的合法權(quán)益,有必要建立行政公訴制度,由檢察機(jī)關(guān)代表國家對抽象行政不作為提起行政訴訟。由于抽象行政不作為比具體行政不作為審查的難度更大,因此,管轄法院應(yīng)以與被告的上級行政機(jī)關(guān)同級別的法院為宜。另外,抽象行政不作為訴訟所包含的類型,應(yīng)當(dāng)以有效保護(hù)公民權(quán)利,實(shí)現(xiàn)憲法的明文規(guī)定為目的。每個(gè)當(dāng)事人在具體個(gè)案中所追求的權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容、目的各不相同,應(yīng)當(dāng)有數(shù)種不同的訴訟類型供其選擇。同時(shí),不同的訴訟種類還決定著公民是否需要遵循某些特別的程序規(guī)定,如是否以復(fù)議為前置程序等。
4.建立制度化的行政規(guī)范性文件清理機(jī)制。規(guī)范性法律文件的清理是指“有關(guān)國家機(jī)關(guān)按照一定的程序，對一定時(shí)期和范圍的規(guī)范性法律文件進(jìn)行審查，并重新確定其法律效力的活動(dòng)”。年加入前后，我國大規(guī)模的進(jìn)行各種不同層次的法文件的清理工作，將與世貿(mào)組織規(guī)則有矛盾、有沖突的法文件一一予以廢止、修改并促成制定新法，成效顯著。但是目前我國的清理工作還沒有成為日�；墓ぷ鳌９P者認(rèn)為，要確實(shí)防止抽象行政不作為，建立制度化的行政規(guī)范性文件的清理機(jī)制是必要的。如果使清理工作成為一項(xiàng)制度，成為日常工作，就能隨時(shí)糾正違法或不適當(dāng)?shù)男姓?guī)范性文件，及時(shí)進(jìn)行廢止、修改、補(bǔ)充行政規(guī)范性文件的工作。
5.借鑒法國和日本的經(jīng)驗(yàn),修改國家賠償法相關(guān)的條款,將抽象行政不作為納入訴訟救濟(jì)的范圍，并且確立抽象行政不作為的領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制。即允許利害關(guān)系人對行政立法不作為行為通過訴訟途徑進(jìn)行救濟(jì)并取得國家賠償,以切實(shí)保障公民權(quán)利,并督促行政機(jī)關(guān)行使自己應(yīng)該行使的職權(quán)。確立問責(zé)制，監(jiān)督約束負(fù)責(zé)人認(rèn)真履行職責(zé)，真正為公共利益服務(wù)。
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4.2003年3月24日美亭化工廠,狀告南京市江寧區(qū)政府不按上位法規(guī)及時(shí)修改房屋拆遷管理辦法,致使自己損失慘重的行政“立法不作為”。
