[ 韓懷忠 ]——(2007-11-18) / 已閱20107次
從兩起與河豚魚的關(guān)的行政訴訟案說開去
韓懷忠
衛(wèi)生部曾多次發(fā)布食品安全預(yù)警公告，告誡人們不要吃河豚魚，并要求各地衛(wèi)生行政部門應(yīng)加強對轄區(qū)內(nèi)水產(chǎn)品經(jīng)營單位的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違法銷售河豚魚行為要依法嚴(yán)厲處罰。
河豚肉味道鮮美卻含有劇毒，因而民間素有“拼死吃河豚”一說，以河豚魚為主原料的“鲃肺湯”更是蘇菜中的一道名菜。雖然衛(wèi)生部的禁吃令尚能得到大眾的理解，但隨著河豚魚人工養(yǎng)殖規(guī)模的不斷擴張，市場消費需求的客觀存在，以及對養(yǎng)殖的河豚魚究竟有沒有毒并沒有統(tǒng)一的說法，衛(wèi)生部的禁吃令已無法堵住河豚魚的地下交易和暗箱消費，并日益走向公開化。特別值得關(guān)注的是，許多養(yǎng)殖或出售河豚魚的企業(yè)多取得了當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門的許可或暗中相助，使得衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對經(jīng)營河豚魚的行為的查處也悄然發(fā)生改變，許多地方對河豚魚的經(jīng)營睜一只眼閉一只眼，在網(wǎng)上搜索一下“河豚魚”就可發(fā)現(xiàn)，營銷河豚魚的公司比比皆是。許多衛(wèi)生執(zhí)法機構(gòu)發(fā)現(xiàn)有飯店經(jīng)營養(yǎng)殖河豚魚行為時，多不再按違反《食品衛(wèi)生法》第九條第二款規(guī)定，以生產(chǎn)經(jīng)營含有毒、有害物質(zhì)或者被有毒、有害物質(zhì)污染，可能對人體健康有害的食品進行處罰，而是以逐出本地市場為目的，或以檢查中發(fā)現(xiàn)的其他比較明確的違法行為進行處罰。盡管如此，仍不斷有衛(wèi)生行政部門因禁止經(jīng)營河豚魚而被告上法庭的事件發(fā)生，雖然這些行政訴訟案件衛(wèi)生行政部門最終都得到了法院的支持，但法庭辯論中的一些焦點問題，仍值得我們思考。
一、上海南天門海鮮城訴衛(wèi)生部案
這是全國首起因經(jīng)營河豚魚而起訴衛(wèi)生部的案例，此案一審衛(wèi)生部獲勝，原告不服一審判決并上訴，但在二審中又撤訴，使得一審判決得以維持，其中原因不得而知。
1995年11月20日，上海市衛(wèi)生局作出（滬）食監(jiān)罰字（95）第587號行政處罰決定，認定原告上海南天門海鮮城（下稱海鮮城）經(jīng)營新鮮河豚魚，在該店廚房冰箱內(nèi)查有新鮮河豚魚0.75公斤，違反了《食品衛(wèi)生法》第9條的規(guī)定，依照《食品衛(wèi)生法》第42條的規(guī)定，沒收銷毀河豚魚0.75公斤，罰款人民幣3萬元。原告海鮮城不服處罰，向衛(wèi)生部提起行政復(fù)議。衛(wèi)生部于1996年4月5日作出行政復(fù)議決定，認定上海南天門海鮮城既未經(jīng)衛(wèi)生部食品衛(wèi)生檢驗所組織，也未經(jīng)上海市衛(wèi)生行政部門的批準(zhǔn)，經(jīng)營新鮮河豚魚，其行為違反了衛(wèi)生部衛(wèi)監(jiān)司（95）第23號文的規(guī)定，上海市衛(wèi)生局依照《食品衛(wèi)生法》、《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》等法律、規(guī)章的規(guī)定，作出的行政處罰決定，事實清楚，適用法律正確，根據(jù)《行政復(fù)議條例》第42條第1項規(guī)定，維持上海市衛(wèi)生局（市）食監(jiān)罰字（95）第587號行政處罰決定。
海鮮城不服行政復(fù)議決定，并認為，盡管衛(wèi)生部在處理結(jié)果上維持了上海市衛(wèi)生局作出的處罰決定，但該復(fù)議決定在認定事實和適用法律方面均對原具體行政行為作了部分的調(diào)整，衛(wèi)生部的復(fù)議決定還引用了衛(wèi)生部衛(wèi)監(jiān)司（95）第23號文。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第10條規(guī)定，復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為所適用的法律、法規(guī)或者規(guī)章的，應(yīng)視為復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為；根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第2款的規(guī)定，“復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告�！币虼�，以衛(wèi)生部為被告向人民法院提起行政訴訟。
在庭審中，原告海鮮城訴稱：衛(wèi)生部所作的維持上海市衛(wèi)生局認定經(jīng)營新鮮河豚魚0.75公斤，系有毒、有害河豚魚的復(fù)議決定，屬認定事實不清。其沒有經(jīng)營有毒、有害河豚魚，該河豚魚是浙江臺州某食品開發(fā)公司經(jīng)浙江省衛(wèi)生廳批準(zhǔn)加工的作為試產(chǎn)試銷的去毒河豚魚制品，其未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)在上海經(jīng)營去毒河豚魚是事實，但衛(wèi)生部認定該河豚魚有毒、有害缺乏事實根據(jù)，且衛(wèi)生部認定其違反《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第9條，適用該法第42條沒有法律依據(jù)，請求撤銷衛(wèi)生部行政復(fù)議決定。
被告衛(wèi)生部辯稱：海鮮城既未經(jīng)衛(wèi)生部食品衛(wèi)生檢驗所組織，又未經(jīng)上海市衛(wèi)生行政部門的批準(zhǔn)，經(jīng)營新鮮河豚魚0.75公斤，違反了《食品衛(wèi)生法》等法律規(guī)范。浙江省衛(wèi)生廳批準(zhǔn)浙江臺州某食品開發(fā)公司試產(chǎn)試銷河豚,并不能證實原告海鮮城在上海經(jīng)營新鮮河豚是合法的。其作出的維持上海市衛(wèi)生局（滬）食監(jiān)罰字（95）第587號行政處罰決定正確合法，請求依法予以維持。
一審法院經(jīng)審理認為，依據(jù)《食品衛(wèi)生法》第32條第1款的規(guī)定：“縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門在管轄范圍內(nèi)行使食品衛(wèi)生監(jiān)督職權(quán)”，上海市衛(wèi)生局是食品衛(wèi)生行政管理機關(guān)，海鮮城不服上海市衛(wèi)生局行政處罰向衛(wèi)生部申請復(fù)議，衛(wèi)生部作為復(fù)議機關(guān)予以復(fù)議依法有據(jù)。對行政復(fù)議認定海鮮城既未經(jīng)衛(wèi)生部食品衛(wèi)生檢驗所組織，也未經(jīng)上海市衛(wèi)生局批準(zhǔn)，經(jīng)營新鮮河豚魚的事實，海鮮城在訴訟中不持異議。海鮮城經(jīng)營新鮮河豚魚的行為違反了《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》第3條第（2）項規(guī)定，該規(guī)定明確了河豚魚有劇毒，不得流入市場，故衛(wèi)生部認定其經(jīng)營的河豚魚為有毒有害河豚魚亦符合《食品衛(wèi)生法》第9條的規(guī)定，根據(jù)《行政復(fù)議條例》第42條第（1）項規(guī)定，作出維持上海市衛(wèi)生局（市）食監(jiān)察院罰字（95）第587號處罰決定的行政復(fù)議決定并無不當(dāng)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第（1）項之規(guī)定，判決維持中華人民共和國衛(wèi)生部1996年4月5日作出的行政復(fù)議決定的具體行政行為。原告不服一審判決，以一審?fù)瑯拥睦碛商岢錾显V。二審法院經(jīng)審理確認了一審法院認定的事實和證據(jù)。在二審中，上訴人南天門海鮮城申請撤回上訴，屬真實意思表示，未違反法律規(guī)定，亦未損害公共利益，二審法院依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，作出準(zhǔn)予南天門海鮮城撤回上訴，按原審法院判決執(zhí)行的裁定。
二、杭州市桃花源極品館訴杭州市拱墅區(qū)衛(wèi)生局案
2004年9月6日，杭州市拱墅區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所依法查封了杭州市一家河豚魚經(jīng)營店“桃花源極品館”，并將其存放的59條河豚魚（14條冰凍河豚魚，45條活河豚魚）銷毀。河豚魚經(jīng)銷商對拱墅區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所的行為不服，隨將其上級主管部門拱墅區(qū)衛(wèi)生局告上了法庭。
2004年11月6日該案在杭州市拱墅區(qū)人民法院開庭。法庭上雙方爭論的焦點是：野生的河豚魚雖有劇毒，但經(jīng)過人工養(yǎng)殖的河豚還有沒有劇毒？若人工養(yǎng)殖的河豚魚無毒，經(jīng)營與銷售又合不合法？
據(jù)了解，2004年7月21日，杭州市桃花源極品館與江蘇中洋集團公司簽下了銷售暗紋東方鲀（俗稱河豚魚）的合同，期限一年。據(jù)介紹，中洋集團公司是一家與江蘇省海安疾病預(yù)防控制中心和南京師范大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院等共同合作開展“河豚魚試食實驗課題”的公司。供貨商在供貨時向桃花源極品館提供了蓋著“海安縣衛(wèi)生局”公章的《衛(wèi)生許可證》、《南通市無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地》證書以及《長三角質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督合作互認宣言》等文件。
原告辯護時說：“我們經(jīng)營的河豚是國家科委和農(nóng)業(yè)部在研發(fā)的一個項目，其無毒依據(jù)是實驗室證明了的，而且是江蘇省的一個名牌產(chǎn)品，為什么就不能光明正大地在浙江銷售？”原告認為，現(xiàn)行的食品衛(wèi)生法律法規(guī)滯后于科技發(fā)展的步伐，目前通過有效的科技手段，飼養(yǎng)的河豚魚毒素已經(jīng)得到了控制，完全可以讓普通老百姓享受河豚魚的美味，法律法規(guī)應(yīng)為其推廣開綠燈。原告在庭審中還展示了相關(guān)河豚魚的一系列名牌產(chǎn)品、無公害農(nóng)產(chǎn)品、科技成果鑒定等證書，以證明自己銷售的養(yǎng)殖河豚是低毒甚至無毒的。
拱墅區(qū)衛(wèi)生局則認為：《食品衛(wèi)生法》第9條規(guī)定，禁止生產(chǎn)經(jīng)營含有毒、有害物質(zhì)或者被有毒、有害物質(zhì)污染，可能對人體健康有害的食品。2004年5月28日由浙江省人民代表大會常委會通過的《浙江省實施<中華人民共和國食品衛(wèi)生法>辦法》也明確規(guī)定，禁止銷售河豚魚、毒蘑菇、織紋螺等有毒、有害的動植物食品。1990年衛(wèi)生部發(fā)布的《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》也有這樣的規(guī)定：河豚魚有劇毒，不得流入市場，應(yīng)剔出集中妥善處理，因特殊情況需進行加工食用的應(yīng)在有條件的地方集中加工，在加工處理前必須先去除內(nèi)臟、皮、頭等含毒部位，洗凈血污，經(jīng)鹽腌曬干后安全無毒方出售，其加工廢棄物應(yīng)妥善銷毀。因此，杭州市拱墅區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所查處桃花源極品館是在依法行政，所作出的處罰決定是有法律依據(jù)的。不管味道如何鮮美的食品只要與法律相違背，作為執(zhí)法部門我們就要依法行政，既然國家法律已明文禁止了經(jīng)營與銷售河豚，而現(xiàn)場我們又確實查獲了他們在經(jīng)營河豚的事實，我們的執(zhí)行程序也是準(zhǔn)確的，這就夠了，不管桃花源酒家銷售的河豚有無毒都要依法查處，衛(wèi)生執(zhí)法部門不能因為河豚味道鮮美就不顧廣大老百姓的生命安全。
2004年12月20日法院作出一審判決：原告經(jīng)營銷售河豚行為違法，應(yīng)予行政處罰；維持被告杭州市拱墅區(qū)衛(wèi)生局作出的行政處罰決定書。
三、幾點思考
1、河豚魚含有劇毒這是不爭的事實，但隨著科技的發(fā)展，通過人工養(yǎng)殖將河豚魚的毒素降低到讓人們放心食用的水平似乎也已成為現(xiàn)實，上述兩案雙方辯論的焦點主要是河豚魚該不該區(qū)分野生和養(yǎng)殖，以及其所銷售的河豚魚有沒有毒的問題上，是否應(yīng)該將河豚魚加以區(qū)分，不對所有河豚魚都格殺勿論，值得考慮。
2、對于普通老百姓來說，他們在關(guān)心食品安全的同時，也關(guān)心美味的河豚魚到底能否合法又安全地食用。毫無疑問，隨著科技的發(fā)展，人工養(yǎng)殖的河豚魚開禁是必然的事情。但在目前，由于缺少相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，還不具備食用河豚開禁的程序和技術(shù)條件，任何餐飲單位加工河豚都屬違法行為。河豚開禁需要過技術(shù)關(guān)和程序關(guān)，河豚的品種鑒定、養(yǎng)殖規(guī)范、烹飪加工及管理方法等環(huán)節(jié)都需經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)試驗和論證，一旦無條件的放開，普通百姓盲目食用，可能會引起不堪設(shè)想的后果，這些也應(yīng)該考慮。目前，要做得事情是：鼓勵河豚魚養(yǎng)殖企業(yè)在完成養(yǎng)殖過程控毒的技術(shù)鑒定的基礎(chǔ)上，繼續(xù)進行安全食用的科技鑒定，同時抓緊制訂河豚魚食用的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以逐步分地域地實現(xiàn)對河豚魚的開禁。但要完成這些，其代價之巨，恐怕是任何一家企業(yè)所難以承受的，必須得到國家有關(guān)部門的支持和幫助。
3、對河豚魚管理應(yīng)該統(tǒng)一尺度標(biāo)準(zhǔn)，尺度不一容易讓執(zhí)法者陷入尷尬境地。如上述兩案中，一個供貨商被當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門批準(zhǔn)可以試產(chǎn)試銷河豚魚制品，另一個供貨商也有當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門發(fā)給的衛(wèi)生許可證，并且供貨商還稱，其經(jīng)營的河豚魚經(jīng)過國家農(nóng)業(yè)部、質(zhì)監(jiān)局、科技部等有關(guān)部門的認證，從2001年北京第一家酒店加盟以來，已在全國各地開出了50家連鎖店，每年的投放量在450萬尾左右，惟獨在杭州受阻，令其大為不解。
4、對經(jīng)營人工養(yǎng)殖河豚魚，是否按違反了《食品衛(wèi)生法》第9條的規(guī)定，依照《食品衛(wèi)生法》第42條的規(guī)定進行處罰值得商榷。在我國，人工養(yǎng)殖的河豚魚低毒或無毒已被科技鑒定所證實，但其可以食用的法律依據(jù)并不充分，盡管如此，對經(jīng)營養(yǎng)殖河豚魚的行為按生產(chǎn)經(jīng)營含有毒、有害物質(zhì)或者被有毒、有害物質(zhì)污染，可能對人體健康有害的食品進行處罰的依據(jù)也不充分，因為經(jīng)營者很容易拿出證明養(yǎng)殖河豚魚低毒或無毒的科學(xué)數(shù)據(jù)。至于《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》，因其制訂的依據(jù)是已廢止的《食品衛(wèi)生法（試行）》，雖然衛(wèi)生部解釋說其仍可沿用，但因《食品衛(wèi)生法》并未授權(quán)衛(wèi)生部作出這樣的解釋，因此，依據(jù)《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》對經(jīng)營河豚魚的行為進行查處是否合法，則要看主審法官的意見。另據(jù)了解，2006年8月，中國疾病預(yù)防控制中心營養(yǎng)與食品安全所已為江蘇中洋集團的中洋牌南通長江河豚出具了“無毒食品”的檢驗報告。如果當(dāng)年杭州市桃花源極品館有這樣的產(chǎn)品檢驗報告，法庭的判決可能會是另一結(jié)果。
5、說起眼前的河豚魚市場，不由得讓人想起當(dāng)年可口可樂進入中國市場的情景。上世紀(jì)70年代末80年代初，衛(wèi)生部以可口可樂含有咖啡因，不符合中國標(biāo)準(zhǔn)為由禁止其在國內(nèi)銷售，在頂不住消費壓力后，衛(wèi)生部又推出了可以在中國面向在華外國人銷售的做法，事實上，這種根本無法執(zhí)行的做法等于宣告了可口可樂可以在中國銷售，因為沒有哪個經(jīng)銷商去認真核實買你產(chǎn)品的是中國人還是在華外國人，幾年后衛(wèi)生部被迫修訂了自己的標(biāo)準(zhǔn)全面向可口可樂開放了中國市場。如今，養(yǎng)殖河豚魚面臨與當(dāng)年可口可樂一樣的情景。一方面我國許多地方有著幾百年吃河豚魚的歷史，“蔞蒿滿地蘆芽短，正是河豚欲上時。”雖然衛(wèi)生部法令規(guī)定，河豚魚有劇毒，不得流入市場，但在江蘇等地，售賣、食用河豚魚的事情就從未停止過；另一方面，近十幾年來，我國已形成年產(chǎn)數(shù)萬噸的河豚魚養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，年海捕和養(yǎng)殖量已超過10萬噸，除少量出口日本外，八成以上被內(nèi)銷，衛(wèi)生部也已批準(zhǔn)一些地方的飯店試食河豚魚，還批準(zhǔn)了一些以獨家專賣的銷售方式經(jīng)營河豚魚的公司，這預(yù)示著最終會促成有條件地“解禁”老百姓食用河豚魚的國內(nèi)市場。在這種大背景下，簡單地以一紙行政命令禁止河豚魚有只許州官放火不許百姓點燈之嫌。當(dāng)務(wù)之急，是盡快驗證人工養(yǎng)殖的河豚魚是否食用安全，如果安全，就應(yīng)該全面開放其市場，而不是只允許少數(shù)公司和飯店經(jīng)營。事實上，單純依靠行政手段禁止河豚魚上市的招數(shù)已經(jīng)失靈，全國每年數(shù)萬噸的河豚魚通過各家飯店進入食客的口中就是明證。最近傳來消息，江蘇省年內(nèi)有望出臺《江蘇省河豚魚市場專營管理辦法》，由江蘇中洋集團起草的我國第一部關(guān)于河豚養(yǎng)殖、銷售、安全食用一套完整的可執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，也已通過由國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會組織的專家審查，即將正式出臺，這為河豚的市場準(zhǔn)入提供了科學(xué)依據(jù)。
6、河豚魚作為一種特殊的水產(chǎn)品，必須在嚴(yán)格的檢測合格條件的下方可銷售；同樣，在銷售加工過程中也必須有縝密的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，才能杜絕偽、劣、有毒河豚的混入。為了保證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的貫徹實施，這就需要河豚魚生產(chǎn)經(jīng)營者建立統(tǒng)一的遍布全國的銷售網(wǎng)絡(luò)，以連鎖經(jīng)營店方式定點銷售，并為飯店培訓(xùn)和配備經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)合格的專職廚師，建立起河豚魚養(yǎng)殖、銷售、食用一體化的經(jīng)營模式，保障食用的安全可靠。
