[ 石安洲 ]——(2007-10-24) / 已閱15686次
地方性法規(guī)評價的探索與思考
法學(xué)碩士研究生 石安洲
————參與昆明市人大常委“立法回頭看”活動有感
摘要：“加強立法工作, 提高立法質(zhì)量”是黨的十六大和全國人大常委會對立法工作提出的總體要求。近年來，各地方積極探索多種有效方式和途徑以提高地方立法質(zhì)量。地方性法規(guī)評價制度就是其中之一。目前，各省市地方性法規(guī)評價制度雖然稱謂不同, 但實質(zhì)均是對法規(guī)的實踐檢驗, 是立法工作的繼續(xù)和延伸。地方性法規(guī)評價制度, 通過了解法規(guī)在實施中取得的成效和存在的問題, 分析法規(guī)本身的合法性、可操作性和針對性, 促使立法機關(guān)回過頭來反思立法工作的經(jīng)驗和教訓(xùn),達到維護國家法制和諧統(tǒng)一、減少法規(guī)規(guī)范的內(nèi)部沖突、提高地方立法質(zhì)量的目的。正如吳邦國委員長在十屆全國人大常委會第五次會議上強調(diào)指出的“:立法的目的在于實施。法律制定出來以后, 不是讓人看看的, 更不能變成只是在書架上擺擺的本本, 而應(yīng)該也必須成為依法治國的基礎(chǔ), 成為依法行政、公正司法的準繩, 成為全社會一體遵循的行為規(guī)范。”
關(guān)健詞：地方性法規(guī)評價 依法治國
一、進行地方性法規(guī)評價的目的與意義
地方性法規(guī)評價，簡而言之，就是有立法權(quán)的地方人大及其常委會在地方性法規(guī)實施一定時間后，通過一定規(guī)模的實證調(diào)查，對所通過法規(guī)的功能、作用以及法規(guī)的實施效果所進行的評論和估價，并在此基礎(chǔ)上對整個立法質(zhì)量、價值的評論和估價。這種立法評價是在
地方性法規(guī)實施一定時間后進行的，它不同于立法預(yù)測，主要是以對法的功能作用和實施效果的評價為基礎(chǔ)和中心，并在此基礎(chǔ)上，進而對整個法規(guī)的質(zhì)量和價值等作出綜合的評價。
其評價的重點主要集中在兩個方面，一是法規(guī)實施的績效;二是法規(guī)中各項制度設(shè)計和程序規(guī)定是否需要進一步完善。通過立法評價，要對法規(guī)所產(chǎn)生的社會影響，法規(guī)預(yù)期效果與實際效果的一致程度，法律實施效果產(chǎn)生的原因，法律實施程度，法律的有益性、合理性、可行性等作出綜合的分析、評論和估價。
為什么要進行地方性法規(guī)評價，或者說，對地方性法規(guī)進行立法評價有什么重要意義，筆者以為，通過地方性法規(guī)評價，可以得出對現(xiàn)行法規(guī)更全面、更科學(xué)的系統(tǒng)評價，對今后制定、修改和廢止法規(guī)更有參考價值。同時，通過對各個地方性法規(guī)作用、質(zhì)量的評價，可以總結(jié)立法經(jīng)驗和教訓(xùn)，可以分析認識立法共性的規(guī)律，用這些規(guī)律去指導(dǎo)其他法規(guī)的制定，使地方性法規(guī)能夠發(fā)揮其調(diào)控社會關(guān)系的最佳功能和作用。例如，通過對某一具體法規(guī)實施效果及其立法質(zhì)量、價值的評價，我們可以了解該地方性法規(guī)對社會產(chǎn)生的實際效果究竟如何，起草該法規(guī)初期所要預(yù)期解決的社會問題是否得以切實解決以及解決問題的具體程度；可以分析出實施效果好壞的實際原因，發(fā)現(xiàn)法規(guī)規(guī)范本身的不足，進而為完善修改、廢止該地方性法規(guī)打下基礎(chǔ)。
我們知道，法規(guī)功能的發(fā)揮、法規(guī)價值的實現(xiàn)程度雖然同外部環(huán)境如當前我國的憲政環(huán)境，市場經(jīng)濟的發(fā)育程度，公民的法律素養(yǎng)和法律意識等都有很大的關(guān)系。但是，我們不可否認，它同法規(guī)自身的質(zhì)量即法規(guī)是否反映客觀規(guī)律，是否符合社會需要，有著最密切的關(guān)系。法律作為上層建筑的組成部分，必須反映經(jīng)濟基礎(chǔ)的客觀要求，必須適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展。因此，我們在立法中一定要堅持正確的立法原則和立法技術(shù)，警惕立法誤入歧途。
而實行地方性法規(guī)評價，正好可以增進立法機關(guān)對法規(guī)實施情況的了解，進一步推進立法工作。
（一）有利于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提高立法水平。法律固有的穩(wěn)定性必然要求立法者具有一定的預(yù)測能力，在立法中對社會經(jīng)濟發(fā)展予以適當前瞻。但是，在改革開放的今天，各種新生事物、新情況層出不窮，增加了立法預(yù)測難度。古人云:“溫故而知新，可以為師矣”。地方性法規(guī)評價中，執(zhí)法部門、人大代表以及人大專(工)委積極參與，通過開展部門評估、問卷調(diào)查、專題調(diào)研等一系列活動，形成最終評估報告，再由常委會認真研究，決定是否對法規(guī)進行修改。這樣的制度安排，使得法規(guī)能夠根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，不斷發(fā)展完善，做到與時俱進，實行“回頭看”，使立法者可以清楚看到立法預(yù)期與立法實施效果之間的差距以及立法技術(shù)等方面的欠缺，進而吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，舉一反三，不斷提高立法預(yù)測能力和立法技術(shù)，制定出更高質(zhì)量的法規(guī)。同時，地方性法規(guī)評價也為修改法規(guī)提供了大量第一手資料，對提高修改法規(guī)的針對性和科學(xué)性很有裨益。
（二）有利于提高立法實效。在一定時期內(nèi)，立法資源同其他社會資源一樣是有限的;如何運用好有限立法資源，提高立法實效，實現(xiàn)立法預(yù)期目的，是立法者應(yīng)當考慮的問題。過去，由于缺乏對立法效果的評價機制，立法者對立法的效果關(guān)注得不夠，有的立法實施效果與立法目的或目標偏離。而實行地方性法規(guī)評價后，人們對法規(guī)實施所取得的社會和經(jīng)濟效益有了一本明白賬。這就促使立法者進一步加強責(zé)任心，改進工作方法，搞好立法的可行性與必要性的分析，加強立法預(yù)測、規(guī)劃和制定等工作，并根據(jù)需要制定配套性法規(guī)，努力增強立法實效。
（三）隨著立法的日益增多，如何協(xié)調(diào)不同時期和由不同部門所制定的法規(guī)之間的矛盾和沖突，是我們始終面臨的一個難題。當前，由于許多地方性法規(guī)都是由相關(guān)部門主持起草，利用立法的機會擴大本部門利益的傾向往往屢禁不止。這必然會帶來法規(guī)之間的相互沖突，這種法規(guī)之間的沖突必然傷害法制的統(tǒng)一。要改變法規(guī)之間的種種沖突狀況，有立法權(quán)的地方各級人大及其常委會應(yīng)當適時建立地方立法的評價機制，同時，我們必須改變現(xiàn)行的立法模式。部門立法的慣例必須代之以新的做法，比如，以法規(guī)所涉及到的特定領(lǐng)域的專家為主，吸收各部門、行業(yè)的人士組成起草班子進行起草工作。對地方性法規(guī)草案中涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的重要制度，都應(yīng)當在立法后進行經(jīng)濟和社會影響評價，在評價的基礎(chǔ)上科學(xué)決策。同時，進一步強化立法過程中的公眾參與。在立法過程中，利益可能受到擬議中法規(guī)影響的行業(yè)代表、民間人士應(yīng)有充分的機會參與其中，在以往的書面征求意見以及座談會等形式之外，聽證會應(yīng)該得到更多的采用。這不僅有助于通過廣泛的論證和審議協(xié)調(diào)法規(guī)草案與既有法規(guī)之間的關(guān)系，而且也有利于提高法規(guī)的可操作性，更重要的是，公民對立法過程的參與也是建立和諧社會不可或缺的環(huán)節(jié)。
（四）在堅持地方性法規(guī)與上位法不相抵觸的前提下，進一步增強地方性法規(guī)的可操作性。筆者以為，對地方性法規(guī)進行立法評價時，我們必須重點關(guān)注的一個問題就是地方性法規(guī)的實際操作性究竟如何。地方性法規(guī)難以操作主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
1.部門保護主義傾向嚴重。不同立法主體之間的權(quán)限范圍在法律上并無明確規(guī)定或法律上的依據(jù)，這就產(chǎn)生了對同一問題的重復(fù)立法、重復(fù)規(guī)定，部門往往站在各自的立場上，從小利益出發(fā)，作出互相矛盾的規(guī)定，造成法規(guī)在實際操作中的困難。
2.有的部門在“立總比不立好”，“有總比沒有好”的思想指導(dǎo)下，片面追求法規(guī)的數(shù)量，忽視法規(guī)的質(zhì)量。有的法規(guī)條款多是綱要式、原則性的概括，在內(nèi)容上與政策相差不大，結(jié)果一碰到復(fù)雜的社會生活，一旦進入操作階段，就發(fā)現(xiàn)法規(guī)條文的規(guī)定界限不清，變得不具體、模棱兩可，很難為執(zhí)法提供一個明確、清晰的依據(jù)。
3.有些法規(guī)在起草階段，就存在先天不足，與社會生活脫節(jié)。缺乏可操作性，不僅會損害法規(guī)的權(quán)威和嚴肅性，而且會減弱民眾對法的信仰和尊重，法規(guī)的壽命也長不了。
二、地方性法規(guī)評價的方式
地方性法規(guī)評價是對立法進行的系統(tǒng)分析。從評價的主體分，可分為國家機關(guān)的評價、社會民眾的評價和學(xué)理評價。這里所談的地方性法規(guī)評價主要是指有立法權(quán)的地方人大及其常委會對其立法的評價。其評價方式主要有以下兩種，即經(jīng)常性的評價和階段性的評價總結(jié)。
（一）經(jīng)常性評價。經(jīng)常性評價是指針對立法在執(zhí)行中的社會效果、作用和存在的問題及時進行的評價，具有很強的針對性。這類評價大多針對具體問題，可以是對單項法規(guī)、決定(包括對具體條款)的評價，也可以是對某一類法規(guī)、決定的評價，還可以是對某類普遍性問題的立法評價。如行政許可、行政處罰或者行政收費。2004年7月1日頒布施行的《中華人民共和國行政許可法》，首次以立法的方式規(guī)定了行政許可的設(shè)定機關(guān)和實施機關(guān)要對已實施的行政許可進行立法評價。行政許可法第二十條規(guī)定：“行政許可的設(shè)定機關(guān)應(yīng)當定期對其設(shè)定的行政許可進行評價；對已設(shè)定的行政許可，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應(yīng)當對設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。行政許可的實施機關(guān)可以對已設(shè)定的行政許可的實施情況及存在的必要性適時進行評價，并將意見報告該行政許可的設(shè)定機關(guān)�！钡诙粭l進一步規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟事務(wù)的行政許可，根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，報國務(wù)院批準后，可以在本行政區(qū)域內(nèi)停止實施該行政許可�！痹诜芍兄苯右�(guī)定立法評價機制在我國立法中還尚屬首次。這種經(jīng)常性評價的結(jié)果大多落實反映在對具體立法的修改完善上。
（二）階段性的評價總結(jié)。地方性法規(guī)階段性評價總結(jié)，是指有立法權(quán)的地方人大及其常委會在立法工作的一段時間內(nèi)對地方性法規(guī)進行總結(jié)和評價。與經(jīng)常性評價相比，階段性評價側(cè)重于立法制度的總結(jié)，通過評價總結(jié)一段時間內(nèi)立法的經(jīng)驗和教訓(xùn)，及時調(diào)整立法計劃和立法思路，使立法體系更加成熟。階段性的立法評價在內(nèi)容上主要是針對立法的社會效果和作用，在立法體系建設(shè)，立法規(guī)劃、計劃的制定，立法與政策關(guān)系，不同法規(guī)之間的內(nèi)容協(xié)調(diào)以及立法程序等制度建設(shè)和完善方面進行研究評價，通過不斷總結(jié)，逐漸完善法律制度。進行階段性的評價總結(jié)時可以采用總結(jié)評價、研討、座談、執(zhí)行機關(guān)匯報、專家評議和論證等多種方式，同時，對立法總結(jié)評價的結(jié)論要及時歸納，并在今后的立法中予以完善，以便充分發(fā).
三、地方性法規(guī)評價制度之實證分析
對于地方性法規(guī)評價目前還沒有形成一個普遍認同、共同遵循的操作規(guī)則和程序。筆者認為: 一項新制度能否持續(xù)開展并得以制度化, 取決于立法主體的共同認可和支持, 及與現(xiàn)行制度之間的融合程度。在實踐中, 執(zhí)法檢查、立法( 本文特指狹義的修改和廢止法規(guī)) 前期調(diào)研、地方性法規(guī)評估這三項制度與法規(guī)質(zhì)量評估有一定聯(lián)系。
( 一) 地方性法規(guī)評價與執(zhí)法檢查執(zhí)法檢查是地方國家權(quán)力機關(guān)對憲法、法律、法規(guī)等在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹執(zhí)行情況進行檢查監(jiān)督的制度�！度珖嗣翊泶髸�(wù)委員會關(guān)于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》和《北京市人大常委會關(guān)于加強和改進執(zhí)法檢查工作的意見》中均提到: 執(zhí)法檢查報告的內(nèi)容包括: 對所檢查法律法規(guī)實施狀況的全面評價; 法律法規(guī)實施中存在的問題及原因分析……對法律法規(guī)本身需要修改、補充、解釋的建議等。從理論上說, 一份全面、系統(tǒng)的執(zhí)法檢查報告中應(yīng)包含對法規(guī)進行質(zhì)量評估的內(nèi)容。而實踐中, 執(zhí)法檢查報告多側(cè)重于( 行政意義上的) 法規(guī)執(zhí)行情況, 對( 立法意義上) 法規(guī)本身評價、原因分析和對法規(guī)需要修改、補充、解釋的建議等涉及不多。正如云南省所提到“:立法回頭看與執(zhí)法檢查同中又異。相同在于二者都是對法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況進行調(diào)研。區(qū)別在于: 立法回頭看的重點在于挖掘與立法有關(guān)的信息, 客觀評價法規(guī)實施效果, 目的是為了改進立法工作; 執(zhí)法檢查側(cè)重于檢查有關(guān)部門在貫徹執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題, 目的是為了監(jiān)督法規(guī)的貫徹執(zhí)行�！�
( 二) 法地方性法規(guī)評價與立法前期調(diào)研法規(guī)質(zhì)量評估, 通過了解法規(guī)的實施情況, 對其中不能滿足社會發(fā)展需求、不適應(yīng)形勢發(fā)展變化的內(nèi)容進行清理, 該修改的要修改, 該廢止的要廢止, 以體現(xiàn)法規(guī)立、改、廢的有機統(tǒng)一。立法前期調(diào)研是對需要修改、廢止的法規(guī)進行廣泛深入的調(diào)查研究, 以論證必要性和可行性。這意味著, 二者在實際工作中會有重合之處。
四、地方性法規(guī)評價的完善
地方性法規(guī)評價并不是一蹴而就的，需要在實踐中進一步探索、完善。
（一）是地方性法規(guī)評價要進一步制度化、程序化。首先，地方性法規(guī)評價應(yīng)當作為一項制度確定下來，而不是臨時性安排。還應(yīng)當建立、完善地方性法規(guī)評價的具體制度和程序，明確規(guī)定評價主體和客體的確定、評價方法的選擇、評價資料的收集與整理、評價結(jié)論的作出和運用以及相關(guān)工作，實現(xiàn)制度化、程序化、規(guī)范化運作。堅持回避制度，原先參與立法的人員要予以回避，不得參加評估工作，保證評估的客觀、公正。
（二）是要建立地方性法規(guī)評價的評價指標體系。評價指標體系能夠為地方性法規(guī)評價提供科學(xué)、客觀的尺度和標準，是評估取得實效的有力保證，并可對日常立法工作起到引導(dǎo)作用。評價指標體系應(yīng)當與地方性法規(guī)評價目的相適應(yīng)，包括反映法規(guī)可行性和實施效果的各要素、各環(huán)節(jié)，力求全面、系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上，綜合評估立法的總體水平，判斷是否應(yīng)當對法規(guī)進行修改。評價指標體系既要相對穩(wěn)定，也要隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展予以相應(yīng)修改。
（三）是要務(wù)求實效。在評估過程中，要緊密聯(lián)系實際，實事求是，對照評價指標體系予以逐項評定，真實反映、評價立法實施情況。同時，運用好評估報告，對不適應(yīng)社會發(fā)展需要的法規(guī)，應(yīng)當及時予以修改，保障和促進政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展。
