[ 歸永吉 ]——(2007-9-15) / 已閱13975次
淺論憲法對全國人大及其常委會立法權(quán)的控制
華東政法大學2005級碩士研究升生 歸永吉
內(nèi)容摘要：在一國的權(quán)力體系中，中央立法機關(guān)的立法權(quán)無疑居于最高位置。這一屬性決定了對其的規(guī)范只能依賴憲法而非普通法律。我國憲法雖然賦予了全國人大和常委會立法權(quán)，但卻沒有明確制定法律的事項和人大及其常委會的立法權(quán)限，這在實踐中造成了立法體制的混亂，也為立法權(quán)的擴張埋下了禍根。因此，有必要在憲法中采用列舉式授權(quán)性規(guī)范的方式明確能夠立法的事項以及明確人大和常委會各自的立法范圍。
關(guān)鍵詞：憲政 立法權(quán) 列舉式授權(quán)性規(guī)范
一、憲政下的中央立法機關(guān)立法權(quán)來源只能是憲法
什么是憲政？憲政是以憲法為依據(jù)，以保障人民權(quán)利為宗旨，以民主、法治為主要內(nèi)容和運作原則的政治制度。[1] 憲政的基本精神是建立有限政府，它要求政府的一切職權(quán)都必須有界限、不能無邊無際，而對公權(quán)力范圍的界定則是依靠憲法和法律。這種界定的方式主要是指由憲法和法律對政府的各項職權(quán)一一列舉，明確告訴政府只能行使憲法和法律所授予的權(quán)力。有學者曾對這種方式提出了批評，“列舉式授權(quán)性規(guī)范體現(xiàn)了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制統(tǒng)得過死的弊端，它與今天的改革形勢不可避免地發(fā)生沖突。因為改革是‘摸著石頭過河’，如何具體地授權(quán)，如何限定主體的活動范圍，是無法預(yù)知的。此外，市場經(jīng)濟也是一個不能完全為人們所認識和把握的對象，采用列舉式的授權(quán)性規(guī)范立法技術(shù)亦與之不相適應(yīng)�！盵2]不可否認，列舉式的法律規(guī)范本身有其不能克服的弊端，即無法覆蓋現(xiàn)在或?qū)砜赡艹霈F(xiàn)的所有情形。但是，并不能因為這點缺陷而否認其在維護憲政、保衛(wèi)法治方面所發(fā)揮的巨大作用，更不能僅憑這點缺陷而輕易地將其放棄。法治最大的敵人無疑是政府，所以憲政國家的首要任務(wù)就是控制政府的權(quán)力，而列舉式授權(quán)規(guī)范無疑是其中最為有效的一種手段。此外，將列舉式授權(quán)規(guī)范與計劃經(jīng)濟體制相聯(lián)系也是毫無依據(jù)的。以美國為例，美國憲法誕生于1787年，當時的美國尚處于自由競爭的資本主義階段。然而，憲法仍舊清晰地通過列舉式授權(quán)規(guī)范將國會的十八項職權(quán)一一明示。正如童之偉教授所言：“用列舉的方式授予國家（政府）以權(quán)力的方式無可厚非，民主制度所需要的是權(quán)力受限制的政府，憲法的根本目的之一就是要明確劃定國家權(quán)力的界限，給它規(guī)定行使范圍和運行程序�！盵3]
法治要求政府只能在憲法和法律的授權(quán)范圍內(nèi)活動、政府行使職權(quán)必須要有憲法和法律的依據(jù)。相較于其它國家機關(guān)，法治原則對一國中央立法機關(guān)的職權(quán)來源控制得更加嚴格，它要求中央立法機關(guān)行使職權(quán)的依據(jù)只能來自于憲法（包括憲法解釋、判例、慣例等憲法淵源）而不包括任何其它形式的法律、法規(guī)，理由是：在一國的權(quán)力體系中，立法權(quán)無疑是處于最高位置。因為，誰能夠?qū)α硪粋�人制定法律就必須在他之上。 雖然，立法主體已經(jīng)從早期的一元制轉(zhuǎn)化為如今的多元制，但無論立法主體如何擴大，代儀機關(guān)作為民意的代表是立法權(quán)的天然擁有者，而一國的中央立法機關(guān)作為全體社會成員的代表，無疑享有最高的立法權(quán)。由于中央立法機關(guān)擁有最高的立法權(quán)，如果不承認憲法是其權(quán)力來源的唯一依據(jù)，那么立法機關(guān)就可以通過自己制定法律的方式，合法地將憲法未授予的權(quán)力納入到自己的職權(quán)范圍內(nèi)而不必擔心受到任何其它法律的拘束，這種自己為自己授權(quán)且不受限制的方式必然會導致權(quán)力擴張的無限化，違背了“有限政府”這一憲政精神。與之不同，其它國家機關(guān)并不享有最高立法權(quán)，也就不存在自己為自己授權(quán)而不受憲法以外的上位法拘束的可能性。
既然中央立法機關(guān)的所有職權(quán)都只能來自憲法的授予，那么作為其中最重要的一項權(quán)力——立法權(quán)的范圍也必然只能由憲法界定。如上所述，這種界定的方式主要是依靠憲法中的列舉式授權(quán)性規(guī)范來完成的，即通過憲法將中央立法機關(guān)能夠制定法律的所有事項一一列舉，在此基礎(chǔ)上，一些國家的憲法還特別列出了不能夠制定法律的事項、輔之有權(quán)機關(guān)作出的憲法解釋、判例和長期政治實踐中形成的慣例等，構(gòu)成了完整的中央立法機關(guān)的立法權(quán)限范圍。如美國憲法第一條第八項明確羅列了國會能夠制定法律的事項、第九項和修正案第一條列舉了禁止立法的事項，此外，通過憲法判例的方式，聯(lián)邦最高法院又擴大了國會的立法權(quán)限。法國1958年憲法第34條也以列舉的方式明確了議會的立法權(quán)范圍，同時，該條還規(guī)定對于憲法第34條未授予的事項法國議會不得進行立法。聯(lián)邦德國基本法也以極大地篇幅對聯(lián)邦議院能夠單獨制定及與州共同制定的法律事項進行了列舉，印度憲法更是不遺余力地明文規(guī)定了專屬于聯(lián)邦議會的97項立法權(quán)。
二、憲法對全國人大及常委會立法權(quán)來源的規(guī)制不足
相形之下，我國憲法對中央立法機關(guān)的立法權(quán)范圍的界定過于原則化和模糊性，甚至有點形同虛設(shè)。憲法第62條對全國人大的立法權(quán)作出了如下規(guī)定：“制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)和其他的基本法律”。憲法第67條對全國人大常委會的立法權(quán)界定更是簡單，“制定和修改除應(yīng)當有全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人大代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。由于現(xiàn)行憲法并沒有采用列舉的方式將全國人大和常委會能夠立法的事項明示，所以對何謂基本法律、何謂基本法律以外的法律、它們的界限在哪里、那些事項可以制定法律或是基本法律、哪些事項屬于立法的禁區(qū)等一系列重要問題，憲法只能保持緘默。不過，上述問題在2000年頒布的立法法中得到部分的解答。該法第8條以列舉的方式規(guī)定了全國人大及其常委會能夠制定法律的十大事項，包括制定有關(guān)國家主權(quán)的事項、制定各級代表大會、人民政府、法院、檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)的事項、有關(guān)犯罪和刑罰的事項等等。這部法律部分澄清了中央立法機關(guān)的立法權(quán)限，較之于憲法的模糊規(guī)定，在立法技術(shù)上無疑上了一層臺階。但是，這種表面上的進步換來的卻是我國法制建設(shè)的重大倒退。筆者認為，立法法第8條違背了憲政精神和法治原則。全國人大及其常委會作為我國的中央立法機關(guān)，其職權(quán)來源只能出自于憲法，它們的立法權(quán)范圍也只能是由憲法界定；而立法法的制定主體是全國人大，由該法對全國人大和常委會的立法權(quán)進行界定，也就等同于立法機關(guān)自己為自己授權(quán)、自己作自己的法官，這種界定必然會為立法機關(guān)的權(quán)力膨脹打開了潘多拉的魔盒�；蛟S有人會為立法法辯護，認為該法第8條是對憲法第62條、67條中的“法律”一詞的所作的解釋或者認為立法法是憲法性法律文件，本身屬于憲法的淵源，由其對全國人大及其常委會的立法權(quán)限作出界定也是合憲的。筆者認為上述兩種觀點都存在相當?shù)闹囌`。第一種觀點是建立在這樣一種前提上，即全國人大擁有憲法的解釋權(quán)。但根據(jù)現(xiàn)行憲法第67條第1款的規(guī)定：“全國人大常委會有權(quán)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施�！睉椃ū旧硭坪醪]有授予全國人大有解釋憲法的權(quán)力。有學者認為，盡管憲法沒有規(guī)定全國人大有解釋憲法的權(quán)力，但全國人大當然具有不言而喻的憲法解釋權(quán)。因為全國人大有權(quán)行使它認為應(yīng)該由它行使的一切權(quán)力；而且全國人大有權(quán)改變或撤消全國人大常委會通過的不適當?shù)臎Q定，這其中就包括關(guān)于憲法解釋的決定。[4] 對此觀點，筆者不作評論。但是，即使承認全國人大擁有當然的憲法解釋權(quán)，也不意味著立法法第8條是對憲法的解釋。因為，任何公權(quán)力的行使都需要按照法定的程序和明示的方法進行，立法法的制定是全國人大嚴格按照立法程序而不是憲法解釋程序進行的。況且，全國人大也只是宣稱立法法是我國的一部基本法律，從未聲明它的部分條款是對憲法的解釋。另外，筆者認為在現(xiàn)行憲法本身未對條文中的“法律”一詞作出任何界定的情況下，即使采取擴大解釋的方法，也不可能僅僅從“法律”這兩個字的字面含義，通過語言學和邏輯學的解釋，推斷出諸如立法法第8條的一系列規(guī)定。嚴格意義上講，立法法第8條是對憲法第62條、67條的增添，它應(yīng)該屬于憲法修正案的范疇。另外一種觀點——認為憲法性法律是我國憲法的淵源（從而間接證明了立法法可以對制定法律的事項作出規(guī)定），在我國憲法學界似乎已經(jīng)成為了一個無可爭議的事實。如周葉中教授認為：“我國憲法的淵源形式大致包括成文憲法典、憲法性法律、憲法慣例、憲法解釋和國際條約�！盵5]胡錦光、韓大元兩位教授說：“我國是實行成文憲法的國家，同時又屬于成文憲法國家，憲法的淵源主要包括憲法典、憲法性法律、憲法慣例、憲法解釋和國際條約�！盵6] 筆者認為上述觀點同樣值得商榷，至少在成文憲法國家，憲法性法律絕對算不上是憲法的淵源。法理學一般將法的淵源定義為：“那些具有法的效力作用和意義的法的外在表現(xiàn)形式”[7] 借用此概念，可以將憲法淵源定義為具有憲法的效力作用和意義的憲法的外在表現(xiàn)形式。在成文憲法國家，憲法典是最重要的憲法淵源。它在一國法律體系中處于最高位階，具有最高的法律效力。憲法修正案是對憲法典的部分改變、增加或刪減，它是憲法典的當然組成部分；憲法解釋是對憲法規(guī)范的內(nèi)涵和外延以及詞語用意加以詮釋和說明，它是憲法的延伸，是憲法本意，它自然具有與憲法同等的效力；憲法慣例則是默示的憲法規(guī)范，它是由一國在長期的憲法實施活動中自然形成的具有憲法規(guī)范拘束力的憲法規(guī)范形式；上述三種法律規(guī)范與憲法典一樣，都具有最高的法律效力，作為憲法的淵源自然是無可厚非的。反觀憲法性法律雖然與憲法典具有密切的聯(lián)系，但是它畢竟是立法機關(guān)的產(chǎn)物，體現(xiàn)的是立法者的意志。而憲法則是由人民直接參與的成果，體現(xiàn)了全體社會成員的集體意志。即使在一個最完美的民主國家內(nèi)，民意代表的意志也不可能等同于人民的意志，不能將憲法性法律視作是憲法的本義或者一部分。況且，我國憲法本身也規(guī)定憲法性法律在內(nèi)容上必須服從憲法，在制定和修改程序上憲法性法律也遠不如憲法典那樣嚴格，這說明憲法性法律無論在實體上還是在程序上都不具有憲法典的那種最高效力。自然，它不應(yīng)當被納入到憲法淵源的范疇。憲政對現(xiàn)代社會提出了兩條鐵律：為了保障公民權(quán)利，憲法提出了“法無禁止皆自由”；相應(yīng)的，為了限制國家權(quán)力，憲法又規(guī)定了“法無授權(quán)不得行”。由于我國憲法并未對全國人大及其常委會的立法事項作出列舉式的規(guī)定，屬于明顯的失位；同時立法法雖然對此作出了規(guī)定，但屬于明顯的越位而無效。
三、憲法基本權(quán)利規(guī)范——立法職權(quán)的第二來源
如上所述，列舉式授權(quán)性規(guī)范是憲法授予有權(quán)機關(guān)職權(quán)的最主要方式，但它并不是唯一的方式，制憲者往往還可以通過另一種方式，即憲法基本權(quán)利的內(nèi)涵來間接賦予國家機關(guān)權(quán)力�！肮竦膽椃�(quán)利亦稱公民的基本權(quán)利，它是由憲法所確認的首要的、根本的、具有決定性意義的權(quán)利。”[8] 公民基本權(quán)利條款作為憲法的一部分，與其他憲法規(guī)范一樣，具有相同的憲法效力，這種效力體現(xiàn)為它對公權(quán)力具有直接的、天然的拘束力。所謂直接的拘束力是指當國家機關(guān)濫用權(quán)力作出剝奪或侵害公民基本權(quán)利的行為時，公民可以直接援引憲法條款來對抗公權(quán)力；或者當國家機關(guān)消極不作為時，公民可以根據(jù)基本權(quán)利條款迫使其履行義務(wù)。所謂天然的拘束力則是指無需憲法本身對基本條款的這種拘束力作出明文規(guī)定，只要憲法規(guī)定了基本權(quán)利條款，就可以直接制約公權(quán)力。如法國1958年憲法僅規(guī)定議會有權(quán)對有關(guān)公民基本權(quán)利的事項立法，并沒有在憲法典上明文禁止議會制定侵害公民權(quán)利的法律。但是，在司法實踐中，基本權(quán)利條款一直都是憲法委員會衡量議會立法合憲與否的一個重要標準。同樣，我國憲法雖然未對基本權(quán)利條款的拘束力作出明文規(guī)定，但是，毫無疑問這種拘束力是肯定存在的。在憲法學界，一般將基本權(quán)利分類為三代人權(quán)，即自由權(quán)（第一代人權(quán)）、生存權(quán)（第二代人權(quán)）和發(fā)展權(quán)（第三代人權(quán)）。其中，自由權(quán)的主要功能是防御功能，它排斥政府不合理的干涉且它的實現(xiàn)也不需要政府的積極作為。因此，這類權(quán)利對立法機關(guān)的間接授權(quán)的內(nèi)容和范圍上都是比較有限的。第二、三類人權(quán)的主要功能是受益性，它們的實現(xiàn)僅僅依靠于政府的消極不作為是不夠的，更需要政府的積極干涉。所以，這類權(quán)利的出現(xiàn)更是間接授予政府大量列舉式規(guī)范未明確的權(quán)力。由此可見，基本權(quán)利條款對中央立法機關(guān)的拘束力體現(xiàn)在兩方面：首先，它禁止立法機關(guān)制定侵害公民基本權(quán)利的法律�！盎緳�(quán)利就告訴國家權(quán)力，請注意，這是公民最基本的權(quán)利，是公民做人最基本的資格，是在任何情況下國家權(quán)力都不能剝奪的�！盵9] 其次，它要求立法機關(guān)盡一切可能為基本權(quán)利的實現(xiàn)創(chuàng)造機會，在必要與適當?shù)臅r候，必須對相關(guān)的基本權(quán)利條款立法，使得憲法原則的、抽象的保護能夠轉(zhuǎn)化為具體的、明確的法律保障。后者正是中央立法機關(guān)立法權(quán)來源的一個重要渠道。
四、結(jié)束語
由于我國現(xiàn)行憲法并沒有通過列舉的方式對全國人大的立法權(quán)限作出界定，而立法法雖然對能夠制定法律的事項作出了規(guī)定，但這種授權(quán)本身是有悖于憲政精神。所以，這種立法規(guī)范上的缺陷可能會為立法權(quán)的肆意擴張埋下禍根。此外，考慮到我國立法機關(guān)獨特的組織結(jié)構(gòu)，在憲法上明確能夠立法的事項更加顯得必要。全國人大有權(quán)制定刑事、民事、國家機構(gòu)及其它基本法律；全國人大常委會制定基本法律以外的法律。那么“其它基本法律”和“基本法律以外的法律”之間的界限又在哪里？憲法和立法法都沒有對此作出規(guī)定。在實踐中，哪些法律草案提交全國人大審議，哪些法律草案提交常委會審議，程序上都是由委員長會議決定。這種判斷方式主觀臆斷性較強，并不符合民主精神。所以，筆者認為有必要在將來的修憲過程中通過列舉的方式明確制定法律的事項以及基本法律和其它法律間的界限，并通過憲法解釋和憲法慣例構(gòu)成一個完整、清晰、有限的中央立法機關(guān)立法職權(quán)范圍。
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