[ 王明水 ]——(2007-6-6) / 已閱16734次
淺析《道路交通安全法》框架下的交通事故認(rèn)定
安徽明和律師事務(wù)所王明水
【內(nèi)容提要】交通事故認(rèn)定，是指公安機(jī)關(guān)交通管理部門按照法律規(guī)定的職權(quán)，根據(jù)交通事故當(dāng)事人的行為對發(fā)生交通事故所起的作用以及過錯的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任，制定事故認(rèn)定書。交通事故認(rèn)定直接關(guān)系到交通事故當(dāng)事人的人身和財產(chǎn)權(quán)益，如果不能很好地把握現(xiàn)行法律框架下交通事故認(rèn)定的性質(zhì)，當(dāng)事人的人身和財產(chǎn)權(quán)利難以得到有效的保護(hù)，而現(xiàn)行法律框架下交通事故認(rèn)定存在的弊端，往往會導(dǎo)致當(dāng)事人的合法權(quán)益無法得到有效的救濟(jì)。本文主要對現(xiàn)行法律框架下的交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)、作用進(jìn)行了分析，就當(dāng)前交通事故認(rèn)定存在的弊端和解決的辦法進(jìn)行了探討。
【關(guān)鍵詞】交通事故認(rèn)定 行為性質(zhì) 弊端 法律措施
交通事故認(rèn)定，是指公安機(jī)關(guān)交通管理部門按照法律法規(guī)定規(guī)的職權(quán)，根據(jù)交通事故當(dāng)事人的行為對發(fā)生交通事故所起的作用以及過錯的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任，制定事故認(rèn)定書。事故認(rèn)定書作出后, 無論是作為交通肇事追究肇事者的刑事責(zé)任，還是作為民事案件處理交通事故賠償糾紛，事故認(rèn)定書都將起著至關(guān)重要的作用�！兜缆方煌ò踩ā穼�(shí)施后，司法實(shí)務(wù)中對交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)、作用、認(rèn)定機(jī)制存在的問題引發(fā)了不少爭論，也引發(fā)了筆者的思考。在此，本文試對交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)、作用、認(rèn)定機(jī)制存在的弊端及其解決途徑作些膚淺的探討，以求教于同仁。
一、 關(guān)于交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)
《道路交通安全法》第73條作了規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗(yàn)、檢查、 調(diào)查情況和有關(guān)檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，及時制作交通事故認(rèn)定書，作為處理交通事故的證據(jù)。交通事故認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)載明交通事故的基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任，并送達(dá)當(dāng)事人�！睆脑摋l的規(guī)定看，交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)應(yīng)為處理交通事故的證據(jù)，從交通事故認(rèn)定書所載明的內(nèi)容看，顯示的是具有書證的特性，他是一種具有專門知識的人員根據(jù)一定的專業(yè)技能按照一定的原則和方法，通過分析與論證來確定當(dāng)事人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定責(zé)任的過程。對照《中華人民共和國民事訴訟法》第63條規(guī)定的證據(jù)種類來看，交通事故責(zé)任認(rèn)定書既不同于鑒定結(jié)論，也不同于證人證言，具有書證的特性，因由公安機(jī)關(guān)制作，故應(yīng)為公文書證，具有較高的證明效力�！ �
目前，對交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)，主要存在以下兩種爭辯觀點(diǎn)：一是認(rèn)為公安交警部門的交通事故責(zé)任認(rèn)定行為屬于具體行政行為，交通事故認(rèn)定書具有可訴性；二是認(rèn)為交通事故認(rèn)定書是一種技術(shù)鑒定結(jié)論。
持第一種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，交通事故責(zé)任認(rèn)定符合具體行政行為的基本特征：第一，交通事故責(zé)任認(rèn)定實(shí)施的主體是公安機(jī)關(guān)；第二，交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》的職權(quán)而作出的行為；第三，交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)針對特定的交通事故而單方面作出的具有法律效力的行為，它代表著國家行政機(jī)關(guān)獨(dú)立的管理意志，不以行政管理相對人的意志為轉(zhuǎn)移；第四，交通事故責(zé)任認(rèn)定一經(jīng)作出，即對特定的平等的民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此，交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)交在履行管理交通秩序的行政職能中，針對被管理的行政相對人實(shí)施的具體行政行為。故，持持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，對交通事故認(rèn)定書不服的，可根據(jù)《行政訴訟法》第2條 “公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟�！焙汀蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條 “與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其它組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”之規(guī)定，有權(quán)提起行政訴訟。
持第二觀點(diǎn)的人認(rèn)為，交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)行使職能與專業(yè)技術(shù)相結(jié)合的評價性行為，與鑒定、評估一樣，是以評估者的專業(yè)技術(shù)為基礎(chǔ)，以居中者的身份，通過技術(shù)手段對事物作出的客觀公正的評價，故是一種技術(shù)鑒定。其直接依據(jù)是2000年公安部下發(fā)的《關(guān)于地方政府法制機(jī)構(gòu)可否受理對交通事故責(zé)任認(rèn)定的復(fù)議申請的批復(fù)》（公復(fù)字[2000]1號），該批復(fù)中指出“交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)在查明交通事故事實(shí)后，根據(jù)當(dāng)事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系，以及違章行為在交通事故中的作用所作的鑒定結(jié)論�！�
筆者認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)在現(xiàn)行法律框架下均缺乏依據(jù)。
首先，交通事故責(zé)任認(rèn)定不是具體行政行為。具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動中行使職權(quán)，針對特定的行政相對人，就特定的事項，作出有關(guān)該行政相對人權(quán)利義務(wù)的單方行為。事故責(zé)任認(rèn)定與具體行政行為的相同點(diǎn)是都是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的行為。但是，并非行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)作出的行為都是具體行政行為。從行為后果上說，具體行政行為合法成立后，對公民、法人或其它組織的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際的影響，對行政相對人產(chǎn)生直接的法律效果。行政機(jī)關(guān)的行為是否具有具體的、確定的影響當(dāng)事人權(quán)益的法律后果，是把握是否具體行政行為的關(guān)鍵。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對交通事故責(zé)任的認(rèn)定不能直接確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，僅具有證明行為的性質(zhì)、責(zé)任程度等作用，屬于證據(jù)的一種，可以作為行政主體認(rèn)定和處理問題的依據(jù)，也可以作為人民法院審理交通事故糾紛的依據(jù)，但必須經(jīng)行政機(jī)關(guān)或人民法院確認(rèn)后才能對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。如果行政機(jī)關(guān)或者人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為該責(zé)任認(rèn)定有誤，依法還有不予采信的職權(quán)，也就是說不直接對權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。2005年1月5日全國人大常委會法制工作委員會對湖南省人大常委會法制工作委員會所作的答復(fù)《關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見》（法工辦復(fù)字﹝2005﹞1號）指出：“根據(jù)道路交通安全法第七十三條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門制作的交通事故認(rèn)定書，作為處理交通事故案件的證據(jù)使用。因此，交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟。如果當(dāng)事人對交通事故認(rèn)定書牽連的民事賠償不服的，可以向人民法院提起民事訴訟�！睆纳鲜龇治龊土⒎C(jī)關(guān)的解釋看，交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于具體行政行為，交通事故認(rèn)定書作為處理交通事故的證據(jù)效力處于待定中，不管交通事故認(rèn)定書是否正確，都不會直接對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。
其次，交通事故認(rèn)定書不是鑒定結(jié)論。
鑒定結(jié)論是具有某一專業(yè)知識的鑒定人對特定的被鑒定對象的專業(yè)認(rèn)知結(jié)果。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，當(dāng)事人在訴訟過程中對鑒定結(jié)論有不同意見，只要在法定期限內(nèi)提出，可以申請重新鑒定。但事故認(rèn)定書是由特定的機(jī)關(guān)即公安交通管理部門作出的，具有職權(quán)性和地域性特征，即使當(dāng)事人對事故認(rèn)定書有完全不同的看法，當(dāng)事人或法院也不能再委托其它公安交通管理部門重新作出認(rèn)定，而只能由法官根據(jù)自己的知識和素養(yǎng)對認(rèn)定書作出判斷，然后決定采納還是不采納如果將事故認(rèn)定書被當(dāng)作鑒定結(jié)論，而當(dāng)事人又不享有鑒定結(jié)論前提下的申請重新鑒定的權(quán)利，當(dāng)事人合法權(quán)益的維護(hù)就會受到了極大的限制，因此， 交通事故認(rèn)定書不具有鑒定結(jié)論的特性。
二、關(guān)于交通事故認(rèn)定書的作用
交通事故認(rèn)定書的作用，概括地講應(yīng)該包括三個方面：其一是作為交通警察機(jī)關(guān)對違章的當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰的依據(jù)，也就是作為行政處罰的證據(jù)使用；其二是作為人民檢察院公訴交通肇事案件的控罪證據(jù)；其三是人民法院定罪量刑和確定損害賠償?shù)淖C據(jù)。也就是說，事故認(rèn)定書可以作為三種不同責(zé)任領(lǐng)域的證據(jù)使用，但所起的作用是不相同的。交通事故認(rèn)定書作為交通警察機(jī)關(guān)對違章當(dāng)事人的行政處罰的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)是順理成章的，但直接作為民事訴訟的責(zé)任承擔(dān)依據(jù)及刑事責(zé)任的依據(jù)卻與證據(jù)法基本理論不符，因?yàn)槭欠駪?yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任以及應(yīng)當(dāng)賠償多少損失，人民法院應(yīng)按照證據(jù)運(yùn)用規(guī)則對相關(guān)的證據(jù)（包括道路交通事故認(rèn)定書以及其它證據(jù)）進(jìn)行審查分析后才能確定。
在司法實(shí)踐中，往往公訴人過于看重事故認(rèn)定書的證據(jù)效力，法官在審理交通事故案件時，一般也直接按照交通事故認(rèn)定書所認(rèn)定的責(zé)任作出判決，對律師或代理人就交通事故認(rèn)定書提出的質(zhì)疑不夠重視，這是不正確的。筆者認(rèn)為，由于交通事故任認(rèn)定書不僅是交通事故當(dāng)事人承擔(dān)何種程度民事責(zé)任的證據(jù)，而且還是承擔(dān)何種程度刑事責(zé)任和行政責(zé)任的最重要的證據(jù)，對當(dāng)事人的人身自由、財產(chǎn)利益和其它合法權(quán)益都可能產(chǎn)生重大影響。因此，事故認(rèn)定書必須受到必要的監(jiān)督與約束，接受司法審查的評價，人民法院在對道路交通事故案件進(jìn)行審理中，應(yīng)對各類證據(jù)進(jìn)行全面審查，針對當(dāng)事人就交通事故認(rèn)定書作為證據(jù)的真實(shí)性、可靠性和科學(xué)性提出的質(zhì)疑，應(yīng)全面進(jìn)行審查，如人民法院經(jīng)審查認(rèn)為公安機(jī)關(guān)作出的交通事故認(rèn)定書存在錯誤，人民法院應(yīng)對作為證據(jù)使用的交通事故認(rèn)定書不予采信，改變公安機(jī)關(guān)的責(zé)任認(rèn)定，以人民法院審理查明的案件事實(shí)作為定案依據(jù)，并作出判決。
三、 現(xiàn)行法律框架下交通事故認(rèn)定存在的弊端
根據(jù)現(xiàn)行道路交通安全法的規(guī)定，當(dāng)事人若對交警部門的責(zé)任認(rèn)定不服，不可以以交警部門為被告向人民法院提起行政訴訟，也不可以向上級交警部門或地方政府申請行政復(fù)議，當(dāng)事人能采取的救濟(jì)途徑只能是：在就損害賠償問題提起民事訴訟的同時要求法院對確有錯誤的事故責(zé)任認(rèn)定不予采信或予以糾正，或者法院在刑事案件的審理中對確有錯誤的事故責(zé)任認(rèn)定不予采信。這樣一來，我們不得不思索，僅僅通過這個途徑，當(dāng)事人的權(quán)利真的能得到保障嗎？筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律框架下交通事故認(rèn)定已經(jīng)暴露出許多弊端：
1、民事方面
(1)、在交通事故損害賠償民事訴訟中，多數(shù)法院的立案條件就要求必須具有交警大隊出具的事故認(rèn)定書，否則不予立案。筆者認(rèn)為，法院對損害賠償民事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要看是否有損害事實(shí)的發(fā)生，至于對損害的責(zé)任分配，法院同樣具有這種責(zé)任，而不應(yīng)將提供交通事故認(rèn)定書作為立案的條件。
(2)、在現(xiàn)實(shí)情況下交通事故責(zé)任認(rèn)定是法院在民事訴訟中確定當(dāng)事人雙方責(zé)任大小的主要依據(jù)，法院在審理交通事故損害賠償案件中，往往采取的是一種偷懶的做法，即不對公安機(jī)關(guān)出具的責(zé)任認(rèn)定書進(jìn)行全面審查，即使當(dāng)事人要求審查也沒有意義，法院不受理關(guān)于撤銷交通事故認(rèn)定書的訴訟請求，可以提出的僅僅是要求法院對該證據(jù)進(jìn)行全面審查。再說，道路交通事故責(zé)任認(rèn)定是一項十分復(fù)雜、細(xì)致的工作，是有很強(qiáng)的技術(shù)性和法律性的。如責(zé)任認(rèn)定過程中的所涉及的路況安全工程鑒定、車況技術(shù)鑒定、痕跡鑒定、車速鑒定、法醫(yī)鑒定等一系列專業(yè)技術(shù)鑒定，都無不表明責(zé)任認(rèn)定工作的技術(shù)性、復(fù)雜性等特征，雖然說法院是社會公平的最后一道屏障，但是法官并非萬能，他們盡管應(yīng)該都是精通法律的專家，但是他們并不是研究交通事故方面的專家，完全寄希望于不具有專業(yè)知識的法官來推翻交警部門作出的交通事故責(zé)任認(rèn)定，這對保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利來說，無論如何都是不夠的。
2、刑事方面
根據(jù)《刑法》第133條和2000年11月10日最高人民法院制定的《關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》規(guī)定，構(gòu)成交通肇事的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。在具體適用中，最高人民法院在《關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中，明確提出了“在分清事故責(zé)任的基礎(chǔ)上”，按照傷亡或財產(chǎn)損失后果和責(zé)任程度的大小給予刑事追究的標(biāo)準(zhǔn)，即達(dá)到最高人民法院《關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》規(guī)定的傷亡或財產(chǎn)損失后果，且負(fù)主要責(zé)人以上的就應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任，這將產(chǎn)生一個十分可怕的后果。筆者假設(shè)一個案例：甲司機(jī)開車與乙行人相撞，致使乙行人當(dāng)場死亡，如果公安機(jī)關(guān)認(rèn)定甲司機(jī)承擔(dān)同等責(zé)任，則按照司法解釋，甲司機(jī)不構(gòu)成犯罪，不承擔(dān)刑事責(zé)任，如果認(rèn)定甲司機(jī)應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，他構(gòu)成交通肇事罪，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，其人身自由將受到公安機(jī)關(guān)的限制。即使責(zé)任人對該責(zé)任認(rèn)定不服，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，既不能申請行政復(fù)議，也不能對該責(zé)任認(rèn)定提起行政訴訟，只有等案件從公安機(jī)關(guān)移送到檢察機(jī)關(guān)，再由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起公訴，人民法院在開庭審理時，經(jīng)審查認(rèn)為公安機(jī)關(guān)所作出的責(zé)任認(rèn)定有誤，當(dāng)事人不應(yīng)負(fù)主要以上責(zé)任，決定不予采信事故認(rèn)定書，才能解除責(zé)任人的人身自由限制，這給事故責(zé)任人的權(quán)利救濟(jì)太晚了，無法有效及時地保護(hù)當(dāng)事人的人身權(quán)利。
四、解決現(xiàn)行法律框架下交通事故認(rèn)定弊端的建議
上述分析表明，現(xiàn)行法律框架下的交通事故認(rèn)定無論在民事方面還是在刑事方面都存在著弊端，要解決這一問題，筆者建議：首先應(yīng)加強(qiáng)對公安交警部門的事故認(rèn)定的有效監(jiān)督，《道路交通安全法》雖然專列第六章規(guī)定了行政監(jiān)察監(jiān)督、公安機(jī)關(guān)督察部門的監(jiān)督、上級交警部門對下級交警部門的監(jiān)督和社會監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督形式，但如何監(jiān)督？新交法沒有規(guī)定具體的辦法和措施，根本不具有操作性。為此，應(yīng)該制定各項行之有效的監(jiān)督措施，使各種形式的監(jiān)督落到實(shí)處；其次，增強(qiáng)交通事故認(rèn)定的透明度，建立交通事故認(rèn)定的聽證程序，在作出交通事故認(rèn)定前，公安交警部門應(yīng)招集肇事者、被害人及其家屬、車主、保險人等有關(guān)當(dāng)事人，就事故現(xiàn)場調(diào)查情況、車輛技術(shù)鑒定結(jié)論等向各方進(jìn)行通報，并就擬作出事故認(rèn)定所依據(jù)的法規(guī)，向各方當(dāng)事人作出說明，聽取各方當(dāng)事人的意見；再次，從立法上完善不服交通事故認(rèn)定的救濟(jì)途徑�！兜缆方煌ò踩ā返谄呤龡l的規(guī)定和取消國務(wù)院原《道路交通事故處理辦法》中關(guān)于上級交警部門對當(dāng)事人提出異議的交通事故責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行重新認(rèn)定的制度，導(dǎo)致無法獲得救濟(jì)途徑。要解決該問題，筆者建議應(yīng)該修改《道路交通安全法》第七十三條，明確把交通事故責(zé)任認(rèn)定規(guī)定為交警部門履行處理交通事故職責(zé)中作出的一種具體行政行為，當(dāng)事人不服交通事故責(zé)任認(rèn)定的，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，使道路交通安全管理法律、法規(guī)更加符合客觀實(shí)際，更加具有科學(xué)性和可操作性，從法律上有效地保障公安機(jī)關(guān)的交通管理部門依法行政和公正執(zhí)法，保障交通管理相對人的合法權(quán)益。
