[ 洪碧華 ]——(2007-3-14) / 已閱20495次
試論非政府國(guó)際人權(quán)組織的作用與影響
洪碧華
[摘要]：近年來(lái)，非政府人權(quán)組織如雨后春筍，迅速發(fā)展；在國(guó)際政治舞臺(tái)上異軍突起，頻頻亮相，積極發(fā)揮作用，產(chǎn)生重大影響，值得關(guān)注。文章闡述了非政府人權(quán)組織的含義，探析了非政府人權(quán)組織在維護(hù)和保障人權(quán)、提供信息、游說(shuō)政府、促進(jìn)國(guó)際法的制定、監(jiān)督國(guó)際法的實(shí)施等方面的作用，并分析了產(chǎn)生影響的主要原因。
[關(guān)鍵詞]：非政府組織 國(guó)際人權(quán)組織 作用 影響
一、 非政府國(guó)際人權(quán)組織的內(nèi)涵
非政府國(guó)際人權(quán)組織是指“各國(guó)民間的團(tuán)體、聯(lián)盟或者個(gè)人，為了促進(jìn)在政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、文化、宗教、人道主義及其他人類(lèi)活動(dòng)領(lǐng)域的國(guó)際合作而建立的一種非官方們的國(guó)際聯(lián)合體”。
聯(lián)合國(guó)給非政府人權(quán)組織下的定義是：確保人們了解他們的權(quán)利和要求權(quán)利的手段，為個(gè)人或集體受害者起訴，或支持受害者這樣做，作出人權(quán)呼吁，監(jiān)督、調(diào)查和報(bào)告各國(guó)的人權(quán)狀況，包括使用可靠的公共程序來(lái)提出大規(guī)模的侵犯人權(quán)的問(wèn)題，通過(guò)游說(shuō)來(lái)影響與侵犯人權(quán)的國(guó)家有關(guān)的政府外交政策，動(dòng)員利益集團(tuán)和建立人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。
西方學(xué)者認(rèn)為：非政府人權(quán)組織是指那些獨(dú)立于政府和政治團(tuán)體，通過(guò)各種方式在國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面上致力于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)而自身并不追求權(quán)利的私立組織。它具有組織性、民間性、非營(yíng)利性、志愿性和自治性五個(gè)基本特征。
非政府人權(quán)組織的興起源于西方國(guó)家，之后在非洲、南美、和南亞，大量地方性非政府人權(quán)組織如雨后春筍般地出現(xiàn)在人權(quán)領(lǐng)域。非政府人權(quán)組織是人權(quán)國(guó)際化的產(chǎn)物，也是當(dāng)代國(guó)際人權(quán)事務(wù)中不可忽視的相對(duì)獨(dú)立的、事實(shí)上的國(guó)際行為主體。
全球最大的非政府人權(quán)組織是“大赦國(guó)際”， 成員超過(guò)150多萬(wàn)人，每年都要向聯(lián)合國(guó)提交500多份報(bào)告文件，并組織各種人權(quán)主題活動(dòng)，給侵犯人權(quán)的國(guó)家政府施壓；最小的非政府人權(quán)組織是“香港人權(quán)監(jiān)察”，只有兩名專(zhuān)職工作人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至少有250個(gè)非政府組織在積極從事跨國(guó)人權(quán)活動(dòng)，參與國(guó)際人權(quán)法規(guī)和人道主義事務(wù)的倡議；截止1993年，至少有1500個(gè)與人權(quán)有關(guān)的非政府組織存在。隨著更多的國(guó)家走上民主法治道路，這個(gè)數(shù)字將不斷增加。
二、非政府國(guó)際人權(quán)組織的作用
1994年，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南在報(bào)告中，對(duì)非政府組織的作用做了充分的肯定，報(bào)告聲明：“甚至粗略地檢驗(yàn)非政府組織參與決策體系和聯(lián)合國(guó)的運(yùn)作行動(dòng)，也顯示出，毫無(wú)疑問(wèn)，非政府組織不僅證明了《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條款內(nèi)容的正確，而且它還遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了執(zhí)行法律條款的原有范圍。非政府組織具有對(duì)聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的咨詢(xún)地位，有資格參加經(jīng)社理事會(huì)及其下屬機(jī)構(gòu)的公開(kāi)會(huì)議，作口頭聲明和提交簡(jiǎn)短的書(shū)面聲明，這些聲明被翻譯成聯(lián)合國(guó)使用的各種語(yǔ)言，并作為聯(lián)合國(guó)的正式文件傳閱。”
20世紀(jì)90年代后，國(guó)際非政府人權(quán)組織在數(shù)量和規(guī)模上迅速增長(zhǎng)，在人權(quán)保障、環(huán)境保護(hù)、勞工權(quán)益、科學(xué)發(fā)展、疾病防治、扶貧救助、婦幼教育、體育健身及裁減軍隊(duì)等領(lǐng)域開(kāi)展了卓有成效的活動(dòng)。它們?cè)诖龠M(jìn)國(guó)際法的編篡和制定、監(jiān)督國(guó)際法的實(shí)施、參加國(guó)際訴訟程序等方面發(fā)揮了重要的作用。
（一）促進(jìn)或參與國(guó)際人權(quán)公約的制定
非政府人權(quán)組織一般通過(guò)提出新的國(guó)際條約草案、參加談判、起草條約或游說(shuō)政府或政府間組織等方式促進(jìn)國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)或文件的制定。它們充分發(fā)揮其豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、人權(quán)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)和比較超然的地位等優(yōu)勢(shì)。經(jīng)常開(kāi)展演講、發(fā)起人權(quán)運(yùn)動(dòng)，力爭(zhēng)使制定出來(lái)的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)或文件反映其觀(guān)點(diǎn)和呼聲。如1894年，“國(guó)際紅十字委員會(huì)”積極倡導(dǎo)和協(xié)助日內(nèi)瓦會(huì)議并促使該會(huì)議通過(guò)了《改善戰(zhàn)地陸軍傷病員待遇公約》；上世紀(jì)70年代，“大赦國(guó)際”發(fā)起一場(chǎng)反酷刑運(yùn)動(dòng)，直接推動(dòng)了1984年聯(lián)合國(guó)《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》的通過(guò)；1992年，在里約熱內(nèi)盧舉行的有170多個(gè)國(guó)家參加的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，“環(huán)境保護(hù)組織”直接介入了起草有關(guān)控制溫室氣體排放的條約；1997年12月，非政府組織（NGO）努力促使122個(gè)國(guó)家在加拿大達(dá)成《關(guān)于禁止使用、儲(chǔ)存和出售地雷的公約》；2000年在達(dá)沃斯的世界經(jīng)濟(jì)論壇上，來(lái)自15個(gè)國(guó)家的非政府組織代表第一次被邀請(qǐng)參加關(guān)于全球化的討論；目前“大赦國(guó)際”正致力于敦促更多國(guó)家批準(zhǔn)《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》，希望與聯(lián)合國(guó)共同構(gòu)建一個(gè)國(guó)際人權(quán)保護(hù)體系。這些事件不斷擴(kuò)大非政府組織影響，使它從國(guó)際問(wèn)題的旁觀(guān)者變成全球政策的制定者之一。
（二）積極參與國(guó)際人權(quán)事務(wù)和人權(quán)監(jiān)督
1、非政府人權(quán)組織在締約國(guó)報(bào)告程序里的作用
非政府人權(quán)組織在報(bào)告程序中的作用因程序階段的不同而有所不同。首先，在締約國(guó)準(zhǔn)備或起草國(guó)家報(bào)告階段，它們可以鼓勵(lì)或提醒國(guó)家按時(shí)提交報(bào)告，積極地促使政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；還可以參與報(bào)告的討論，利用自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)協(xié)助國(guó)家起草報(bào)告。其次，在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)（原名人權(quán)委員會(huì)）審查締約國(guó)提交的報(bào)告階段，非政府人權(quán)組織可以為人權(quán)理事會(huì)審查報(bào)告的工作提供相關(guān)的信息。第三，公開(kāi)和宣傳國(guó)家報(bào)告及人權(quán)理事會(huì)做出的結(jié)論性意見(jiàn)，監(jiān)督國(guó)家是否認(rèn)真實(shí)施了人權(quán)理事會(huì)的建議。第四，在締約國(guó)沒(méi)有提交報(bào)告的情況下，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)有時(shí)會(huì)綜合包括非政府人權(quán)組織提供的信息做出結(jié)論。在一國(guó)政府沒(méi)有向人權(quán)理事會(huì)提供它怎樣考慮實(shí)施公約義務(wù)的信息的情況下，人權(quán)理事會(huì)必須在現(xiàn)有資料的基礎(chǔ)上做出結(jié)論。這些資料當(dāng)然包括官方文件中的數(shù)據(jù)和非政府渠道得來(lái)的信息。大家知道“官出數(shù)字、數(shù)字出官”的現(xiàn)象在一些國(guó)家和地區(qū)相當(dāng)嚴(yán)重，部分官方數(shù)據(jù)往往不夠真實(shí)。倒是民間組織和老百姓愿意說(shuō)實(shí)話(huà)真話(huà)，面對(duì)虛假的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，一位不肯造假的女職員氣憤地說(shuō)：“我只會(huì)生孩子，不會(huì)生數(shù)字！” 盡管官方數(shù)據(jù)有“水分”，但也不是完全不可相信，畢竟政府是站在全局的高度，大部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還是能夠作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本決策依據(jù)。
2、在特別程序方面的作用
特別程序是由聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)建立起來(lái)的、與條約機(jī)構(gòu)監(jiān)督程序相對(duì)應(yīng)的人權(quán)監(jiān)督程序，它包括“1503”程序以及“1235”程序和一系列主題機(jī)制的工作組或者報(bào)告員等�！�1503號(hào)程序”以及“1235號(hào)程序”是聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)處理個(gè)人或者團(tuán)體有關(guān)指控大規(guī)模侵犯人權(quán)和基本自由的來(lái)文的程序。一般來(lái)說(shuō)，在國(guó)際人權(quán)公約中，非政府人權(quán)組織是沒(méi)有個(gè)人來(lái)文申訴權(quán)利的，但是在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的“1503”程序中，個(gè)人或者團(tuán)體都可以提交關(guān)于“持續(xù)不斷的、大規(guī)模的和證據(jù)確鑿的侵犯人權(quán)”的非匿名來(lái)文。對(duì)于“1503”程序，盡管它對(duì)于提供有關(guān)系統(tǒng)性侵犯人權(quán)的可靠信息的任何人都開(kāi)放，但絕大多數(shù)信息還是來(lái)源于非政府人權(quán)組織。
（三）在人權(quán)教育和宣傳方面發(fā)揮作用
非政府人權(quán)組織的作用不僅僅限于促進(jìn)或參與起草國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)或文件和提供信息等方面，它還從事人權(quán)教育和宣傳工作。利用自己的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和成功經(jīng)驗(yàn)經(jīng)常舉辦各種研討班、培訓(xùn)班和國(guó)際會(huì)議，討論國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，宣傳人權(quán)觀(guān)念，公布國(guó)家報(bào)告或聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的結(jié)論性意見(jiàn)，對(duì)于提高社會(huì)公眾的人權(quán)素質(zhì)起著獨(dú)特的作用。號(hào)稱(chēng)全球最大政治輿論壓力集團(tuán)的“大赦國(guó)際”就經(jīng)常譴責(zé)、控訴某些國(guó)家違背《公約》、踐踏人權(quán)；2003年以來(lái)，“國(guó)際紅十字會(huì)”和各國(guó)媒體不斷揭露美國(guó)政府違背《聯(lián)合國(guó)憲章》和《日內(nèi)瓦公約》、錯(cuò)誤地發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，批評(píng)美軍士兵在伊拉克本土和古巴關(guān)塔那摩監(jiān)獄的虐待囚犯事件。給世人包括美軍士兵上了一堂生動(dòng)的人權(quán)教育課。
三、非政府國(guó)際人權(quán)組織的影響及其原因
1993年6月，在維也納召開(kāi)的世界人權(quán)大會(huì)上，共有841個(gè)非政府組織的3681名代表作為觀(guān)察員參加會(huì)議，這是聯(lián)合國(guó)有史以來(lái)非政府組織參與規(guī)模最大的一次人權(quán)會(huì)議。維也納會(huì)議呼吁設(shè)立聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員。早在聯(lián)合國(guó)成立初期就有人提出，1964年“美國(guó)猶太人委員會(huì)”的代表又提這一設(shè)想，維也納會(huì)議上，更多的非政府組織再提議案，每個(gè)國(guó)家都認(rèn)為那是在做無(wú)用功，沒(méi)想到非政府組織不停的醞釀和游說(shuō)致使大會(huì)最終接受了這一建議，并授權(quán)非政府組織可以在人權(quán)高級(jí)官員向大會(huì)所作的報(bào)告中加進(jìn)自己的意見(jiàn)和建議。原來(lái)在大會(huì)召開(kāi)前，“大赦國(guó)際”丹麥分會(huì)主持了一次有關(guān)人權(quán)專(zhuān)家和積極分子參加的會(huì)議，他們一致認(rèn)為人權(quán)保障與促進(jìn)迫切需要一個(gè)由聯(lián)合國(guó)高級(jí)官員主持的新機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)能面對(duì)大規(guī)模的人權(quán)侵犯的緊急狀態(tài)迅速做出反應(yīng)。當(dāng)時(shí)，“大赦國(guó)際”還向聯(lián)合國(guó)大會(huì)籌備會(huì)提出一份名為“面對(duì)失效”的報(bào)告，提出應(yīng)設(shè)立“人權(quán)特別專(zhuān)員”，以使人權(quán)機(jī)制的功能得以發(fā)揮。隨后，許多非政府組織的骨干分子開(kāi)始游說(shuō)當(dāng)時(shí)的克林頓政府，得到美國(guó)官方的支持是非政府組織游說(shuō)國(guó)家政府取得進(jìn)展的前提。
非政府人權(quán)組織不僅在人權(quán)會(huì)議上，而且在其它會(huì)議上產(chǎn)生影響。北京第四次世界婦女大會(huì)宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)中特別強(qiáng)調(diào)非政府組織所要求的婦女權(quán)利、難民婦女、土著婦女和非法移民婦女的權(quán)利和反暴力的權(quán)利等方面。
非政府人權(quán)組織對(duì)聯(lián)合國(guó)的影響主要是通過(guò)提供大量信息。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)任意監(jiān)禁工作小組1995年統(tǒng)計(jì)：該工作組在1994年所處理的案件信息中，有97%是由非政府組織報(bào)告的（其中74%由國(guó)際非政府組織報(bào)告、23%由國(guó)內(nèi)非政府組織報(bào)告）；只有3%由家庭報(bào)告的。
非政府人權(quán)組織積極參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)的原因是多方面的。①為了提高國(guó)際地位，擴(kuò)大自身的影響力。因?yàn)槁?lián)合國(guó)是世界上最大的具有法律權(quán)威的政府間組織，全球幾乎每個(gè)國(guó)家都是其成員國(guó)。所以，非政府人權(quán)組織要想方設(shè)法參與國(guó)際事務(wù)，爭(zhēng)取在聯(lián)合國(guó)的擁有咨詢(xún)地位或者以觀(guān)察員資格參會(huì)，體現(xiàn)自身的價(jià)值。②非政府人權(quán)組織的許多愿望和主張只有通過(guò)聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)構(gòu)才能實(shí)現(xiàn)。為了能夠長(zhǎng)期游說(shuō)和施加持續(xù)性的影響，一些超級(jí)組織如 “大赦國(guó)際”和“人權(quán)觀(guān)察”在聯(lián)合國(guó)設(shè)有辦公室和常駐聯(lián)合國(guó)代表。③對(duì)聯(lián)合國(guó)的人權(quán)的決策與監(jiān)督、公約的制定和機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)等施加影響是非政府人權(quán)組織的另一重要目標(biāo)。如“大赦國(guó)際”要求聯(lián)合國(guó)在其維和部隊(duì)中進(jìn)行人權(quán)培訓(xùn)和承擔(dān)人權(quán)保護(hù)責(zé)任的建議就被接受。“人權(quán)觀(guān)察”在2003年5月提出的防止民主剛果內(nèi)部種族沖突的應(yīng)急措施也被安理會(huì)采納。
事物都是相輔相成的，聯(lián)合國(guó)也要依賴(lài)于非政府人權(quán)組織幫助和支持。二者情同手足，難分難舍，誰(shuí)也離不開(kāi)誰(shuí)。沒(méi)有非政府人權(quán)組織的熱心參與、協(xié)助和合作，聯(lián)合國(guó)將很難有所作為。因?yàn)椋孩俾?lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)緊張、人員短缺，連起碼的文獻(xiàn)資料和信息數(shù)據(jù)庫(kù)都沒(méi)有建立。而一些大型非政府人權(quán)組織材料齊全、信息靈敏、經(jīng)費(fèi)和人員充足。因此，聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)的官員多次指出：“要允許非政府組織參與更多的活動(dòng)，通過(guò)與之建立良好的正式關(guān)系，允許非政府組織進(jìn)行口頭干預(yù)及提供與人權(quán)監(jiān)督有關(guān)的信息”②對(duì)于聯(lián)合國(guó)認(rèn)為棘手的事情，就由非政府組織充當(dāng)開(kāi)路先鋒。聯(lián)合國(guó)作為國(guó)家間的國(guó)際組織，其權(quán)利來(lái)自各個(gè)主權(quán)國(guó)家，其職能就是要為主權(quán)國(guó)家服務(wù)。由于各國(guó)文化傳統(tǒng)和具體國(guó)情不同，政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，聯(lián)合國(guó)在涉及國(guó)家主權(quán)問(wèn)題時(shí)，總是小心謹(jǐn)慎、消極應(yīng)對(duì)，通常不敢大膽干預(yù)監(jiān)督。倒是那些非政府組織紛紛站出來(lái)披露真相、譴責(zé)批評(píng)，并游說(shuō)聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)采取有力措施。聯(lián)合國(guó)限制主權(quán)國(guó)家的一些公約制度都是由非政府組織首先提出、并醞釀產(chǎn)生的。③聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)中的許多政策措施的實(shí)施需要非政府組織的積極參與�，F(xiàn)有國(guó)際人權(quán)法規(guī)往往停留在宣言和決議的形式上，有的只是一些指導(dǎo)性的原則和精神，缺乏可操作性和強(qiáng)制力；當(dāng)國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法規(guī)定相沖突時(shí)，還會(huì)受到主權(quán)國(guó)家的抵制。這些人權(quán)公約的實(shí)施在很大程度上就依賴(lài)于非政府組織所提供的帶有政治性的指控信息。④聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)于1947年成立，但主要職責(zé)只是起草文件。直到近20年來(lái)，在非政府人權(quán)組織的倡議、請(qǐng)求下，才逐步完善各種程序，設(shè)立特別報(bào)告人制度和人權(quán)高級(jí)專(zhuān)員，但仍然缺乏有效的實(shí)施監(jiān)督制度。
當(dāng)然，看事物都要“一分為二”，非政府組織既有積極的一面，也有消極的一面。正如英國(guó)《新科學(xué)人》雜志所評(píng)論的：“當(dāng)它們好的時(shí)候，會(huì)很好，促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展；當(dāng)它們?cè)愕臅r(shí)候，會(huì)很糟，它們只顧自己，毫無(wú)責(zé)任可言�！保ㄈ�4800字）
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