[ 王政 ]——(2006-7-7) / 已閱23242次
非法圈占土地行為之表現(xiàn)方式和社會(huì)危害性概探
（ 王政 律師）
國(guó)土資源不僅反映一國(guó)之地理概貌，也是一國(guó)人民安身立命之根本。近代西方曾有一位哲人說(shuō)過(guò)“土地是財(cái)富之母”。在目前之中國(guó)，此語(yǔ)確實(shí)已道破了少數(shù)國(guó)人或利益集團(tuán)致富的“天機(jī)”。為了占有更多的土地（特指土地的“處分權(quán)”和“使用權(quán)”），各路“豪強(qiáng)”（包括個(gè)別地方政府）可以說(shuō)是“八仙過(guò)海，各顯神通”。有的甚至發(fā)展到大量偽造中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部土地證書管理專用章、私自制售土地證書的地步，此舉已嚴(yán)重影響到土地登記的質(zhì)量和社會(huì)公信力。筆者曾當(dāng)過(guò)農(nóng)民，對(duì)農(nóng)村有著很深的感情，在親身經(jīng)歷的一些事件中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民們的耕地正在飛速地遠(yuǎn)離著我們。筆者并不是在留戀“炊煙裊裊”、“綠樹成蔭”的舊農(nóng)村，筆者也同樣向往現(xiàn)代都市富庶繁華和日新月異的生活。有所感、有所想、有所問(wèn)的是：我們確實(shí)已經(jīng)按照我們的國(guó)策“珍惜土地資源”、“合理利用每一寸土地”、“切實(shí)保護(hù)耕地”去做了嗎？現(xiàn)實(shí)中大量開(kāi)發(fā)圈占的土地都是依法審批或按規(guī)劃進(jìn)行的嗎？失地農(nóng)民得到他們應(yīng)有的補(bǔ)償了嗎？我們的中央政府對(duì)土地被非法占用的程度能做到準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)嗎？大量失地農(nóng)民今后的生活有保障嗎？…… 本文正是基于這些疑問(wèn)，才對(duì)非法圈占土地行為之表現(xiàn)方式和社會(huì)危害性做些概括性探討，希望能引起關(guān)于土地立法和執(zhí)法部門更高度的關(guān)注。
一、非法圈占土地概況之簡(jiǎn)述
據(jù)國(guó)家權(quán)威報(bào)刊或資料登載：自1990年以來(lái)，因?yàn)橥恋卣饔脝?wèn)題每年都有數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民失地、失業(yè)，平均每年流失的耕地?cái)?shù)量為1000萬(wàn)畝以上，人為征、占耕地?cái)?shù)量為500萬(wàn)畝。按人均兩畝耕地計(jì)算，十六年間失地農(nóng)民數(shù)量至少達(dá)8000萬(wàn)人次。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公布的數(shù)據(jù)，1987年至2001年，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.6萬(wàn)畝，其中70%以上是征地，這意味著這期間至少有2276萬(wàn)畝耕地由原來(lái)的農(nóng)民“集體所有”變成了政府所有。
國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局最近公布的資料顯示：1999年至2005年，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100多萬(wàn)件，也就是說(shuō)，在不到六年時(shí)間內(nèi)平均每個(gè)縣、市就發(fā)現(xiàn)500件土地違法案件，涉及土地面積500多萬(wàn)畝。該局新近公布的數(shù)據(jù)顯示，今年通過(guò)對(duì)2004年9月以來(lái)的用地進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn)，一些城市的違法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。難怪國(guó)土資源部日前緊急召開(kāi)了全國(guó)土地執(zhí)法會(huì)議，要求各地方堅(jiān)決查處嚴(yán)重的土地違法案件。在日前召開(kāi)的全國(guó)土地執(zhí)法會(huì)議上，國(guó)土部執(zhí)法監(jiān)察局負(fù)責(zé)人稱，嚴(yán)重的土地違法問(wèn)題幾乎都與地方政府有關(guān)。從無(wú)數(shù)的土地違法案例中，發(fā)現(xiàn)地方政府的身影無(wú)處不在。地方政府是非法圈占土地的“主角”。 這位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，土地違法屢禁不止，花樣在不斷翻新，根源還是在于地方政府的用地沖動(dòng)，為了招商引資、出政績(jī)，地方政府負(fù)責(zé)人背后支持或默許了土地違法現(xiàn)象的大量存在。
另?yè)?jù)檢察日?qǐng)?bào)最近登載引用數(shù)據(jù)：最近十年間，政府共從農(nóng)民手中征用了一億多畝土地，而農(nóng)民實(shí)際獲得的地價(jià)補(bǔ)償款總值不及土地實(shí)際價(jià)款的二十分之一。政府征用土地時(shí)發(fā)放的補(bǔ)貼或補(bǔ)償只是政府單方面規(guī)定的數(shù)額，而且用行政性手段迫使農(nóng)民們接受一次性的“補(bǔ)償”。依據(jù)國(guó)土資源部和信訪部門提供的數(shù)據(jù)，目前群眾反映征地糾紛、違法占地等問(wèn)題占信訪接待部門受理總量的70%左右，這其中大部分是反映征地補(bǔ)償安置問(wèn)題的。目前，農(nóng)民的土地承包權(quán)利和經(jīng)營(yíng)權(quán)利正面臨著來(lái)自三大方面的威脅，即政府征地、利益集團(tuán)圈地和所在鄉(xiāng)村干部賣地。
如果國(guó)家任憑圈占土地之行為照此速度發(fā)展下去，數(shù)十年之后，我們不僅會(huì)發(fā)現(xiàn)數(shù)以億計(jì)的流民無(wú)“立錐之地”，恐怕我們整個(gè)中華民族都無(wú)“充饑之糧”了！對(duì)非法圈占土地行為若不運(yùn)用“重典”進(jìn)行打擊，則“構(gòu)建和諧社會(huì)”之目的就根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，則人民政府必將難以取信于人民。
二、非法圈占土地的幾種常見(jiàn)方式
（一）化整為零式。按照《土地管理法》、國(guó)務(wù)院制定的《土地管理?xiàng)l例》和地方省、地市各級(jí)人大制定行政法規(guī)或規(guī)章，各級(jí)政府具有不同的土地征用審批權(quán)限，如征用基本農(nóng)田或征用基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的或其他土地超過(guò)七十公頃的由國(guó)務(wù)院審批。如此以來(lái)，必然限制了地方政府征用土地的權(quán)限。為規(guī)避國(guó)務(wù)院的審批，地方政府便將上千畝、甚至上萬(wàn)畝的大型土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所占用土地進(jìn)行人為的虛擬分割，本來(lái)是一個(gè)項(xiàng)目占用的土地被分成幾個(gè)不同的土地證進(jìn)行登記。名曰：分期規(guī)劃、分期建設(shè)、分期征用土地。因?yàn)椤傲_馬畢竟不是一日建成的”。
（二）以租代征式。征用土地不管面積多少，至少需要相應(yīng)級(jí)別的政府批準(zhǔn)，而且還需要對(duì)被征用土地所有者或使用者進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。如何回避政府的嚴(yán)格審批和征地費(fèi)用的繳納呢？于是，從村民委員會(huì)、村小組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承包或租用集體的土地（包括耕地、農(nóng)田）便成了不少土地投機(jī)商和欲占用土地的企業(yè)或單位的首選。而且一租就是三十年，甚至四十年、五十年，每年只要付給集體土地所有者或原土地耕種者相應(yīng)的土地承包費(fèi)或租賃費(fèi)即可。這種承包或租賃方式往往受到村委會(huì)（主要是村領(lǐng)導(dǎo)）、地方政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)）的支持和保護(hù)，幾乎沒(méi)人考慮土地被非法占用的問(wèn)題。于是，大量的農(nóng)田或耕地被變更用途使用，有的甚至已蓋上成片的廠房或住宅。目前“以租代征”在土地違法中較為突出，已成普遍現(xiàn)象。為了規(guī)避建設(shè)用地審查報(bào)批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的繳納，有的地方?jīng)]有辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，村組自己出租；還有的地方政府出面從農(nóng)民手里租來(lái)土地后出租給企業(yè)。有的采用“倒算法”的手段來(lái)確定征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，企圖掩蓋不合法的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
（三）強(qiáng)制拋荒式�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。而且，單從法律上看，國(guó)家規(guī)定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)非常嚴(yán)格，尤其是涉及基本農(nóng)田和耕地時(shí)所要求的征地手續(xù)更為嚴(yán)格。另《土地管理法》還規(guī)定：非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地。而且對(duì)荒地占用的審批權(quán)限地方政府相對(duì)較大。于是，個(gè)別地方政府征用農(nóng)村土地，為了規(guī)避國(guó)務(wù)院或上級(jí)政府的審批，強(qiáng)行讓農(nóng)民把農(nóng)田或耕地拋荒（中間可能先給農(nóng)民少量的補(bǔ)償，一般為二年或三年的青苗補(bǔ)償費(fèi)），然后將拋荒后的農(nóng)田或耕地當(dāng)成荒地征用。這樣，即達(dá)到了規(guī)避上級(jí)政府審批的目的，而且大大減少了對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用。真可謂“一石二鳥”之計(jì)
（四）征少占多式。搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、發(fā)展工業(yè)園區(qū)等建設(shè)項(xiàng)目需要征用土地不可避免。若無(wú)任何的征地手續(xù)或批文顯然是無(wú)法遮人耳目，更無(wú)法應(yīng)付上級(jí)主管部門的監(jiān)察。于是，占地二千畝的項(xiàng)目，可以辦理五百畝的征用地手續(xù)；占地三百畝的項(xiàng)目，可以辦理一百畝的征用地手續(xù)；占地五十畝的項(xiàng)目，可以辦理十畝或二十畝的征地手續(xù)。這樣，即便上面派人監(jiān)察，或“挑剔的”消費(fèi)者購(gòu)房時(shí)要求出具相應(yīng)證照時(shí)，也可以拿出有關(guān)征用地手續(xù)應(yīng)付一番。一般情況下，此“征少占多”之障眼法非常有效。因?yàn)楹苌儆腥巳ゼ?xì)究其中的“貓膩”，大不了說(shuō)成是“違規(guī)”超標(biāo)用地，對(duì)多占用的土地進(jìn)行補(bǔ)辦手續(xù)就是。
（五）土地位移式。大家都非常清楚，土地屬于不動(dòng)產(chǎn)，一般自己是不會(huì)移動(dòng)方位的。但是對(duì)土地圈占者們而言，似乎對(duì)土地屬于不動(dòng)產(chǎn)的特性不愿認(rèn)同。他們可以拿著甲處的征地手續(xù)到乙處去征用土地，這就如同讓土地自己長(zhǎng)上腳可以隨意變動(dòng)方位一樣，套用物理學(xué)上的表述就是“土地發(fā)生了位移”。當(dāng)然，這種圈占土地的方式是假定甲處的征地手續(xù)是合法的，不存在虛假或偽造的情況；如果甲地的手續(xù)都是偽造的話，那么此種圈占土地的方式就應(yīng)當(dāng)改稱為“假傳圣旨式”了。君莫笑，在農(nóng)民反映土地被非法占用的幾個(gè)案例中，我們確實(shí)發(fā)現(xiàn)存在某幾個(gè)地級(jí)市政府有“假傳圣旨”（偽造征地手續(xù)）和“讓土地發(fā)生位移”的實(shí)例，但愿這僅是幾個(gè)特殊的事例。否則，人民政府的形象可都讓這些特別的政府“官員”給毀了。
（六）規(guī)劃變性式。相比住宅、公寓和寫字樓用地的審批，工業(yè)用地、教育用地或農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)用地等要好批得多。于是個(gè)別房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為了達(dá)到廉價(jià)圈占土地的目的，先以工業(yè)用地、教育用地或農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)用地等名義從政府手中買地，然后再積極開(kāi)展政府公關(guān)活動(dòng)，讓有關(guān)政府部門修改原城市規(guī)劃內(nèi)容或直接進(jìn)行土地用途變性手續(xù)。例如，一些開(kāi)放商借開(kāi)發(fā)低密度住宅甚至工業(yè)項(xiàng)目之名拿地建別墅或在高爾夫球場(chǎng)、旅游度假村內(nèi)開(kāi)發(fā)別墅即屬于此種方式。
（七）舊址改造式。如果某些地方政府不是有意征用或占有更多的土地搞非農(nóng)建設(shè)的話，那么實(shí)踐中已立項(xiàng)或已完成的建設(shè)工程，大量的項(xiàng)目本來(lái)是完全可以利用舊有的土地進(jìn)行開(kāi)工建設(shè)的，沒(méi)有必要再去占用農(nóng)田或其他土地搞建設(shè)。如搞“新農(nóng)村建設(shè)”、或所謂的“舊村改造”、“村危改房工程”等完全可以利用農(nóng)村舊有的宅基地進(jìn)行建設(shè)，沒(méi)有必要再去多占農(nóng)田；對(duì)“舊城區(qū)改造”或“城區(qū)危改項(xiàng)目”只要不影響城市整體規(guī)劃，也完全沒(méi)有必要再去別處建一個(gè)新城或再去征地建一個(gè)新的社區(qū)；對(duì)“政府機(jī)關(guān)搬遷”而言，似乎更有故意圈占土地之嫌了，因?yàn)檎k公地一搬遷，就意味著新的土地被征用、被劃撥，而舊址的土地或房產(chǎn)如何處置往往說(shuō)不清楚。大家不妨統(tǒng)計(jì)一下，我們所居住的商品房小區(qū)是否有一半以上是以“城區(qū)危改項(xiàng)目”、“村危改房工程”或“舊村改造”等名義進(jìn)行立項(xiàng)開(kāi)發(fā)的？我們各地政府機(jī)關(guān)又有多少?zèng)]有實(shí)施過(guò)搬遷？其實(shí)，哪有那么多的危改項(xiàng)目，找個(gè)名頭圈占土地罷了，真正需要危改的偏遠(yuǎn)地方反倒是無(wú)人愿去投資危改了。
（八）招商引資式。曾幾何時(shí)，“以地招商”、“以地生財(cái)”和“零地價(jià)招商”成了不少地方政府官員的“口頭禪”。于是，各地政府競(jìng)相大搞特搞各類開(kāi)發(fā)區(qū)（包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、文化科技園、信息科技園等各種名稱）和地產(chǎn)招商項(xiàng)目，而且開(kāi)發(fā)區(qū)還分省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。各地政府為搞開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和招商引資還互相交流經(jīng)驗(yàn)。地方政府把土地開(kāi)發(fā)一級(jí)市場(chǎng)（主要是土地征用和拆遷事宜）交給開(kāi)發(fā)商經(jīng)營(yíng)等大量在東部發(fā)生的情況，就是被作為“經(jīng)驗(yàn)”給引到了中西部地區(qū)的。當(dāng)然，不少地區(qū)建開(kāi)發(fā)區(qū)招商的結(jié)果是資金沒(méi)引進(jìn)多少，反倒造成大量良田或耕地被毀、農(nóng)民失地失業(yè)的慘狀，而且還造成了不少爛尾樓工程。
（九）先占后批式。與先辦征地手續(xù)后開(kāi)工建設(shè)比，采用“先把地占了再把房建了”、“然后等著手續(xù)補(bǔ)辦”的方式似乎更富有“改革冒險(xiǎn)”之精神。不少地方政府在搞各類開(kāi)發(fā)區(qū)或工業(yè)園時(shí)就是很有此“改革冒險(xiǎn)”精神的。不少政府官員認(rèn)為：要發(fā)展就必須先抓住機(jī)遇，并且敢于大膽創(chuàng)新和突破。如果事事都要嚴(yán)格按法律規(guī)定的去辦，恐怕什么都做不成。這種先占地后批的方式在他們眼中如同“先上車，后買票”一樣沒(méi)有什么值得大驚小怪的。于是就出現(xiàn)了，一方面施工單位要開(kāi)工建設(shè)，一方面百姓為爭(zhēng)取補(bǔ)償而阻止建設(shè)的情況；開(kāi)發(fā)的商品房都已賣空了，而項(xiàng)目的立項(xiàng)批文、土地使用權(quán)證、規(guī)劃許可證、大產(chǎn)權(quán)證等還未辦理完全的情況。政府對(duì)這種“生米做成熟飯”的項(xiàng)目的處理也基本上是從土地市場(chǎng)和管理本身不規(guī)范的角度去考慮（直接承認(rèn)土地市場(chǎng)和管理不規(guī)范而不去考慮為什么不規(guī)范），往往要求違規(guī)者補(bǔ)辦手續(xù)而已，像采取處理江蘇“鐵本事件”那樣嚴(yán)厲的措施似乎少見(jiàn)。其實(shí)，《土地管理法》等相關(guān)規(guī)范就擺在那兒呢？
（十）聯(lián)合開(kāi)發(fā)式。國(guó)家法律明文規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，興辦企業(yè)。興辦企業(yè)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民而言，可能唯一的資本就是擁有少量的土地，許多利益集團(tuán)或外部投資者看好的也正是這一點(diǎn)。于是，本來(lái)就已經(jīng)少得可憐的耕地被當(dāng)作股本投入到企業(yè)中去，土地再次從農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地或企業(yè)開(kāi)發(fā)用地，這就是通常所講的“聯(lián)合開(kāi)發(fā)”。當(dāng)然，也有不少地方政府拿著土地（可以從農(nóng)民手中臨時(shí)征用）與外部投資者搞聯(lián)合開(kāi)發(fā)的。對(duì)資金實(shí)力雄厚的外部聯(lián)合開(kāi)發(fā)者，地方政府一般是非常敬重的，一般情況下，不管他們看好的是其轄區(qū)內(nèi)的哪塊土地（尤其是農(nóng)地），地方政府都會(huì)想想方設(shè)法滿足他們的要求的，這也是“招商引資”的需要。這種聯(lián)合開(kāi)發(fā)方式所造成的后果自然是更多的農(nóng)地被占用。
（十一）其他方式。非法圈占土地的方式還有很多種，比如打著“發(fā)展教育”、“發(fā)展公益事業(yè)”的幌子圈占土地；采用“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的方式把集體所有土地全部收歸國(guó)有等。實(shí)踐出真知，地方政府、利益集團(tuán)和鄉(xiāng)村干部在圈占土地方面的經(jīng)驗(yàn)肯定要比以上所說(shuō)的幾種方式豐富得多，用“道高一尺，魔高一丈”形容實(shí)不為過(guò)。而且上述各種方式可以相互疊加為用，效果尤其明顯。以上總結(jié)，姑且就算是“以偏蓋全”吧。
三、非法圈占土地的社會(huì)危害性分析
非法圈占土地，其所產(chǎn)生的社會(huì)危害性是不言而喻的，大概羅列以下，至少有以下幾方面：
（一）造成耕地大量減少，很可能會(huì)產(chǎn)生糧食危機(jī)問(wèn)題�！懊褚允碁樘臁笔莵児挪蛔兊牡览怼！包S金珠玉，饑不可食，寒不可衣，都不如谷物和絲麻”。我國(guó)是一個(gè)有著十三億人口的大國(guó)，而且人口還有繼續(xù)增長(zhǎng)之勢(shì)。吃飯問(wèn)題總是一個(gè)不能忽略的問(wèn)題。如果農(nóng)地大量減少，再趕上災(zāi)荒年月，我們?cè)趺茨莛B(yǎng)活自己？等著國(guó)際救援嗎？靠進(jìn)口糧食生活嗎？恐怕事情真到了那種地步“遠(yuǎn)水亦不能解近渴”�？傊�，對(duì)人均耕地不足世界平均值四分之一的國(guó)度，我們必須牢固樹立起“憂患意識(shí)”�！伴L(zhǎng)江有日思無(wú)日，未到無(wú)時(shí)思有時(shí)”啊！
（二）非法圈占土地，必然引發(fā)人民（尤其是失地農(nóng)民）與政府的矛盾和對(duì)立情緒。政府大規(guī)模的征地，各利益集團(tuán)無(wú)止境的圈地，導(dǎo)致農(nóng)民的土地承包權(quán)和使用權(quán)日益喪失，廣大農(nóng)民再度淪為無(wú)地?zé)o業(yè)的赤貧者。農(nóng)民日益將土地的使用權(quán)視為實(shí)際所有權(quán)，視地如命，面對(duì)政府的征地和外力的“侵犯”，失地農(nóng)民很容易對(duì)政府產(chǎn)生不信任，甚至通過(guò)某種極端方式與政府產(chǎn)生沖突。因?yàn)橥恋氐某邪鼨?quán)和使用權(quán)在目前是廣大農(nóng)民生存和發(fā)展的根本，口糧田是農(nóng)民的保命田，責(zé)任田則是農(nóng)民改善生活的基本手段。歷史事實(shí)已經(jīng)充分證明：土地問(wèn)題是事關(guān)社會(huì)變革和社會(huì)穩(wěn)定的根本性問(wèn)題，歷史上英明的統(tǒng)治者從來(lái)就不敢輕視。
（三）大量農(nóng)民因圈地失地?zé)o法實(shí)現(xiàn)就業(yè)，其生活無(wú)法從根本上得到保障。任何一個(gè)國(guó)家，任何一屆政府，都應(yīng)當(dāng)要考慮她的民眾的工作、生活、生存和社會(huì)保障問(wèn)題。在我國(guó)，大多數(shù)農(nóng)民文化教育水平普遍偏低，應(yīng)當(dāng)說(shuō)自主創(chuàng)業(yè)的能力很小，在他們失去土地后，我們政府更不可能為大多數(shù)人解決就業(yè)問(wèn)題。目前我們國(guó)家也沒(méi)有足夠的財(cái)力為他們解決養(yǎng)老和社會(huì)生活保障問(wèn)題。如果因?yàn)檎缓侠砣Φ兀ㄓ绕涫欠欠ㄈΦ兀┊a(chǎn)生讓更多的農(nóng)民因失地失業(yè)而生活更加得不到保障的后果，那么我們的政府就應(yīng)該反省這種以“犧牲農(nóng)民利益”換來(lái)的所謂經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否值得？是否與我們構(gòu)建“和諧社會(huì)”的目標(biāo)相違背？
（四）大量失地農(nóng)民涌向城市，必然為城市的生活環(huán)境帶來(lái)更大的壓力，同時(shí)容易產(chǎn)生系列的社會(huì)治安問(wèn)題，造成更多的社會(huì)不穩(wěn)定因素。失地的農(nóng)民在農(nóng)村無(wú)事可做，必然紛紛涌向各大中小城市尋找生存和發(fā)展機(jī)會(huì)，而目前我國(guó)城市又不像西方工業(yè)革命時(shí)期那樣缺乏勞動(dòng)力，創(chuàng)造就業(yè)本身就不充分，城市每年下崗人數(shù)都在不斷增加。太多的農(nóng)民涌入城市后必然加劇了城市人口就業(yè)機(jī)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)激烈程度和限制了城市居民平均工資收入水平的提高，同時(shí)也造成了交通擁堵、供水供電緊張等問(wèn)題。盜竊、搶劫等犯罪案件也在飛速上漲，甚至城市中大量的黑社會(huì)組織的產(chǎn)生都與失業(yè)農(nóng)民的涌入有關(guān)。而農(nóng)民大量涌向城市的原因除了城鄉(xiāng)差別外，恐怕與政府征地和農(nóng)民失地有著更直接的因果關(guān)系。
（五）大量的非法圈地案件，可以說(shuō)都是通過(guò)“黑箱操作”、“地下溝兌”完成的，期間必然伴隨著政府官員的腐敗和“尋租”問(wèn)題。如政府官員讓其親屬、朋友下海經(jīng)商搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，政府官員與某些開(kāi)發(fā)商串通一氣搞虛假的土地“招、拍、掛”，政府官員公開(kāi)為某些非法圈地和違章建設(shè)行為“開(kāi)綠燈”，甚至直接提供“保駕護(hù)航”工作。個(gè)別地方政府甚至動(dòng)用公安、警察等國(guó)家執(zhí)法人員強(qiáng)行圈占農(nóng)民的土地；法院等司法機(jī)關(guān)也介入其中，造成農(nóng)民對(duì)土地被非法圈占的行為投訴無(wú)門。本來(lái)代表國(guó)家公權(quán)力且應(yīng)該嚴(yán)肅執(zhí)法的政府官員卻有公開(kāi)或暗地里參與非法圈占土地的行為，必然會(huì)損害國(guó)家機(jī)關(guān)存在的群眾基礎(chǔ)，必然會(huì)助長(zhǎng)某些政府官員腐化墮落的不良作風(fēng)，從而損害人民公仆在群眾心目中應(yīng)有的形象，對(duì)良好的社會(huì)道德風(fēng)尚建設(shè)極為不利。
（六）土地被非法圈占后，因?yàn)椴划?dāng)利用，還會(huì)產(chǎn)生生態(tài)惡化，影響人類的生存的環(huán)境問(wèn)題。任意侵占耕地建設(shè)廠礦企業(yè)，往往給周邊環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重的空氣和水體污染，有的耕地甚至被租用來(lái)傾倒城市垃圾，結(jié)果大量的良田最后竟然變成了垃圾場(chǎng)，其所產(chǎn)生的嚴(yán)重后果可想而知。前段時(shí)間據(jù)媒體報(bào)道：內(nèi)蒙古綠洲現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司在沒(méi)有進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究、沒(méi)有提交環(huán)境影響報(bào)告書的情況下，僅憑與阿拉善右旗政府簽訂的開(kāi)發(fā)合同，于2001年8月啟動(dòng)了計(jì)劃占地4萬(wàn)畝、投入經(jīng)費(fèi)3000萬(wàn)元的大型農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，綠洲公司盲目引種，致使開(kāi)發(fā)種植接連失敗，大面積開(kāi)荒后又大面積撂荒，土地裸露2100畝。從現(xiàn)場(chǎng)情況看，已修建的8橫9縱的道路以及2100畝土地現(xiàn)已全面沙化。據(jù)專家分析，類似此類不當(dāng)圈占土地行為與北京等地區(qū)的沙塵暴有著直接關(guān)系。
（七）從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，大量圈占土地所產(chǎn)生的“暴利效應(yīng)”，必然吸引大量的社會(huì)資金流向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行業(yè)，造成經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的失衡，甚至可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任何特定時(shí)期，社會(huì)上的資金總量是有限的，大量資金投入地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行業(yè)，必然會(huì)減少對(duì)其他行業(yè)的投入；民眾大量的資金用于購(gòu)房置產(chǎn)，也必然影響民眾在其他方面的消費(fèi)需求；大量的金融信貸集中于房地產(chǎn)領(lǐng)域，可能會(huì)引發(fā)結(jié)構(gòu)性的金融危機(jī)。而且土地基本屬于不可再生資源，靠賣地生財(cái)總有把“家底”賣光的時(shí)候，靠買賣房產(chǎn)投機(jī)總有投機(jī)不下去的時(shí)候。我們不能讓一屆政府把屬于子孫后代的土地一下子賣光了，更不能讓少數(shù)土地投機(jī)商搞得房地產(chǎn)價(jià)格呼呼上漲，人心惶惶。
當(dāng)然，對(duì)非法圈占土地所產(chǎn)生的社會(huì)危害性，單靠羅列是不能詳細(xì)說(shuō)清的。因?yàn)榧幢闶菍?duì)上述已經(jīng)羅列的危害性，恐怕也會(huì)被人指責(zé)為一派胡言。因?yàn)槲覀兯鶕?dān)心的更嚴(yán)重的社會(huì)后果畢竟有些還沒(méi)有實(shí)際發(fā)生或尚未達(dá)到一定程度，如此預(yù)測(cè)分析總是有些不受既得利益者們所歡迎的，那么就算是“危言聳聽(tīng)”吧。
四、目前政府在打擊非法圈占土地行為方面所存在的不足和無(wú)奈。
在打擊非法圈占土地的行為中，我們因土地立法、執(zhí)法和地方政府治理存在缺陷等方面因素確實(shí)感到有些力不從心和無(wú)奈。目前我們無(wú)法回避的一些事實(shí)是：
（一）在國(guó)家對(duì)土地的管理過(guò)程中，地方政府府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，既是圈占土地的執(zhí)法監(jiān)督者，又是土地違法案件的“后臺(tái)”和“主角”。
（二）包括土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)的土地收入已經(jīng)成為地方政府的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，這已是不爭(zhēng)的事實(shí)。地方政府為了增加自身的財(cái)政收入，很難擺脫想方設(shè)法征地、批地、“以地生財(cái)”的做法。
（三）目前的土地征用制度是政府壟斷土地的征用權(quán)，土地是否征用、土地征用的用途和征用價(jià)格，只能而且必須服從政府的意志，村民自治組織沒(méi)有能力代表農(nóng)民保護(hù)集體所有的土地。
（四）從法律角度講，集體土地所有權(quán)存在多元、虛置和模糊現(xiàn)象，“農(nóng)民集體所有”的土地產(chǎn)權(quán)制度徒有其名而無(wú)其實(shí)。首先，名義上的“土地所有人”其實(shí)沒(méi)有土地的處分權(quán)，不得自由買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓和抵押土地，而實(shí)際上控制著農(nóng)村土地最終處分權(quán)的是政府。只有在政府征用時(shí)，“農(nóng)民集體”才能轉(zhuǎn)讓所屬土地。其次，土地的所有者并沒(méi)有土地的完整收益權(quán)，因?yàn)檎饔猛恋貢r(shí)發(fā)放的補(bǔ)貼只是政府單方規(guī)定的數(shù)額，往往只占實(shí)際地價(jià)很少的一部分，地價(jià)款的大部分歸政府所有。
（五）地方政府是由某些官員控制的，代表農(nóng)民的村民委員會(huì)也是由少數(shù)村干部組成的，而且這些人很容易受到政府官員的控制，土地的開(kāi)發(fā)商和投機(jī)者們手中握有大量的資金，政府官員、土地開(kāi)發(fā)商和村干部們?yōu)榱烁髯缘睦婧苋菀紫嗷ス唇Y(jié)在一起去打農(nóng)村集體土地的主意。
（六）現(xiàn)在的干部考核和任免體制相當(dāng)一部分是考慮“政績(jī)”的，而政府官員一般是有任期限制的。毋庸質(zhì)疑，招商引資、搞土地開(kāi)發(fā)、進(jìn)行城市建設(shè)是短期內(nèi)最能體現(xiàn)政府官員政績(jī)的行為。在地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”的理念下，在強(qiáng)烈的“政績(jī)”沖動(dòng)引誘下，50年或70年的土地租金一次性由一屆政府收取也就不足為怪了，非法圈占土地行為也就開(kāi)始普遍上演了，對(duì)土地違法違規(guī)案件的懲處也因涉及人員廣泛而難以執(zhí)行了。
可見(jiàn)，造成目前非法圈占土地愈演愈烈的原因和現(xiàn)狀是與我國(guó)的基本土地管理制度密不可分的。我們?nèi)舨粚?duì)土地管理進(jìn)行思想觀念和體制上的根本轉(zhuǎn)變，而僅靠各級(jí)政府的自查自律去制止非法圈占土地之行為，就像我們相信政府官員都是大公無(wú)私的，我們很快就能實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義一樣，我們所忽略的是“資本惟利是圖”和“價(jià)值規(guī)律”的市場(chǎng)作用；我們忽略的是人性自私的一面和公權(quán)力被濫用的可能性。繼續(xù)沿著“自查自究”的老路走下去，在實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)過(guò)程中，恐怕會(huì)繼續(xù)犯著“南轅北轍”的錯(cuò)誤。
五、有效打擊非法圈占土地至少應(yīng)考慮的幾個(gè)重要因素
如何有效制止非法圈占土地的行為，不少政府官員的看法是：必須改革現(xiàn)行干部考核制度和財(cái)稅體制，使領(lǐng)導(dǎo)干部確立科學(xué)的發(fā)展觀，才能化解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)資源、嚴(yán)格執(zhí)法的矛盾；必須轉(zhuǎn)變政府的職能，讓政府從具體的交易中退出來(lái)，充當(dāng)監(jiān)督者。這樣的看法一點(diǎn)不錯(cuò)，不過(guò)實(shí)施起來(lái)恐怕很難，但是國(guó)家若想有效制止非法圈占土地的行為，必須認(rèn)真考慮如下這幾方面的因素：
（一）首先要搞好國(guó)土資源的清理和整治工作，也就是說(shuō)要“摸清家底”。必要時(shí)利用衛(wèi)星遙感、航拍等高科技手段準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)國(guó)家現(xiàn)有土地資源的數(shù)量、用途和權(quán)屬資料，并且將其詳細(xì)地納入全國(guó)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。全國(guó)土地管理部門對(duì)土地管理的登記情況必須進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，這樣可實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)土地征用和建設(shè)情況適時(shí)進(jìn)行監(jiān)控和更新，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)對(duì)土地進(jìn)行拋荒、變更用途和實(shí)施非法侵占的行為。
（二）必須充分考慮分權(quán)與制衡的權(quán)力運(yùn)作基本原則，土地征用或使用的審批部門與土地違法違規(guī)案件的查處部門必須徹底分開(kāi)，必要時(shí)在全國(guó)成立專門的土地監(jiān)督檢查委員會(huì)，并且要打破行政區(qū)劃的限制。同時(shí)，最好設(shè)立獨(dú)立的土地監(jiān)察員崗位責(zé)任制度（相當(dāng)于上市公司的獨(dú)立董事制度）。
（三）必須考慮充分保障農(nóng)民的利益，從法律上解決農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)的虛化問(wèn)題，最好將農(nóng)民對(duì)土地的集體所有權(quán)改為“集體共有權(quán)”，讓農(nóng)民在法律上享有土地的使用、處分和收益權(quán)利。國(guó)家在征用農(nóng)民土地的過(guò)程中，必須從土地征用款項(xiàng)中留出必要資金且根據(jù)農(nóng)民的不同年齡階段為農(nóng)民辦理養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行市場(chǎng)自由交易。即應(yīng)當(dāng)注重土地管理制度立法的科學(xué)化和人性化。
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