[ 楊日旭 ]——(2001-8-16) / 已閱42660次
“……作為公眾之代表，自得對(duì)公共使用此等場所加以管制……蓋議會(huì)絕對(duì)有權(quán)并在憲法上禁止公眾在公路或公園集會(huì)演說一節(jié)并未侵犯公眾任何人之權(quán)利，猶如民間私宅戶之禁止任何人在其住宅中發(fā)表演說一樣�！薄啊瑼s representative of the public may and does exrcise control over the use which the public may make of such places…For the legislature absolutely or constitutionally to forbid public speaking in a high way or public park is no more an infringement of the rights of a member of the public than for the owner of a private house to forbid it in his house.”
盡管如此，本案洵開聯(lián)邦最高法院特別注意并解釋地方法規(guī)以防其侵犯聯(lián)邦公民言論及集會(huì)自由之先聲。
（3）De Jonge v. Oregon （1937）：在Davis v. Mass.一案后不及四十年，聯(lián)邦最高法院始有第二次機(jī)會(huì)對(duì)地方政府限制集會(huì)自由及言論自由之法規(guī)作更進(jìn)一步之清楚解釋。De Jonge系一共產(chǎn)賞員，違反奧立崗州麻魯馬縣（Multnomah county，Oregon）犯罪幫會(huì)法（Criminal Syndicalism Law），在共產(chǎn)黨一項(xiàng)集會(huì)中發(fā)表演說。該州法律視“主張以犯罪、實(shí)際破壞及任何非法行動(dòng)達(dá)到工業(yè)改變或政治革命罪犯”。De Jonge被判犯罪后，不服上訴，認(rèn)為州法侵犯在聯(lián)邦憲法上所應(yīng)享之言論自由及和平集會(huì)之自由權(quán)利。最后最高法院裁決：①和平集會(huì)之行為不應(yīng)視為犯罪；②參加和平之集會(huì)之自由權(quán)利不應(yīng)因政治思想而遭受限制或剝奪；③該員如無煽動(dòng)暴亂制造騷動(dòng)之非法行為，即不應(yīng)加以限制其言論自由；集會(huì)權(quán)利為結(jié)社權(quán)之延長。此案之所以重要即因最高法院將“Gitlow Doctine”（將權(quán)利法案之條款透過第十四條修正案之適法程序之規(guī)定正式應(yīng)用于對(duì)州政府之約束）再加肯定。亦即和平集會(huì)自由權(quán)利不得因政治立場而加剝奪。
（4）Hague v. Congress of Industrial Organizations（C.I.O.,1939）：新澤西州（N.J.）澤西市（Jersey city）曾通過一項(xiàng)市法規(guī)，禁止任何人或團(tuán)體“未經(jīng)取得市政府公共安全處處長（Director of Public Satety）”頒發(fā)之許可證而在街市、公路、公共工程場地及公共建筑物聚眾集會(huì)。根據(jù)此一法規(guī)，市政府禁止產(chǎn)業(yè)工會(huì)（C.I.O.，）在城市大街散發(fā)傳單、標(biāo)語宣傳組織工會(huì)。Hague為市長，因禁止工會(huì)組織干部散發(fā)傳單及集會(huì)討論全國勞工關(guān)系法（National Labor Relations Act）而被控違憲。幾經(jīng)上訴，最后經(jīng)聯(lián)邦最高法院裁決認(rèn)為：①市政府之拒發(fā)集會(huì)許可證確系違反憲法第十四處修正案適法程序之平等保護(hù)之原則；②市府拒發(fā)集會(huì)許可證即系侵犯憲法第一條修正案之基本民權(quán)。
在本案中，大法官羅博茲（Justice Roberts）就任何人在大街、公園等公共場所行使言論集會(huì)及助募等自由所發(fā)表之經(jīng)典性箴言迄仍為法學(xué)界所引用：
無論街道或公園之所有權(quán)誰屬，其自有人類歷史以來即被信托為公眾之用，以及作為集會(huì)、公民交換意見及討論公共事務(wù)及大眾問題之目的。自從古代起，這種使用街道及公共場所的權(quán)利已成為公民自由特權(quán)及諸多權(quán)利之一部分。但美國公民使用街道、公園作為對(duì)國是問題意見溝通之特權(quán)得因全民利益而加以規(guī)定：使用街道、公園之權(quán)利并非絕對(duì)而系相對(duì)權(quán)利，須受公眾之方便及舒暢之節(jié)制，并遵守和平及良好秩序；但官方亦不得假藉法規(guī)而剝奪此等權(quán)利之行使（…the privilege of a citizen of the United States to use the streets and parks for communication of views on national questions many be regulated in the interests of all；it is not absolute，but relative，and must be exercised in subordination to the general comfort and convenience，and in consonance with peace and good order：but it must not，in the guise of regulation，be abridged or denied.）
換言之，聯(lián)邦最高法院已確認(rèn)和平使用街道及公園等公共場所集會(huì)，請?jiān)讣坝涡邢倒裰緳?quán)利。但此一基本民權(quán)早在People v. Kerrick 1927一案即被認(rèn)為并非毫無限制之絕對(duì)權(quán)利。美國制憲先賢早已稔知在普通法傳統(tǒng)下，非法集會(huì)即可引起具有家庭及財(cái)產(chǎn)權(quán)人士之疑慮，故在制定憲法第一條修正案時(shí)即不可能不考慮及此。本案則更加確認(rèn)，公眾和平使用街道集會(huì)、游行及請?jiān)钢緳?quán)利非絕對(duì)而為相對(duì)之民權(quán)，為維護(hù)公共安全，地方政府得加以合理規(guī)定（reasonable regulation），已成定論。
（5）Cox v. New Hampshire 1941：耶和華見證人會(huì)（Jehovah’s Witnesses）教徒六十八人之領(lǐng)導(dǎo)人Cox因未獲得紐罕姆什爾州曼撤斯特市（Manchester）所核發(fā)這戶個(gè)集會(huì)游行許可證而遭取締，并由法院判罪。Cox不服上訴，認(rèn)為市政府要求登記之規(guī)定違犯其在憲法上第一條修正案所享有之言論，集會(huì)及宗教自由。本案主題需要聯(lián)邦最高法院裁決者系該市之規(guī)程是否為適憲之警察權(quán)之行使？最高法院則一致裁決該市法規(guī)并未違憲，首席大法官休斯（chief justice Charles Evans Hughes）在判決中說明理由如下：
① 此案主題并非限制Cox之宗教崇信自由（freedom of worship），而系政府行使適當(dāng)之警察權(quán)，維護(hù)公共安全，健康及道德；
② “憲法上所保障之發(fā)權(quán)自由即包涵一個(gè)維持公共秩序之有組織之社會(huì)存在。如無此組織，自由本身即將在恣疑過度濫用喪失”（“Civil liberties,as guaranteed by thd Constitution,imply the existence of an organized society maintaining public order without which liberty would be lost in the excesss of unrestrained abuss.”）
③ 政府要求核發(fā)集會(huì)之登記許可之規(guī)定系提供適當(dāng)警察權(quán)及管制街道使用之所必需；
④ “任何人憑藉宗教責(zé)任為理由拒絕服從市政府之規(guī)定不愿眾所稔知之紅綠燈交通規(guī)則以之導(dǎo)引公眾注意其所發(fā)表意見之作為是不合理的。本院認(rèn)為該市法規(guī)所予核發(fā)執(zhí)照之有限權(quán)力應(yīng)由州法院解釋為與憲法所保障之權(quán)利并無砥觸�！保ā癘ne would not be justified in ignoring the familiar red traffic light because he thought it his religious duty to disobey the municipal command or sought by that means to direct public attention to an announcement of his opinion……We find it impossible to say that the limited authority conferred by the licensing provisions of the statute in question as thus construed by the state court contravened any constitutional right.”）此案之重要性即在它系代表言論自由外加行動(dòng)之即例。本案即將純言論與行動(dòng)加以區(qū)別。前者系受憲法之保障，后者則須受州政府警察權(quán)之管理。
2、一九五○年代以后，聯(lián)邦最高法院對(duì)地方政府核發(fā)戶外集會(huì)及示威游行許可證之裁決變化不定，每視個(gè)別情況及環(huán)境而定。因?yàn)樽罡叻ㄔ簩?duì)五○年代以后頻起之違法抗命或抵制法律行動(dòng)則權(quán)為重視，而且對(duì)地方政府核發(fā)戶外集會(huì)或示威游行許可證之法令規(guī)章之監(jiān)督亦較嚴(yán)格，而且裁決亦隨案有異：
（1）嚴(yán)格批語核發(fā)游行許可證之判例：在下列數(shù)案中，聯(lián)邦最高法院均認(rèn)為地方政府如警察局長或公共安全處官員握有過多之自由裁量權(quán)或過于專斷之行政裁量權(quán)，對(duì)集會(huì)自由，言論自由及宗教自由構(gòu)成“專前限制”（prior restaint），故加批語或裁決其為違憲。例如，在①Kunz v.N.Y.1953；②Staub v. Baxley,1958；③Niemotko v. Maryland,1959等案中最高法院的立場均不利于地方政府之游行登記許可制度。
（2）采取有條件的支持登記許可之判例：與前數(shù)案顯有不同者即在Poulos v. New Hampshire,1953一案中，聯(lián)邦最高法院則采有限支持立場。該院認(rèn)為某地方政府所訂有關(guān)戶外集會(huì)或游行登記許可證核發(fā)之規(guī)定如①條文規(guī)定語言明確；②執(zhí)法官員無自由專斷之裁量權(quán)；③對(duì)言論自由、宗教自由、及集會(huì)自由無“事前限制”之法意；及④無任何歧視之武斷權(quán)力等還必須事時(shí)，即予以支持。凡不合以上條件之地方法令規(guī)章均經(jīng)最高法院批駁。即使近在一九七六年之Hynes v.Oradell一案，聯(lián)邦最高法院對(duì)明顯違反憲法第一條修正案所保護(hù)之言論、宗教及集會(huì)自由權(quán)之法令規(guī)章即仍采嚴(yán)格監(jiān)督及摒棄態(tài)度。
總之，聯(lián)邦最高法院對(duì)地方核發(fā)游行許可證之法規(guī)采以下原則：一、對(duì)戶內(nèi)集會(huì)采從寬主義，如無引發(fā)暴動(dòng)及危及公共安全之即時(shí)而明顯之危險(xiǎn)，即不予干涉；二、戶外集會(huì)包括示威游行，因涉及控制街市之秩序及交通之暢通，地方政府得制訂規(guī)程加以規(guī)定，但不得為限制或剝奪憲法第一修正案之言論、宗教、集會(huì)等基本自由權(quán)利而限制；三、有關(guān)此類規(guī)則之文字必須明確；四、政府有權(quán)核發(fā)登記許可證，但主管機(jī)關(guān)及官員不得握有無限制之裁量權(quán)，或以該項(xiàng)裁量權(quán)在實(shí)際上剝奪或限制民權(quán)自由；五、規(guī)則必須公平而無歧視；六、和平守法之示威抗議與蓄意違法抵制抗命（civil disobedience）有別。
（二） 法院對(duì)禁止游行令（Injunction）之簽發(fā)：
法院每應(yīng)地方治安機(jī)關(guān)或政府機(jī)構(gòu)基于公共安全及秩序或以未登記為由而請求法院核發(fā)命令，禁止游行。但策動(dòng)示威游行者如蓄意不登記，或不服法院禁令而仍堅(jiān)持游行者，即遭受取締與懲處，如不服，可依法定程序逐級(jí)上訴。茲舉以下判例說明：
1、Walker v. Birmingham,1967：曾為諾貝爾和平獎(jiǎng)得主之美國黑人權(quán)領(lǐng)袖馬丁·路德·金（Martin Luther King,Jr.），為抗議白人種族歧視及爭取黑人之憲法民權(quán)而領(lǐng)導(dǎo)群眾在birmingham市街游行，既未登記獲準(zhǔn)游行，亦不服法院所簽發(fā)之禁止游行命令，而仍堅(jiān)持從事街頭政治，引起社會(huì)爭議，造成政治不安。盡管金所發(fā)動(dòng)之街頭政治為和平抗議之示威游行，且一再聲明系采民眾抵制抗命方式而非在間暴力革命或顛覆美國憲治政府。但為與暴力革命劃清界線，曾鄭重否認(rèn)其本人為共產(chǎn)黨或其從事民權(quán)組織為共黨這外國組織。而且群眾雖遭警方圍阻，宣令解散，縱有推扯，亦未將警方人員毆打成傷，警方亦無命令“打不還手、罵不還口�！狈ㄔ航钍欠襁`憲，金領(lǐng)導(dǎo)之示威游行是否合法，盡人皆知。美國憲政法治之所以能維持不墜即在示威群眾如違法院禁令，即遭警方取締，執(zhí)法如山，決不以政治手段解決違法問題。守法重在執(zhí)法，執(zhí)法不嚴(yán)，遷就政治，較諸違法及無法尤為嚴(yán)重。公權(quán)力之維護(hù)為法治政府之基礎(chǔ)。執(zhí)法不嚴(yán)，公權(quán)力之威信即難確立。
本案因涉及金蓄意違法，遂將游行示威主事者之一逮捕法辦。被告Walker不服，后經(jīng)上訴，經(jīng)聯(lián)邦最高法院以五對(duì)四票維持地方法院之原判。主稿裁決書之大法官史提爾（Justice Stewart）曾列舉以下重點(diǎn)：
（1） 法院禁令及市政府之規(guī)章本身因系涉及憲法問題，自必引起爭議。
（2） 上訴人（指被告Walker）應(yīng)依法定程序上訴，請求司法救濟(jì)，而不應(yīng)妄顧法律而將爭議訴請街頭行動(dòng)（“The petitioners shonld have followed the orderly procedures of the law rather than ignoring them altogether and carrying their battle to the street.”）
（3） 國人對(duì)其所領(lǐng)導(dǎo)之爭取民權(quán)反歧視之社會(huì)運(yùn)動(dòng)及其不耐之郁結(jié)情緒表示同情，但“尊重司法程序系使執(zhí)法措施文明化所應(yīng)付之最小代價(jià)。而且亦只有尊重司法程序始能給予憲法自由更強(qiáng)有力之意義。”無論法院之禁令如何錯(cuò)誤亦應(yīng)服從，在事后再行早訴求值。
2、Caroll et al, v. President and commissioners of princess Anne et al., 1968：本案與前案對(duì)法院禁令之裁決適成對(duì)比。前者認(rèn)法院之禁令有效，并未違憲。而在后案，僅一年之差，聯(lián)邦最高法院卻認(rèn)為地方法院卻認(rèn)為地方法院禁止向主白人優(yōu)越感之全國州權(quán)黨（The National States Right Party）舉行示威之禁令系違背憲法。聯(lián)邦最高法院所持之理由是：馬利蘭州Somerset縣巡回法院連下兩道禁令，第一次禁令系禁止全國州權(quán)黨在十日內(nèi)不得舉行示威游行；第二次禁令則延長為十個(gè)月，該州上訴法院批準(zhǔn)十日之禁令，而批駁十個(gè)月之禁令。但聯(lián)邦最高法院則批駁馬利蘭州之兩次禁令均為違憲。因?yàn)榇藘身?xiàng)禁令之頒發(fā)均系經(jīng)由單方缺席程序（es parte proceedings）為之，所以凡事未經(jīng)雙方當(dāng)事人之在場或容許被禁游行一方當(dāng)事人之申辯而所核發(fā)之單方缺席禁令均系違憲而無效（Nu es parte injunction）。
3、Organization for A Better Austin v. Keefe, 1971：六○年代美國黑人爭取民權(quán)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，國會(huì)遂通過一系列人權(quán)法案，禁止住宅歧視。芝加哥區(qū)為美國黑人集中之都市。在新人權(quán)法案下，黑人乘機(jī)在白人區(qū)Austin一帶購置房地產(chǎn)。不料房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)施用各種欺詐手段，使白人區(qū)之某一白人屋主將其住宅售與黑人，一旦成交，黑人遷入，該區(qū)白人即惶惶不安，恐懼住區(qū)變壞，房價(jià)暴跌，于是紛紛競售。因而造成整條街巷潰爛（block-busting）及“恐慌大賤賣”（panic pedling）。于是，Austin區(qū)行政官員為挽救此一危機(jī)，遂向法院請求頒發(fā)禁令，禁止白人屋主結(jié)隊(duì)散發(fā)宣傳小冊，亦不得強(qiáng)迫其它屋主簽具拒售保證。聯(lián)邦法院認(rèn)為此一地方法院之禁令即系違反憲法規(guī)定，危害屋主之基本言論自由權(quán)。
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