[ 韓艷春 ]——(2006-4-5) / 已閱15483次
檢察機關提起公益訴訟之研究
長春鐵路運輸法院 韓艷春
一、檢察機關提起公益訴訟的概念
所謂檢察機關提起公益訴訟，是指檢察機關以國家法律監(jiān)督者的身份對涉及國家利益和社會不特定多數(shù)人的利益而無人起訴的案件，向法院提起訴訟，要求法院依法判決有關違法行為無效，并追究有關當事人的法律責任的活動。司法實踐中已有一些檢察機關在提起公益訴訟方面作了一些有益的償試，取得了明顯的效果。但是由于目前我國法制不健全，法律規(guī)定不完善，在檢察機關對于損害國家和社會公共利益該不該管，能不能提起公訴的問題上，理論界仍有很大爭議。筆者認為應完善我國民事行政立法，賦予檢察機關對公益案件提起民事公訴和行政公訴的權限，并對檢察機關在公益訴訟案件中地位等作出明確規(guī)定，以增強操作性。
二、 公益訴訟制度在西方的產(chǎn)生和發(fā)展
公益訴訟制度起源于羅馬法。羅馬法的程式訴訟中有關于私益訴訟和公益訴訟（actiones publicae populars）的劃分，相對于私益訴訟而言，公益訴訟乃是為了維護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可以提起。例如《大法官法》中關于私犯的規(guī)定中有“堆置，懸掛物件的責任（depositis suspensis）”，大法官為了維護通行的安全，規(guī)定只要有人在房屋堆置或懸掛物件，即使尚未造成損害，任何市民都有權告發(fā)，稱堆置、懸掛物件訴（actio de ve suspensis），法官可以據(jù)此直接追究房屋所有人和管理人的責任。
到了近代，以法國、德國、日本等國為代表的大陸法系國家，在民事訴訟中多規(guī)定了檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公益的案件，有權以主當事人的身份提起訴訟，也可以作為從當事人參加訴訟，并可以上訴。如法國1806年的《民事訴訟法》規(guī)定：檢察官可以介入“關于國之安寧之訴；關于官府之訴；關于官之土地邑并公舍之訴訟；關于因貧人因不公遣贈之訴訟”等涉及國家和社會公共利益的民事案件，1976年在新民事訴訟法中規(guī)定檢察機關可以以主當事人和聯(lián)合當事人的身份參與民事訴訟。與民事訴訟法相適應，法國民法典從實體法的角度規(guī)定了檢察機關提起公益訴訟的范圍：（1）有關個人法律地位的訴訟；（2）有關法庭的訴訟；（3）其他與作為公職官員的檢察官職權有關的特定訴訟；（4）與個人身份有關的案件，包括親權、離婚、夫婦分居、監(jiān)護等；（5）涉及慈善、遺產(chǎn)的訴訟；（6）涉及未成年人和法律上無行為能力人的訴訟；（7）獲得推定死亡聲明的訴訟等等共有十三類案件。上述法國法中關于檢察機關提起公益訴訟的規(guī)定，后來紛紛為眾多大陸法系國家（德國、日本等）所仿效。
在英美法系，公益訴訟制度有兩種模式。一是由檢察官代表國家提起民事行政訴訟，如美國聯(lián)邦檢察官在涉及聯(lián)邦利益的7種民事案件中，有權提起和參加訴訟，包括對所有因違反反托拉斯法而引起的爭議提起訴訟。在訴訟中，檢察官可以作原告，也可以作被告，對判決不服的可以上訴。美國地方檢察官在這方面的職能則有日益擴大的趨勢。每4名地方檢察官中就有3名負有代表地方政府進行民事訴訟的責任。 英國行政法規(guī)定，檢察總長代表國王，有權阻止違法行為，代表公共利益主動請求對行政行為實施司法審查，甚至在檢察長和皇家檢察官認為有必要時，可以隨時終止那些私人和公共部門如海關、稅務等部門起訴的案件，接辦私訟案件。 另一種是由私人為保護國家利益、社會公共利益和其他個人的利益，以國家名義提起民事或行政訴訟。這在美國比較典型，主要有三種形式：相關人訴訟，職務履行令請求訴訟和禁止令請求訴訟。相關人訴訟是指當司法部長決定不親自起訴違法行為時，私人可以以司法部長（或國家或州）的名義起訴；職務履行令請求訴訟是指美國很多州的法律允許私人在公務員不履行其義務的場合，以市民的身份并根據(jù)其義務的具體內(nèi)容向法院提起請求發(fā)布職務履行令的訴訟；禁令請求訴訟是指納稅人以其納稅人身份提起禁止公共資金違法支出的訴訟。
三、檢察機關提起公益訴訟的必要性和可行性
1、檢察機關提起公益訴訟是實現(xiàn)其基本職能的根本要求。
實行法律監(jiān)督，維護司法公正是檢察機關的基本職能。近幾年來，檢察機關為實現(xiàn)其監(jiān)督職能，采取了一系列檢察監(jiān)督方式。如檢察意見、檢察建議、民事抗訴程序中的和解、民事行政案件抗訴等，這些方式都發(fā)揮了相當?shù)淖饔�。國外許多國家的檢察實踐都有一個共同特點即以積極、主動的方式參與訴訟活動。因而有學者提出：“現(xiàn)代訴訟的基本理論認為，檢察機關在訴訟中最突出、最主要的職責是代表國家公眾把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實提供給法院，要求其依法進行審理和裁判，并對審理的過程 及裁判的結果進行監(jiān)督。”
監(jiān)督與訴訟是有機結合的，實現(xiàn)監(jiān)督是訴訟的目的，訴訟是實現(xiàn)監(jiān)督的形式和手段。對此列寧曾有過精辟的論述：“檢察長的唯一職權和必須作的事情只有一件：監(jiān)督整個共和國對法制有真正一致的理解，不管什么地方的差別，不受任何地方的影響。檢察長的唯一職權是把案件提交到法院判決�！庇捎跈z察機關并無最終裁判權，但隨著案件移交至法院及法院的受理，實現(xiàn)了監(jiān)督權與訴訟權的轉化。從而為各類市場經(jīng)濟主體合法權益的保護提供一個新法律手段、一條新的法律渠道。有利于維護不同所有制，不同地區(qū)的各種市場主體平等的法律地位及權利。同時可以促進依法行政，在公民和國家行政機關之間建立公正、合理、合法的行政法律關系，最終達到維護司法公正的目的。
2、檢察機關提起公益訴訟符合市場經(jīng)濟的效益原則，能達到訴訟經(jīng)濟的目的。
國有資產(chǎn)的流失、公害案件以及隨著行政權的擴張，侵害的不只是一個兩個人，而是一定范圍內(nèi)的公眾，甚至是一個國家的利益。在此情況下，若要求單個主體提起訴訟，其必然將承受巨大的物質(zhì)和精神壓力，不符合公平承擔的原則。檢察機關作為法律監(jiān)督機關是國家利益代表，有維護法律統(tǒng)一正確實施，保護國家利益和公共利益不受侵害的義務。由其作為公益代表人參與訴訟既符合其本質(zhì)要求，又能簡化訴訟程序，節(jié)省大量的人力、物力、財力，有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛，有效地保護當事人合法權益，從而達到訴訟經(jīng)濟的目的。
3、檢察機關提出公益訴訟也是完善國家訴權的重要途徑。
國家訴權是指國家起訴損害其利益，破壞其管理秩序行為的權力。這里面主要包括兩個方面：一是國家作為管理者，對破壞其管理秩序的的，給予刑事處罰（或行政處罰，但這并非訴權的內(nèi)容），這是公法領域的訴權；二是國家作為特殊民事主體，對損害其利益的，尋求司法保護的請求權，是私法領域的訴權。前者是我們熟悉的公訴權，而后者在我國還幾乎是空白。因此允許檢察機關對侵害國家利益，公共利益的行為提起公益訴訟是對我國國家訴權的健全，有利于充分保護國家利益和社會公共利益。
4、檢察機關提起公益訴訟是可行的。
國家為了保護其利益不受侵犯，法律應當把起訴作為一種義務賦予特定的起訴主體，使主張公益的起訴變成一種公權力。根據(jù)公權力不得隨意委托的理念，接受這種義務的起訴主體只能是國家機關，而不可能是公民、法人或其他組織。此外，由于有的案件涉及幾個交叉的國家利益，這就會造成幾個部門的互相推諉或重復勞動，有的涉及到地方利益，會受到地方政府的干預而起訴不能；由法院主動追究違法行為者的責任又不符合“不告不理”訴訟原則的要求。為此，筆者認為由檢察機關代表國家提起訴訟的要求。為此，筆者認為由檢察機關代表國家提訴訟，有以下理由：其一，檢察機關是直接對全國人民代表大會負責的司法機關，全國人民代表大會授權行使國家訴權，由其代表國家提起訴訟依法有據(jù)。其二，檢察機關作為法定監(jiān)督機關，法律地位超脫，不易受干擾。其三，檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊伍，與其它部門相比，更能勝任這一職責。其四，外國的檢察實踐已經(jīng)證明，檢察機關提起公益訴訟是切實可行的。
四、我國公益訴訟制度的立法構建
無論是大陸法系國家，還是英美法系國家，對涉及國家和社會公共利益的損害都建立了相應的訴訟機制。我國建國初期就存在過公益訴訟制度。到了今天，經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變革又一次把建立公益訴訟制度提上了日程。因此，立法機關應予以重視，并盡快建立具有中國特色的公益訴訟制度。具體來講，可以從以下幾方面來著手進行：
（一）確立“以公訴制度為主，私訴制度為輔”的公益訴訟制度模式
與公益訴訟私訴制度相對應的是公益訴訟的公訴制度。就目前能夠代表國家行使訴訟權利的三個機關——人民代表大會，政府和人民檢察院來看，人民檢察院是唯一適格的公益訴訟公訴制度的主體。人民代表大會雖是國家的權力機關，但其主要行使立法權等抽象的權力，一般不涉及具體權力的行使，況且允許其參與訴訟必然會導致其為部門利益而濫用立法權，從而破壞法律自身的正義性。政府是國有資產(chǎn)和社會公共利益的管理者，但其所實施的一些行政行為也可能會侵害到國家和社會的公共利益，從而成為公益訴訟的被告人。因此，政府也不宜成為公益訴訟的主體。而檢察機關卻因其自身的特點而符合公益訴訟的主體的要求。首先，從檢察機關的性質(zhì)來看，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關�！胺杀O(jiān)督是國家賦予人民檢察院監(jiān)督執(zhí)行和遵守法律的情況、維護法律正確統(tǒng)一實施的一種國家權力和法治活動。” 從這一定義來看，檢察機關的法律監(jiān)督權中，含有廣泛的訴訟權利，包括起訴、參與訴訟以及依上訴程序和審判監(jiān)督程序提起抗訴的權力等�！爸挥羞@三項制度在民事行政領域相互聯(lián)系、聯(lián)結，才能構成民事行政法律監(jiān)督權的整體，才符合我國設立該項制度的本意。” 其次，從人民檢察院的地位來看，人民檢察院與人民政府、人民法院是平行的三個機關，都由同級人民代表大會所產(chǎn)生，對其負責，向其匯報工作。《人民檢察院組織法》第九條規(guī)定：人民檢察院依照法律獨立行使檢察權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。檢察機關權力的行使不具有實質(zhì)處分的性質(zhì)，處于一種超然的地位，使其不會因部門利益而損害國家利益和社會公共利益，其獨立行使檢察權又可以使其避免非法的行政干預或其他干預，在出現(xiàn)公益訴訟事由時，能夠忠實地維護國家利益和社會公共利益。再次，從檢察機關的職權來看，主要有三個方面：刑事檢察權的行使，民事審判監(jiān)督權的行使和行政審判監(jiān)督權的行使。其監(jiān)督的范圍包括憲法、法律和法規(guī)。對法律規(guī)范的熟悉和豐富的適法經(jīng)驗，使其更能有效地運用法律進行公益訴訟。
檢察機關自身的特點使其成為最適合的公益訴訟的公訴制度的主體，我國建國初期已有公益訴訟的嘗試，加上近幾年來不少地方檢察機關進行的大量的探索，使我國建立公益訴訟制度的時機已經(jīng)成熟，結合我國國情，我國應建立以檢察機關提起訴訟為主，私人組織或個人提起訴訟為輔的公益訴訟制度。
（二）公益訴訟的范圍
盡管憲法賦予檢察機關法律監(jiān)督權，但在民事訴訟法和行政訴訟法中總則和分則規(guī)定卻不相一致，在這樣前后矛盾的法律規(guī)定面前，檢察機關民事行政檢察監(jiān)督進退兩難：按兩部訴訟規(guī)定，檢察機關對民事審判和行政訴訟中的一切違法行為都可以進行監(jiān)督，但是分則中又沒有具體規(guī)定，任何一個法院都可以法律沒有明文規(guī)定的理由，拒絕檢察機關對抗訴以外的任何形式的法律監(jiān)督。也就是說檢察機關能否提起公益訴訟是有爭議的。檢察機關提起訴訟的行為，將突破現(xiàn)有的立法框架，將擴大人民法院審判權勢范圍，實際上帶來了重新界定我國行政權、審判權、檢察權權限劃分及監(jiān)督制約機制等問題。另外，檢察機關提起公益訴訟還涉及到干預當事人處分及檢察機關與案件無直接利害關系等問題需謹慎處理。當然我們不能因為謹慎而縮手縮腳，置國家利益與社會公共利益于不顧，我們應當在把握民事行政訴訟規(guī)律中，在充分理解保護公益原則、監(jiān)督原則、當事人訴訟權利平等原則基礎上大膽創(chuàng)新，努力探索檢察機關代表國家提起公益訴訟的新路子。在這一點上，有的學者作了很好的闡述：第一、堅持分則規(guī)定的監(jiān)督方式，在實踐中進一步完善它；第二，總結實踐經(jīng)驗，創(chuàng)造新的監(jiān)督方式，使之與抗訴方式相互配合，完成檢察監(jiān)督方式體系的構造，更有力地發(fā)揮民事行政檢察監(jiān)督的職能作用。
（三）在有關的法律中，明確規(guī)定檢察機關提起公益訴訟時，必須以私法的方式進行
當檢察機關代表國家提起公益訴訟時，我們就不得不考慮公法與私法的劃分問題。畢竟檢察院是我國的國家機關，公法色彩比較濃，而且其在日常生活中多以公法主體的身份出現(xiàn)。而公益訴訟所涉及的都是私法關系，要求在訴訟中當事人雙方法律地位平等。在公益訴訟的私訴制度中當事人雙方毫無疑問是以私法的方式進行訴訟的，為了保證整個公益訴訟制度的統(tǒng)一和諧，檢察機關應當和其他公益訴訟的起訴主體一樣，以私法的方式參與訴訟。
目前，認為檢察機關參與公益訴訟會破壞“訴辯平衡”的機制是許多人反對這一制度的重要理由。他們的疑慮不無道理，若檢察機關把公益訴訟的被告人當作犯罪嫌疑人對待，采取強制措施，限制人身自由，取證時也把辦理刑事案件的做法照搬過來，必然會造成公益訴訟中平衡機制的破壞，從而破壞整個法制的合理體系。
因此必須明確規(guī)定檢察機關在公益訴訟中以私法方式進行，特別對檢察機關參與公益訴訟的方式與其進行刑事訴訟的方式進行嚴格區(qū)分。比如在《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定：在公益訴訟中，檢察機關原則上不享有司法權，只要沒有涉嫌職務犯罪的情形，不得動用強制措施；檢察機關以原告身份參加訴訟，對自己代表國家提出的訴訟請求負舉證責任等等，以此保證公益訴訟中雙方當事人地位的平衡。
