[ 叢彥國 ]——(2006-3-9) / 已閱21548次
有關(guān)我國憲法適用問題的探析
(作者:叢彥國)
摘要：研究憲法適用問題有著重要的意義，近年來，我國有關(guān)這一理論有了較快發(fā)展，但這一理論的發(fā)展卻伴隨著一些障礙。隨著我國民主法治的發(fā)展，這一問題越來越引起人們的重視。本文立足于現(xiàn)實(shí)，著眼于未來，從中國實(shí)際出發(fā)，就中國有關(guān)憲法適用問題進(jìn)行了一些探討，分析了我國這一理論存在的障礙，并針對這些障礙對我國有關(guān)憲法適用問題提出了一些觀點(diǎn)。
關(guān)鍵字：可適用性 協(xié)調(diào) 條件
憲法權(quán)利通過司法途徑加以保護(hù)，是現(xiàn)代法治國家的基本制度，也是現(xiàn)代人權(quán)保護(hù)的基本原則。在我國，由于最高人民法院1955年和1984年出臺的兩個(gè)司法解釋限制了人民法院引用憲法來作為定案的依據(jù)，所以，長期以來，保障憲法權(quán)利被視為全國人大及其常委會的一項(xiàng)專門職責(zé)，其他國家機(jī)關(guān)則無權(quán)過問。但這種觀點(diǎn)實(shí)際上導(dǎo)致了公民所享有的憲法權(quán)利除了通過全國人大及其常委會制定的法律加以具體化之外，公民個(gè)人不可能請求國家機(jī)關(guān)來直接保護(hù)自己的憲法權(quán)利。再加上全國人大及其常委會也沒有設(shè)立專門的機(jī)關(guān)來處理公民憲法權(quán)利受到不法侵害的案件，所以，至少在8•13批復(fù)出臺之前[1]，憲法權(quán)利在我國對于公民個(gè)人而言是一種虛置性的權(quán)利，不具有實(shí)質(zhì)性的人權(quán)保護(hù)的意義�？墒�，如果最高人民法院跳開全國人大及其常委會制定的法律而直接引用憲法，實(shí)際上是確認(rèn)了全國人大及其常委會在保護(hù)憲法權(quán)利方面的立法存在問題的事實(shí)。在我國，最高人民法院的行為不能直接挑戰(zhàn)全國人大及其常委會的權(quán)威。
基于以上考慮，本文擬就我國憲法適用中的若干問題進(jìn)行了簡單探討，以期有助于推動一種清晰、合理的憲法適用制度的真正建立。
一、憲法的可適用性辨析
2001年8月13日，最高人民法院就山東省高院請示的齊玉苓訴陳曉琪案作出了批復(fù)，指出：“陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段，侵犯了齊玉苓依據(jù)憲法規(guī)定所享有的受教育的基本權(quán)利，并造成了具體的損害后果，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任�！庇捎谠撆鷱�(fù)直接適用了我國憲法的公民基本權(quán)利，在我國的法學(xué)界引起了不小震動。學(xué)者們對該案有不同的看法，批評者們主要針對憲法是否具有直接可適用性這一點(diǎn)上。
筆者認(rèn)為，憲法具有直接可適用性，我國憲法總則最后一段寫著，“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民，一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證憲法實(shí)施的職責(zé)�！�
在這里，要注意憲法的這一段中的幾個(gè)關(guān)鍵的地方。
首先，該條指出，憲法是以“法律的形式”存在的。很明顯，憲法中所指的以“法律的形式”存在，是指憲法的形式與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的形式相同，其內(nèi)容是用“法律的”語言來表達(dá)和敘述的。不管怎樣，既然具有“法律的形式”，就必然具有法律規(guī)范的要素。通常我們認(rèn)為法律規(guī)范有三個(gè)要素：假定、行為模式、法律后果。必須指出，法律規(guī)范的要素并不一定在一個(gè)法律條文中體現(xiàn)出來，而可能有某個(gè)要素存在于法律規(guī)范以外的規(guī)范之中[2]。因此，以憲法缺乏制裁性條款而否認(rèn)憲法的可適用性是沒有充分理由的；憲法存在的“法律的形式”，使憲法獲得了司法適用的可能性。另一方面，當(dāng)我們將憲法以“法律的形式”存在與憲法第126條規(guī)定（人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)……）對照來看，我們不難發(fā)現(xiàn)，憲法實(shí)際上已規(guī)定了憲法自身是人民法院的審判依據(jù)。很明顯，憲法第126條中的作為人民法院審判依據(jù)的“法律規(guī)定”不應(yīng)理解為是指全國人大及其常委會制定的法律，而應(yīng)被理解為廣義的法律概念。就我國的司法現(xiàn)狀而言，我國人民法院的審判有很大一部分是以行政法規(guī)、地方性法規(guī)等作為依據(jù)的，例如《行政訴訟法》就規(guī)定，人民法院在行政審判時(shí)以法律、法規(guī)為依據(jù)，以規(guī)章為參照。因此，憲法第126條對人民法院審判依據(jù)的規(guī)定是廣義的，憲法既然以“法律的形式”存在，就當(dāng)然應(yīng)當(dāng)適用該條款，獲得司法適用的效力。
其次，憲法“是國家的根本法，具有最高的法律效力”�！白罡叩摹边@個(gè)定語從字面意義上來看，怎么也不能理解為是對法律效力的“直接適用”的否定。相反，既然是最高的法律效力，則我國所有納入法制的權(quán)力，或者說有合法性依據(jù)的權(quán)力，都應(yīng)當(dāng)是低于憲法的。這一點(diǎn)，在該段隨后的敘述中，得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。憲法緊接著寫到：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則”，憲法的權(quán)威是高于一切的。任何機(jī)關(guān)的任何權(quán)力都是低于憲法的，是由憲法所賦予的。任何超越憲法的權(quán)力的存在，都是違反憲法的。憲法的這一段的規(guī)定已經(jīng)很明確的規(guī)定了憲法具有與法律相同的可適用性，同時(shí)這種適用又具有超越一切的權(quán)威性。
最后，該段的最后一句寫道，“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都……負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)�！痹摼浔砻�，貫徹與實(shí)施憲法的主體是廣泛的，方法是多樣的。全國人大及其常委會行使憲法監(jiān)督權(quán)只是“維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施”的一種方式而已。憲法第62條（授予全國人民代表大會憲法監(jiān)督權(quán)）和第67條（授予全國人民代表大會常務(wù)委員會憲法解釋和憲法監(jiān)督權(quán)）的規(guī)定不應(yīng)具有排他性，否則與憲法序言的最后一句話前后矛盾。因此，直接適用憲法是法院“維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施”的一種合理的、恰當(dāng)?shù)氖侄�，而且，�?yīng)該看到，這甚至是憲法規(guī)定的一項(xiàng)“職責(zé)”�？梢哉f，如果最高人民法院在1955年和1986年的那兩個(gè)批復(fù)意在否定憲法在司法過程中能被直接適用的話，那么，它們應(yīng)該是不合理的。
從上述分析可以看出，直接適用憲法是人民法院的一項(xiàng)“隱含的”憲法權(quán)力。最高法院在審理涉嫌違反憲法的案件時(shí)，可以完全沒有憲法障礙地直接適用憲法。當(dāng)然，對最高法院在司法過程中采取何種手段來適用憲法并沒有憲法上的限制。無論是通過判決，還是通過司法解釋、批復(fù)，甚至可能是包括對下級法院進(jìn)行指導(dǎo)等方式，都可以適用憲法，甚至可以說，在必要的時(shí)候是“應(yīng)當(dāng)”適用憲法，因?yàn)椤熬S護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施”應(yīng)當(dāng)是最高法院時(shí)刻不忘的一項(xiàng)神圣的“職責(zé)”。
這樣看來，齊案的批復(fù)不是最高人民法院為自己創(chuàng)造出直接適用憲法的權(quán)力，而是最高人民法院喚醒了憲法中本來就已“隱含”著的權(quán)力。
二、全國人大及其常委會與最高人民法院的協(xié)調(diào)
在討論全國人大及其常委會與最高人民法院對公民憲法權(quán)利的保護(hù)方面之前，有必要先理清有關(guān)憲法實(shí)施的幾個(gè)概念。有的學(xué)者指出，我國憲法學(xué)界關(guān)于憲法實(shí)施的有關(guān)概念非�；靵y，如憲法監(jiān)督常與憲法保障、違憲審查、憲法訴訟、司法審查、憲法解釋等概念交替使用，使憲法監(jiān)督的內(nèi)涵與外延混亂不堪[3]。由于長期以來對以上的一些概念沒有準(zhǔn)確、統(tǒng)一的界定，使我國憲法實(shí)施制度的建設(shè)受到了很嚴(yán)重的影響。準(zhǔn)確地理解、區(qū)分有關(guān)概念，或者說在一些概念上形成共識，對建立什么樣的憲法機(jī)制至關(guān)重要。
造成憲法實(shí)施的有關(guān)概念混亂的原因在于我國對憲政制度的引進(jìn)上，由于憲政制度是國外的產(chǎn)物，翻譯不同國家的這一制度會有不同的表達(dá)，又由于這些不同的詞在漢語中有不同的含義，從而導(dǎo)致了不同的結(jié)果。
蔡定劍在其《憲法實(shí)施的概念與憲法實(shí)行之道》一文中把構(gòu)成憲法實(shí)施的一套制度分成三個(gè)層面的概念[4]。
第一，在宏觀層面上的概念是憲法保障和憲法實(shí)施。
憲法保障是為實(shí)施憲法而建立的一整套制度。憲法保障制度是一種非常廣泛保證憲法得以實(shí)施的各種制度和技術(shù)。
憲法實(shí)施是相對于憲法制定的概念，是指把憲法文本轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)制度的一套理論、觀點(diǎn)、制度和機(jī)制。憲法實(shí)施的機(jī)制包括憲法監(jiān)督及憲法解釋，或者是違憲審查和憲法訴訟等。
這兩個(gè)概念的范圍差不多，只是側(cè)重點(diǎn)不同，它們的核心部分都是違憲審查制度。
第二，在中觀層面的概念是憲法監(jiān)督和憲法適用。
憲法監(jiān)督是一個(gè)非常中國化的保障憲法實(shí)施的概念，是通過違憲審查、合憲審查、憲法解釋、法規(guī)備案審查和憲法訴訟等方式保障憲法實(shí)施的制度。
憲法適用是指憲法條文被專門憲法監(jiān)督或違憲審查機(jī)關(guān)用來解決糾紛、處理案件的過程。憲法適用這一概念在由司法機(jī)關(guān)作司法審查或憲法訴訟時(shí)適用，也即憲法的司法適用是最主要的方面。憲法的適用與憲法的解釋不可分，適用憲法的過程就是解釋憲法的過程。
第三，在微觀層面上或憲法實(shí)施操作層面上的概念是違憲審查（司法審查）和憲法訴訟。
違憲審查，簡單地說就是一種對違憲立法、行政行為申訴的裁決。
憲法訴訟是指公民對自己憲法基本權(quán)利受侵害時(shí)向法院（普通法院或憲法法院）尋求司法救濟(jì)的手段。違憲審查是憲法訴訟中最主要和核心的內(nèi)容。
兩個(gè)概念密切相關(guān)和相互包涵，但又不等同。有時(shí)憲法訴訟的目的是提起違憲審查，這時(shí)二者就是一個(gè)問題的不同稱呼和兩個(gè)方面，憲法訴訟是引起違憲審查的原因，違憲審查是憲法訴訟的結(jié)果。而有時(shí)公民提起憲法請求并不是要審查法律或政府行為的和憲性，而僅僅是為了保護(hù)自己的憲法權(quán)利，因?yàn)榍謾?quán)的不是立法或政府行為，而是其他公民或社會組織。從法院或憲法法院的角度看，憲法訴訟引起的司法審查僅僅是決定某項(xiàng)被第三人侵犯的憲法權(quán)利是不是要受憲法保護(hù)，或者權(quán)衡兩相沖突的憲法權(quán)利優(yōu)先保護(hù)誰。這時(shí)兩個(gè)概念內(nèi)容就不同，憲法訴訟就是一種引用憲法為保護(hù)憲法中的私權(quán)的訴訟。這種憲法適用于私人領(lǐng)域的訴訟就完全是憲法私法化訴訟，而不是違憲審查。
所以，人民法院管轄侵犯基本權(quán)利的案件，完全與違憲審查制度有著原則的區(qū)別和不同的內(nèi)容，是與全國人大常委會監(jiān)督憲法的實(shí)施不相矛盾的，也是彌補(bǔ)侵害個(gè)人基本權(quán)利缺乏法律救濟(jì)渠道不足的有效途徑。
在我國，對于國家制定的法律，行政法規(guī)侵害個(gè)人基本權(quán)利的，依照違憲審查制度的方式，由全國人大常委會依法實(shí)施憲法監(jiān)督的程序處理，對于國家機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的國家行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件或具有普遍拘束力的規(guī)定侵害個(gè)人基本權(quán)利的，可以通過行政復(fù)議或行政訴訟的程序?qū)で蠓删葷?jì)。國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的具體行政行為侵害個(gè)人基本權(quán)利的，可以通過向人民法院提起行政訴訟的程序給予法律救濟(jì)，而對私人侵害個(gè)人基本權(quán)利的行為，則只能通過向人民法院提起民事訴訟的程序?qū)で蠓删葷?jì)。如果對私人侵害個(gè)人基本權(quán)利的行為，不能夠通過民事訴訟的程序?qū)で蠓删葷?jì)，在現(xiàn)行的憲法制度下，此類違法憲法的行為就無法獲得法律救濟(jì)。但是，如果我國人大及其常委會與人民法院在這一問題上的協(xié)調(diào)性得到認(rèn)可，那么，這一問題將會得到合理解決。
三、人民法院適用憲法基本權(quán)利審理案件的條件
應(yīng)當(dāng)指出，在主張憲法基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)作為人民法院審判案件的法律依據(jù)的同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)為，人民法院適用憲法基本權(quán)利審理案件是有條件的，不是任意的。這個(gè)條件就是，在一般情況下，人民法院不直接適用憲法上的基本權(quán)利原則審判具體的案件，在必要時(shí)可以直接適用憲法基本權(quán)利審判案件。
首先，如果侵害基本權(quán)利的行為符合法律禁止性規(guī)定的構(gòu)成要件，而法律禁止性規(guī)定對個(gè)人提供的保護(hù)強(qiáng)度，與憲法基本權(quán)利原則規(guī)定對個(gè)人提供保護(hù)的強(qiáng)度相當(dāng)，則遵循“適用優(yōu)先原則”。
也就是說，適用法律的機(jī)關(guān)在面臨憲法、法律這兩種不同位階的法律規(guī)則時(shí)，在選擇適用法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用低位階的法律規(guī)范，而不得直接適用高位階的憲法規(guī)范。只有在缺乏適當(dāng)?shù)牡臀浑A法律規(guī)范可以適用時(shí)，才可適用憲法規(guī)范裁判具體的個(gè)案。這是由于憲法在涉及有關(guān)個(gè)人基本權(quán)利方面的法律保障時(shí)，明確地規(guī)定了個(gè)人享有基本權(quán)利的范圍，法律根據(jù)憲法的原則，具體地對個(gè)人基本權(quán)利的保護(hù)作出了明確、具體、詳細(xì)的規(guī)定，法律成為判斷基本權(quán)利受國家保障的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。所以，只要爭議的法律問題已經(jīng)有相關(guān)的法律加以規(guī)范，法官就應(yīng)適用該法律來審判，若“舍近求遠(yuǎn)”，不顧內(nèi)容較具體的法律，直接援引內(nèi)容較抽象的基本權(quán)利的規(guī)定，反而違憲，因?yàn)榇伺e顯然忽略了立法者負(fù)有憲法所委托的把基本權(quán)利加以具體化、細(xì)節(jié)化與現(xiàn)實(shí)化的合憲任務(wù)。只有爭議案件并沒有任何普通法律加以規(guī)范，或即使有普通法的規(guī)范，但其內(nèi)容存在漏洞，以致對爭議案件的解決仍無法通過類推解釋方法提供適當(dāng)?shù)呐袛嘁罁?jù)時(shí)，也就只有在面臨這種“判斷緊急狀態(tài)”時(shí)，法官才能直接適用基本權(quán)利或其他相關(guān)憲法規(guī)定審判[5]。
其次，如果個(gè)人受到侵害的權(quán)利屬于憲法規(guī)定的基本權(quán)利保障的范圍，而法律對此類侵害基本權(quán)利的行為沒有明確的禁止性規(guī)定，也沒有作出具體的保護(hù)性規(guī)定，人民法院不能直接根據(jù)法律的禁止性規(guī)定或保護(hù)性的規(guī)定，對被侵害的憲法基本權(quán)利提供法律上的救濟(jì)，在這種情況下，人民法院可以直接援引憲法基本權(quán)利的規(guī)定進(jìn)行審判。
人民法院在“當(dāng)某一類具體的社會關(guān)系已有憲法規(guī)定，尚無相應(yīng)的法律、法規(guī)的具體化時(shí)，不能因?yàn)闆]有具體立法而拒絕處理，而應(yīng)當(dāng)適用憲法的原則作出裁決”[6]。
筆者認(rèn)為，憲法第33條到50條關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定，對國家機(jī)關(guān)和公民個(gè)人都有直接的法律拘束力。國家機(jī)關(guān)和公民個(gè)人侵害憲法基本權(quán)利的，法律已經(jīng)對這些基本權(quán)利的保護(hù)進(jìn)行明確的規(guī)定的，依照法律的規(guī)定給予法律救濟(jì)；法律沒有對憲法基本權(quán)利的司法保護(hù)作出明確規(guī)定的，不能直接適用法律規(guī)定保護(hù)受侵害的基本權(quán)利時(shí)，人民法院可以根據(jù)案件的實(shí)際情況，直接適用憲法基本權(quán)利原則給予法律上的救濟(jì)。例如，在男女平等權(quán)案件中，原告的主張，將不能直接地援引民事法律的禁止性規(guī)定，以判斷被告的行為違法，也不能根據(jù)民事法律規(guī)定的原則，來保護(hù)原告主張的因男女平等權(quán)受侵害所造成的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的損害。所以采用憲法男女平等原則的基本權(quán)利原則，確定被告的行為違反了憲法基本權(quán)利的規(guī)定，從而使原告基于男女平等權(quán)被侵犯導(dǎo)致的民事權(quán)利，即財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯得以救濟(jì)。
再次，如果侵害個(gè)人權(quán)利的行為既符合民事法律禁止規(guī)定的構(gòu)成要件，也符合行政法律的禁止性規(guī)定的構(gòu)成要件，也即對某一種侵犯個(gè)人基本權(quán)利的行為，能夠直接援引民事法律或行政法的規(guī)定進(jìn)行保護(hù)，而民事法律或行政法律對基本權(quán)利保護(hù)的強(qiáng)度與范圍，不如憲法上的基本權(quán)利的保護(hù)強(qiáng)度與范圍時(shí)，人民法院可以直接援引基本權(quán)利的規(guī)定進(jìn)行審判。
在1993年楊淑華訴雙陽縣奢嶺鎮(zhèn)人民政府辦理離婚證侵犯其人身權(quán)利案中，被告違反法律規(guī)定的程序發(fā)離婚證的行為，侵犯了原告的婚姻自由權(quán)。但是，原告直接根據(jù)被告違反婚姻法的規(guī)定或者違反了行政法的規(guī)定，主張其婚姻自由權(quán)受到侵害，達(dá)不到根據(jù)憲法基本權(quán)利即婚姻自由權(quán)的規(guī)定保護(hù)的程度，受案人民法院不能直接地援引婚姻法的規(guī)定，保護(hù)原告的婚姻自由權(quán)，也不能直接地援引行政法的規(guī)定支持原告的主張，而是根據(jù)被告的行為侵犯了原告的人身權(quán)的理由受理，在這種情況下，人民法院可以直接適用憲法基本權(quán)利規(guī)定進(jìn)行裁判。
世界各國的歷史表明，憲法的適用制度是最有效的維護(hù)憲法權(quán)威的制度，也是實(shí)現(xiàn)憲政的制度基礎(chǔ)。憲政實(shí)質(zhì)上就是一種憲法領(lǐng)導(dǎo)下的法制，從理論層面來說，憲法處于一國法律體系的頂端，但如果其得不到真正的適用，那么，再“高”的憲法也是沒用的。進(jìn)行憲法適用的最終目的是要在中國建立由審理個(gè)案而引發(fā)的違憲審查制度，從而更加有效的保護(hù)公民權(quán)利。實(shí)行憲法訴訟，建立全面、完善的違憲審查制度，是中國實(shí)現(xiàn)憲政的必由之路，當(dāng)然，這是一個(gè)需要深層次改革的復(fù)雜、系統(tǒng)工程。但是，有理由相信，中國確立憲法適用制度是勢在必行的，并且由憲法訴訟作為突破口是可行的。
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