[ 盧炯星 ]——(2001-5-12) / 已閱65329次
可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與我國環(huán)境資源立法的完善
盧炯星（廈門大學法學院副教授 福建廈門 361005）
摘要：可持續(xù)發(fā)展是聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會確立的未來共同發(fā)展戰(zhàn)略，《中國21世紀議程一中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》提出了我國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、對策及行動方案。雖然在環(huán)境資源方面我國基本上建立了環(huán)境與資源法的法律體系，但尚未將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源立法的指導思想。因此，修改我國《憲法》《環(huán)境保護法》及有關環(huán)境與資源的法律法規(guī)，并制定統(tǒng)一的《自然資源保護法》《環(huán)境污染稅法》《環(huán)境保護投資法》和《環(huán)境與資源教育法》，已成為我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的當務之急。
關鍵詞：可持續(xù)發(fā)展 環(huán)境與資源 立法完善
一、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出與我國的環(huán)境資源立法
1972年，聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開的有114個國家代表參加的“人類環(huán)境會議”預示著人類環(huán)境時代的開始。此次會議最重大的意義是產生了與可持續(xù)發(fā)展概念相近的思想。1987年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表《我們共同的未來》的報告。該報告提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念，即“既滿足當代人的需求，又不危及后代人滿足其需求的發(fā)展�！边@標志著可持續(xù)發(fā)展思想的成熟。1992年，聯(lián)合國在里約熱內盧召開的環(huán)境與發(fā)展大會把可持續(xù)發(fā)展作為未來共同發(fā)展的戰(zhàn)略，得到了與會各國政府的贊同。大會通過的《關于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》和《21世紀議程》，第一次把可持續(xù)發(fā)展由理論和概念推向行動。
聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會之后，我國于1992年8月制定了環(huán)境與發(fā)展應采取的10大對策，明確提出走可持續(xù)發(fā)展的道路；1994年3月，我國發(fā)布的《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書調以下簡稱《白皮書》，從人口、環(huán)境與發(fā)展的具體國情出發(fā)，提出了我國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略、對策及行動方案；1996年3月，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要（以下簡稱《綱要》），把實施可持續(xù)發(fā)展作為現代化建設的一項重大戰(zhàn)略，使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在我國的經濟建設和杜會發(fā)展過程中得以實施。
可持續(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展的重要標志是資源的永續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境。可持續(xù)發(fā)展既要考慮當前發(fā)展的需要，又要考慮未來發(fā)展的需要，不以犧牲后代人的利益為代價來滿足當代人的利益�？沙掷m(xù)發(fā)展要求人們改變傳統(tǒng)的的生產方式和生活方式，改變人類對于自然的態(tài)度，在開發(fā)和利用自然資源的同時，必須注重對環(huán)境資源的保護。因此，實現可持續(xù)發(fā)展必須以法律作保障。
改革開放以來，我國的環(huán)境與資源立法取得了較大的成績。1979年我國就頒布了《環(huán)境保護法》，確立了經濟建設、社會發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的基本方針。1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的現行《憲法》規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害�！薄皣冶Ｕ献匀毁Y源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源／此外，由全國人大通過和修改通過了許多環(huán)境保護的專門法律以及與環(huán)境保護相關的資源管理的法律，其中包括《水污染防治法》《大氣污染防治法》《噪聲污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《野生動物保護法》《水土保持法》《水法》《土地管理法》《森林法》、《草原法》《漁業(yè)法》《農業(yè)法》《文物保護法》等；由國務院制定并公布或經國務院批準而由有關主管部門公布了大批有關環(huán)境與資源保護的單項法規(guī)，其中包括為了執(zhí)行環(huán)境與資源基本法和法律而制定的實施細則或條例以及對環(huán)境資源保護工作中出現的新領域、新問題所制定的單項法規(guī)，如《水污染防治法實施細則》《森林法實施細則》《環(huán)境噪聲污染防治條例》《征收排污費暫行辦法》《海洋傾廢管理條例》《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》；由地方人大和地方人民政府結合本地區(qū)的實際情況，制定和頒布了600多項環(huán)境保護的地方性法規(guī)，另外，我國還制定了環(huán)境質量標準。污染物排放標準、環(huán)境基礎標準、樣品標準和方法標準，基本上建立了環(huán)境標準的法律體系。到1995年底，我國頒布了364項各類國家環(huán)境標準。
為了加強環(huán)境資源保護領域的國際合作，維護國家的環(huán)境權益，承擔應盡的環(huán)境保護義務，我國締結和參加了《保護臭氧層維也納公約》、《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》、《核材料實物保護公約》、《南太平洋無核區(qū)公約》、《氣候變化框架公約》、《東南亞及太平洋區(qū)植物保護協(xié)定》等幾十項國際條約、公約、協(xié)定。
雖然我國已經基本上形成了以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護法》為基本法，以環(huán)境與資源保護的有關法律、法規(guī)為主要內容和以我國締結參加的有關國際環(huán)境與資源保護的條約、公約。協(xié)定為輔的較為完備的環(huán)境與資源法的法律體系，但隨著社會主義市場經濟體制的建立，市場主體為了達到個人的經濟利益，往往忽視社會效益和環(huán)境保護，加之我國環(huán)境和資源的立法也存在一些問題，需要進一步研究，這就使我國的環(huán)境與資源法的法律體系面臨嚴重的挑戰(zhàn)。
二、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中我國環(huán)填與資源存在的若干問題
在20世紀里，世界環(huán)境污染公害事故和公害病顯著增加。30～60年代發(fā)生了馬斯河谷事件、多諾拉煙霧事件、倫敦煙霧事件。日本水俟病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、疼痛病事件、美國洛杉礬光化學煙霧事件等“舊八大公害事件”；80年代又發(fā)生了意大利塞維索化學污染事故、美國三里島核電站泄漏事故、墨西哥液化氣爆炸事件、印度搏帕爾農藥泄漏事件、前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站泄漏事故、瑞士巴塞爾贊多茲化學公司萊茵河污染事故、全球大氣污染和非洲大災荒等“新八大公害事件”。近年來，我國學者對全球的生態(tài)環(huán)境問題進行了研究，提出了嚴重威脅社會經濟發(fā)展的全球性生態(tài)環(huán)境問題主要有7個方面：“三廢”物質污染、噪音污染、水資源污染、土地沙漠化、溫室效應、大氣臭氧層破壞、核污染。
我國在環(huán)境污染的防治和資源保護方面雖然取得了較大的成績，但也還存在著以下三個方面的問題。
（一）我國生態(tài)環(huán)境存在惡化現象
“自改革開放以來，我國在經濟實力不斷提高的同時，生態(tài)環(huán)境卻在惡化：大氣污染居高不下：水資源持續(xù)短缺，水質污染明顯加重；土地退化與耕地占用嚴重；森林減少，水土流失加劇，草原退化、沙化面積不斷擴展；自然災害發(fā)生的頻率加快，污染事件不斷增多。…突出的現象是：水土流失的危害已經擴大到全國耕地面積的1／3，500多條主要河流和幾乎所有的湖泊受污染面積達82％以上；全國城市的居民正呼吸著總懸浮微粒日平均值比國際標準高出10倍以上的污濁空氣；而被稱為“母親河”的黃河下游，一年中有200天可以被改稱為“母親沙灘”。1998年夏季長江全流域持續(xù)兩個月的水災造成了巨大損失，這也與生態(tài)環(huán)境遭破壞有很大關系。《國民經濟與社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》指出，“九五”計劃期間，我國將重點解決“三河”（淮河、海河和遼河）、三湖”（太湖、巢湖和滇池）／兩區(qū)”（酸雨污染區(qū)、SO2控制區(qū)）的污染控制問題。這也反映了上述“三河”／三湖”／兩區(qū)”的生態(tài)環(huán)境惡化問題已到了非“重點解決”不可的地步了。
（二）我國環(huán)境保護投資不足
我國環(huán)境保護投資中存在的問題是環(huán)境投資總量小，歷史欠帳太多�！鞍宋濉逼陂g，國家環(huán)保投入1102億元，按1990年的價格計算，占國內生產總值的比重下降到0.69%，沒有達到“八五”計劃規(guī)定的0.85%的目標，這不僅遠遠低于發(fā)達國家的水平，也低于發(fā)展中國家的平均水平。我國目前總的環(huán)境投資缺口大約為2500多億元，而現在的投資額僅占需要投資額的6.3％。發(fā)達國家的環(huán)境投資通常要占到GNP的1.5O%以上。例如，美國每年用于環(huán)境保護的投資在800億美元以上，日本在700億美元以上，美國每年用于水污染和大氣污染治理的費用超過了1500億美元，據一項對80年代中期情況的研究表明，我國因環(huán)境污染每年造成的經濟損失達382億元，部分自然生態(tài)環(huán)境遭破壞造成的經濟損失每年達500億元，兩項合計達882億元，占同期國民生產總值的15.64%，而據聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署資料的統(tǒng)計，美國等發(fā)達國家因環(huán)境污染引起的經濟損失占國民生產總值的比例一般為3～5％�？梢娢覈沫h(huán)境污染比發(fā)達國家嚴重得多。
我國現行的環(huán)保投資體制是在計劃經濟體制下和在向市場經濟過渡時期建立的。隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施以及適應經濟體制和經濟增長方式兩個根本轉變的需要，現行的環(huán)保投資體制存在著一個如何與市場經濟體制下國家投資體制改革相配套的問題�？偟膩碚f，我國環(huán)保投資體制的改革滯后于整個國民經濟投資體制的改革。1984年初，國家規(guī)定了環(huán)境保護的8條資金渠道，這標志著我國環(huán)保投資體制改革的開始；1986年，國家又進行了環(huán)保補助資金“撥改貸”的試點；1988年，國務院發(fā)布了《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》，同時又試點建立環(huán)境保護投資公司。從目前現狀來看，這些環(huán)境投資體制改革和試點涉及的范圍有限，改革的力度也不夠，遠遠不能適應國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對環(huán)保投資體制改革的要求。
（三）我國環(huán)境與資源立法存在的問題
1.可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略尚未成為我國環(huán)境與資源立法的指導思想
現行《憲法》雖然以國家根本大法的形式規(guī)定了國家保護環(huán)境、防治污染和其他公害以及國家保護自然資源的原則，但不足的是沒有明確將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源保護的指導思想。我國的《環(huán)境保護法》和其他有關環(huán)境保護、防治污染和自然資源保護的法律、法規(guī)，同樣也存在這個問題。然而，我國制定的環(huán)境與發(fā)展應采取的10大對策和《白皮書》以及《綱要》，都把實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為現代化建設的一項重大戰(zhàn)略。這就說明我國的環(huán)境與資源的法律和環(huán)境與資源的政策之間存在脫節(jié)的現象。
另外，在我國80年代制定的單項自然資源法中，由于在指導思想上沒有把生態(tài)環(huán)境保護作為重要的立法目的，對自然資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護缺乏具體的規(guī)定，致使這些自然資源的法律難以適應生態(tài)的環(huán)境保護的需要。
2．我國的環(huán)境與資源立法不能完全適應社會主義市場經濟的要求和社會發(fā)展的需要
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