[ 陳思旺 ]——(2005-10-14) / 已閱16747次
淺析監(jiān)視居住的法律缺陷及其立法完善
陳思旺
監(jiān)視居住是公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院責(zé)令犯罪嫌疑人、被告人在訴訟過程中，未經(jīng)批準(zhǔn)不得離開住處或指定的居所，并對其行動(dòng)加以監(jiān)視，并保證隨傳隨到的一種刑事強(qiáng)制措施。該制度設(shè)立的目的是防止犯罪嫌疑人、被告人逃避或妨礙刑事訴訟，以保證刑事訴訟的順利進(jìn)行。其手段是將犯罪嫌疑人、被告人的活動(dòng)區(qū)域適當(dāng)限制。它是一種強(qiáng)制強(qiáng)度界于取保候?qū)徍托淌戮辛糁g的強(qiáng)制措施。這項(xiàng)強(qiáng)制措施在打擊犯罪、維護(hù)犯罪嫌疑人與被告人合法權(quán)益方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用。然而，由于立法上的不完善以及執(zhí)法上的偏差，監(jiān)視居住在適用中出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，已在一定程度上影響和阻礙了這項(xiàng)措施的順利實(shí)施，。當(dāng)前,隨著監(jiān)視居住措施的普遍使用,如何完善監(jiān)視居住制度確實(shí)值得我們關(guān)注和解決。
監(jiān)視居住在立法上主要存在以下問題：
一、適用對象不統(tǒng)一
目前，有關(guān)監(jiān)視居住適用對象的法律、法規(guī)主要有《刑事訴訟法》、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋及《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，但三者對關(guān)于監(jiān)視居住的適用對象卻不盡相同，這勢必影響法律的嚴(yán)肅性。
《刑事訴訟法》關(guān)于監(jiān)視居住適用對象有二：（一）可能判處管制、拘役或者獨(dú)立適用附加刑的；（二）可能判處有期徒刑以上刑罰，采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的。
最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋（法釋〔１９９８〕２３號(hào) １９９８年６月２９日）關(guān)于監(jiān)視居住的適用對象有三：（一）可能判處管制、拘役或者獨(dú)立適用附加刑的；（二）可能判處有期徒刑以上刑罰，采取取保候?qū)�、監(jiān)視居住不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)的；（三）應(yīng)當(dāng)逮捕但患有嚴(yán)重疾病的，或者是正在懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女。
《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（1998年5月14日第35號(hào)公安部令）關(guān)于監(jiān)視居住的適用對象則有七：（一）可能判處管制、拘役或者獨(dú)立適用附加刑的；（二）可能判處有期徒刑以上刑罰，采取監(jiān)視居住，不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的；（三）應(yīng)當(dāng)逮捕的犯罪嫌疑人患有嚴(yán)重疾病，或者是正在懷孕、哺乳自己未滿一周歲的嬰兒的婦女；（四）對拘留的犯罪嫌疑人，證據(jù)不符合逮捕條件的；（五）提請逮捕后，檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕，需要復(fù)議、復(fù)核的；（六）犯罪嫌疑人被羈押的案件，不能在法定期限內(nèi)辦結(jié)，需要繼續(xù)偵查的；（七）移送起訴后，檢察機(jī)關(guān)決定不起訴，需要復(fù)議、復(fù)核的。
從上述法律、司法解釋、規(guī)章我們可以看出，作為法律的《刑事訴訟法》對監(jiān)視居住的適用對象規(guī)定僅有二種情形，而與法律具有同等效力的司法解釋增加了第三種適用對象，這也無可厚非，但《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》作為部門規(guī)章卻把監(jiān)視適用對象擴(kuò)寬為
七種情形，這與《立法法》第八條第五項(xiàng)規(guī)定相違背，對公民政治權(quán)利的剝削，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由法律作出相應(yīng)的規(guī)定。所以《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》關(guān)于監(jiān)視居住的適用對象規(guī)定顯然有不妥之處。
二、規(guī)定內(nèi)容前后矛盾
其一、關(guān)于監(jiān)視居住的期限問題。刑事訴訟法規(guī)定監(jiān)視居住的期限最長為六個(gè)月，這六個(gè)月是指公、檢、法三機(jī)關(guān)監(jiān)視居住的期限總和，并不是每一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)的最長期限。但目前公安部、最高檢察院、最高人民法院的解釋和規(guī)定，卻有指每一個(gè)機(jī)關(guān)各自有權(quán)使用最長期限之嫌，這樣監(jiān)視居住的最長期限則為十八個(gè)月。如<最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋>第七十五條：人民檢察院、公安機(jī)關(guān)已對犯罪嫌疑人取保候?qū)�、監(jiān)視居住，案件起訴到人民法院后，人民法院對于符合取保候?qū)�、監(jiān)視居住條件的，應(yīng)當(dāng)依法對被告人重新辦理取保候?qū)�、監(jiān)視居住手續(xù)。取保候?qū)�、監(jiān)視居住的期限重新計(jì)算。這樣規(guī)定明顯與刑事訴訟法規(guī)定監(jiān)視居住的期限最長為六個(gè)月前后矛盾，這樣使司法實(shí)踐者陷入執(zhí)法尷尬，也極易侵害犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益。
其二、關(guān)于被監(jiān)視居住對象脫逃轉(zhuǎn)捕的問題。最為明顯的就是《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的第九十四條與第九十九條的前后矛盾。第九十四條 公安機(jī)關(guān)對拘留的犯罪嫌疑人，證據(jù)不符合逮捕條件的；提請逮捕后，檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕，需要復(fù)議、復(fù)核的；移送起訴后，檢察機(jī)關(guān)決定不起訴，需要復(fù)議、復(fù)核的犯罪嫌疑人可以監(jiān)視居住。而第九十九條卻規(guī)定被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人在監(jiān)視居住期間逃跑的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提請批準(zhǔn)逮捕。而目前我國刑法尚未規(guī)定在被監(jiān)視居住期間脫逃的應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任，當(dāng)上述三種情形的被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人在監(jiān)視居住期間逃跑的，公安機(jī)關(guān)提請逮捕的條件是什么，檢察院以又憑什么批準(zhǔn)逮捕呢？這是很明顯的羅輯錯(cuò)誤。另外，刑事訴訟法的第五十七條第二款“被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反前款規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，予以逮捕”中“情節(jié)嚴(yán)重”也另人費(fèi)解。
三、適用范圍與取保候?qū)彌]有嚴(yán)格區(qū)分
《刑事訴訟法》、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋及《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》關(guān)于監(jiān)視居住的適用范圍均是相同的，《刑事訴訟法》第五十一條 人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)對于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居�。蛔罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋第六十六條 被告人具有下列情形之一的，人民法院可以決定取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。由于立法沒有明確固定監(jiān)視居住和取保候?qū)徃髯缘倪m用范圍，在實(shí)際操作中必然會(huì)出現(xiàn)混亂，同樣的情況有的適用了取保候?qū)�，有的則適用了監(jiān)視居住。然而，監(jiān)視居住在強(qiáng)制強(qiáng)度、監(jiān)控措施等方面均與取保候?qū)徲休^大的區(qū)別，要是在同樣的情況下隨意選擇不同的強(qiáng)制措施則會(huì)造成對被監(jiān)視居住對象人身自由權(quán)利的侵害。在辦理刑事案件中，采取何種強(qiáng)制措施本應(yīng)與犯罪的輕重及行為人的社會(huì)危害性相適應(yīng)，但正是因?yàn)榱⒎ㄉ蠜]有明確固定監(jiān)視居住和取保候?qū)徃髯缘倪m用范圍，出現(xiàn)辦案單位在辦理刑事案件中隨意選擇這兩種不同的強(qiáng)制措施，往往是在犯罪嫌疑人、被告人既沒有保證金，又無法提供保證人時(shí)才免為其難地使用監(jiān)視居住。
四、缺乏相應(yīng)保障條款
監(jiān)視居住作為一種強(qiáng)制強(qiáng)度界于取保候?qū)徍托淌戮辛糁g的強(qiáng)制措施，是使犯罪嫌疑人、被告人在審前處于不被羈押狀態(tài)，但人身自由受到一定限制，以保證其隨傳隨到的強(qiáng)制手段，但綜觀現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章，卻沒有就如何何使用這一強(qiáng)制措施制定相應(yīng)的條款，或者說條款過于簡陋，無法保障該強(qiáng)制措施有效實(shí)施。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一、對被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反《刑事訴訟法》第五十七條；《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第九十七條應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定時(shí)，沒有追究其法律責(zé)任的相關(guān)法律條款。這先天性的不足，易使被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人在監(jiān)視居住期間肆意脫逃而不受法律懲處，無疑現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章則成了其規(guī)避法律的“幫兇”。二、辦案機(jī)關(guān)在對被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反《刑事訴訟法》第五十七條；《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第九十七條應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定時(shí)，如何采取有效措施約束相對人沒有作出相應(yīng)的規(guī)定，僅作了可逮捕法辦的規(guī)定，但在實(shí)踐中常有以上所述的情形而無法呈捕卻不知如何去解決，也無法解決。當(dāng)使被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人在監(jiān)視居住期間肆意脫逃時(shí)，只能感慨自己監(jiān)控不力，特別是對經(jīng)刑拘后因逮捕證據(jù)不足轉(zhuǎn)監(jiān)視居住而脫逃的流竄作案嫌疑人，根本無法開展繼續(xù)偵查，就算花大力氣把人重新抓回，也只限于重新監(jiān)控而不能變更強(qiáng)制措施�；诖艘颍k案單位往往不愿做無用之功，到監(jiān)視居住期滿時(shí)寫一“辦案說明”解除監(jiān)視居住而了事。正是由于監(jiān)視居住的適用性差，導(dǎo)致一些辦案單位不愿意使用，甚至對暴力犯罪或其他嚴(yán)重犯罪的犯罪嫌疑人也違反規(guī)定采用了取保候?qū)彽膹?qiáng)制措施。三、沒有對被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人的人身權(quán)利受到侵害時(shí)如何維權(quán)的法律規(guī)定。如辦案機(jī)關(guān)超期或違反違指定執(zhí)行場所進(jìn)行監(jiān)視居住的，對被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人可向哪個(gè)機(jī)關(guān)申訴維護(hù)自己的合法機(jī)益？違法辦案人員又該負(fù)何法律責(zé)任？現(xiàn)行法律、法規(guī)均無具體規(guī)定。且1991年5月25日最高人民法院行政審判庭關(guān)于對公安機(jī)關(guān)采取監(jiān)視居住行為不服提起訴訟法院應(yīng)否受理問題的電話答復(fù) ， 已明確監(jiān)視居住不屬行政訴訟法受案范圍所列行為，公民對此不服堅(jiān)持起訴，法院應(yīng)裁定不予受理。至于公安機(jī)關(guān)違反相關(guān)規(guī)定進(jìn)行監(jiān)視居住的，可向上級(jí)公安部門及有關(guān)單位反映。這種只能“反映”的渠道不利于保護(hù)被監(jiān)視居住對象的人身自由權(quán)利。
五、關(guān)于監(jiān)視居住實(shí)施的法律條文簡陋，可操性差
一是關(guān)于執(zhí)行場所問題：刑事訴訟法第五十七條第二款規(guī)定的“未經(jīng)執(zhí)行機(jī)關(guān)批準(zhǔn)不得離開住處，無固定住處的，未經(jīng)批準(zhǔn)不得離開指定的居所”中“住處”和“居所”的外延界定到底是理解為犯罪嫌疑人、被告人所居住的“市縣”，還是將其僅理解為居住的庭院或居住的房屋，因現(xiàn)行的法律、法規(guī)尚未作出嚴(yán)格規(guī)定，致使在司法實(shí)踐中很難把握。若按《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第九十八條對“固定住處”“居所”的定義執(zhí)行的話，那監(jiān)視居住則成了變相的刑事拘留。另外，對犯罪嫌疑人指定居所的問題也值得我們關(guān)注，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第九十八條有作規(guī)定，但忽視了犯罪嫌疑人通常都是流竄人員，有的被抓時(shí)已是身無分文，這樣“指定”就成了“沒定”，且辦案單位也不大愿意把流竄的犯罪嫌疑人留在本轄區(qū)，一些辦案單位索性來個(gè)“沒有監(jiān)視居住條件”而直接放人，這極不利于刑事案件的偵破。
二是《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第九十四條第五、七項(xiàng)，只規(guī)定對檢察院不捕、不訴需要復(fù)議、復(fù)核可對犯罪嫌疑人、被告人進(jìn)行監(jiān)視居住，卻沒有規(guī)定若檢察院作出了最終決定后公安機(jī)關(guān)是否繼續(xù)還是解除監(jiān)視居住，致使有的辦案單位對檢察院認(rèn)定為不構(gòu)成犯罪不捕或罪行輕微不訴的，也自認(rèn)為有繼續(xù)偵查的必要而不及時(shí)解除監(jiān)視居住，消極地等到期限屆滿才解除。
三是具體執(zhí)行問題：1、沒有就監(jiān)控措施作出具體規(guī)定，對被監(jiān)視居住對象進(jìn)行監(jiān)控的程度如何，負(fù)有執(zhí)行職責(zé)的公安機(jī)關(guān)在監(jiān)視居住期間，到底可以做那些具體工作，是否可以以使用一些秘密偵查手段，如監(jiān)聽如何使用，使用對其同住人自由權(quán)造成侵害又怎么解決等。又如監(jiān)視居住對象不得會(huì)見同住人及其騁請的律師以外的人，執(zhí)行機(jī)關(guān)又該如何監(jiān)控？現(xiàn)行的法律、法規(guī)均未祥細(xì)的規(guī)定。目前《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第九十六條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)根據(jù)案情需要可以暫扣其身份證、機(jī)動(dòng)車（船）駕駛證件”。我們姑且不論該規(guī)定是否有擴(kuò)大解釋之嫌，但在中國身份證件使用率低的情況下，扣押了身份證也難起真正的監(jiān)控作用。2、執(zhí)行機(jī)關(guān)的責(zé)任不明確。作出監(jiān)視居住決定后，辦案單位把法律文書送給執(zhí)行派出所就基本完事，導(dǎo)致監(jiān)而不審，監(jiān)而不偵問題普遍存在，最多每個(gè)月只例行公事的做一份訊問筆錄，對被監(jiān)視居住對象的行為及表現(xiàn)不撐握，而派出所對被監(jiān)視居住人的案情不了解，往往只限于知道本轄區(qū)有其人，由于事務(wù)繁忙而疏于監(jiān)控。這樣既不利于對案件的偵查，而且一旦出現(xiàn)脫逃或其他違規(guī)行為，就不知追究何人的責(zé)任。
六、沒有對特別對象作出特別規(guī)定
當(dāng)前，我國實(shí)踐中出現(xiàn)以“雙規(guī)雙指”替代偵查行為的怪現(xiàn)象�？梢哉f這是變相的監(jiān)視居住， 其實(shí)質(zhì)是非偵查機(jī)關(guān)在行使偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力，有時(shí)甚至作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院也參與其中，究其原因目前我國刑事訴訟法所規(guī)定的五種措施是滿足不了對職務(wù)犯罪的偵查。對一些位高權(quán)重的高官進(jìn)行職務(wù)犯罪的在刑事強(qiáng)制措施上沒有作出相應(yīng)的規(guī)定。在法制社會(huì)中出現(xiàn)這種黨政行為代替司法行為的現(xiàn)象亟待解決。
監(jiān)視居住立法完善的建議
正因?yàn)楸O(jiān)視居住立法的滯后，導(dǎo)致監(jiān)視居住這一強(qiáng)制措施適用性極差，對被監(jiān)視居住犯罪嫌疑人、被告人的打擊處理率低。為了正確適用這項(xiàng)強(qiáng)制措施，更好地發(fā)揮其在刑事訴訟中的作用，筆者認(rèn)為必須對癥下藥，完善立法。
一、從立法上統(tǒng)一監(jiān)視居住的適用對象。
為了避免監(jiān)視居住對象隨意擴(kuò)大，保障法律的嚴(yán)肅性，我們應(yīng)該修訂《刑事訴訟法》，祥細(xì)列明監(jiān)視居住的適用范圍，排除立法前后矛盾的羅輯錯(cuò)誤，并建議明確監(jiān)視居住與取保候?qū)弮煞N強(qiáng)制措施的適用對象和適用條件， 不能把監(jiān)視居住視為取保候?qū)彽囊环N特殊形式，以免在實(shí)際操作中出現(xiàn)同樣的情況有的適用了取保候?qū)�，有的則適用了監(jiān)視居住。 這樣才能更好地發(fā)揮監(jiān)視居住的作用。
二、在立法上規(guī)定被監(jiān)視居住人在監(jiān)視居住期間違規(guī)行為相應(yīng)的法律責(zé)任。針對監(jiān)視居住措施對犯罪嫌疑人、被告人缺乏足夠的法律約束力的情況，建議參照外國的保釋制度，英國《1976年保釋法》規(guī)定：被保釋期間，被保釋人無正當(dāng)理由不按時(shí)到庭，除沒收保釋金以外，還可以逮捕被保釋人，以潛逃罪論。修訂《刑法》，規(guī)定被監(jiān)視居住人在監(jiān)視居住期間在傳訊的時(shí)候及時(shí)到案；干擾證人作證；毀滅、偽造證據(jù)或者串供等違反規(guī)定行為相應(yīng)的刑事責(zé)任。增強(qiáng)監(jiān)視居住的法律約束力，使被監(jiān)視居住人自覺遵守有關(guān)的規(guī)定，變被動(dòng)為主動(dòng)。
三、在立法上完善實(shí)施監(jiān)視居住的保障制度。
針對我國現(xiàn)有法律、法規(guī)關(guān)于具體實(shí)施監(jiān)視居住的條款簡陋，可操性差的情況，建議由公、檢、法三機(jī)關(guān)聯(lián)合制定《關(guān)于適用監(jiān)視居住措施的若于規(guī)定》，就監(jiān)視居住執(zhí)行中的具體細(xì)節(jié)作出祥細(xì)的規(guī)定。一要明確規(guī)定執(zhí)行單位、辦案單位在監(jiān)視居住期間的職責(zé)權(quán)限和相應(yīng)的法律責(zé)任，在派出所內(nèi)設(shè)立專職的強(qiáng)勢執(zhí)行監(jiān)控組，配備專人負(fù)責(zé)監(jiān)視居住、取保候?qū)彙⒐苤�、拘役、監(jiān)外執(zhí)行等工作。二要明確規(guī)定可使用的監(jiān)控手段有哪些；三要明確界定“住處”“居所”的空間范圍，特別明確規(guī)定指定居所的具體做法。
四、在立法上規(guī)定對職務(wù)犯罪嫌疑人適用特別的監(jiān)視居住程序。
法律明確規(guī)定“黨要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)”，而當(dāng)前的“雙規(guī)雙指”明顯是非法制行為。針對當(dāng)前偵查職務(wù)犯罪實(shí)際情況，建議改革現(xiàn)有監(jiān)視居住措施，將其分為一般的監(jiān)視居住措施和特殊的監(jiān)視居住措施，對高官的職務(wù)犯罪可規(guī)定遠(yuǎn)離特定地方實(shí)行監(jiān)視居住，且監(jiān)視居住的期間，一般以十五天為宜。從而使“雙規(guī)雙指”法制化。
五、在立法上明確被監(jiān)視居住人的維權(quán)事項(xiàng)。
聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條第4款規(guī)定"任何因逮捕或羈押被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時(shí)命令予以釋放。"根據(jù)這一規(guī)定，許多國家建立了人身保護(hù)令制度，給予被羈押者提出異議、要求舉行聽證的權(quán)利，并由法院最終決定是否羈押。這是我國未來刑事訴訟的發(fā)展趨勢，意味著審前的羈押強(qiáng)制措施將受嚴(yán)格限制，取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等非羈押的強(qiáng)制措施將在偵查工作中發(fā)揮更大的作用，所以，監(jiān)視居住措施亟待完善。為了保障監(jiān)視居住的正確實(shí)施，有學(xué)者提出要實(shí)行司法令狀主義原則，即對犯罪嫌疑人、被告人采取刑事強(qiáng)制措施時(shí)，必須經(jīng)過司法機(jī)關(guān)或者司法官員的審查與批準(zhǔn)。這一觀點(diǎn)筆者不敢敢茍同，因?yàn)榱顮钪髁x原則的實(shí)行的前提必須是司法權(quán)的完全獨(dú)立，我國現(xiàn)行法律制度不具有此條件，況且公、檢、法三機(jī)關(guān)均有各自的辦案范疇。我們應(yīng)當(dāng)從立法上完善被監(jiān)視居住人的司法救濟(jì)措施，一方面強(qiáng)化檢察院的法律監(jiān)督作用，明確檢察院為監(jiān)視居住的申訴受理機(jī)關(guān)，另一方應(yīng)賦予被監(jiān)視居住人對指定監(jiān)視居所和監(jiān)視方法不當(dāng)提出申訴的權(quán)，同時(shí)還要明確規(guī)定辦案責(zé)任人違法使用監(jiān)視居住的法律責(zé)任。為監(jiān)視居住的正確實(shí)施提供法律上的保障。
