[ 徐鳳林 ]——(2023-11-20) / 已閱1425次
1994年我國(guó)第一部物業(yè)管理地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》出臺(tái)，開(kāi)創(chuàng)了物業(yè)管理地方性立法先河；2003年國(guó)務(wù)院頒布《物業(yè)管理?xiàng)l例》，從國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)了物業(yè)管理有法可依，標(biāo)志著我國(guó)物業(yè)管理工作進(jìn)入法治化軌道。國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》經(jīng)過(guò)2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈物業(yè)管理?xiàng)l例〉的決定》第一次修訂，2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》第二次修訂，2018年《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》第三次修訂適用至今。地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，根據(jù)本行政區(qū)域具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī)。立法法規(guī)定下位法不得與上位法相抵，地方性法規(guī)同法律或行政法規(guī)相抵觸無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)予以修改或廢止。截止目前，全國(guó)23個(gè)省5個(gè)自治區(qū)、18個(gè)較大市及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、3個(gè)特別合作區(qū)及所有設(shè)區(qū)的市相繼頒布了物業(yè)管理地方性法律法規(guī)，構(gòu)建起以國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》為統(tǒng)領(lǐng)的較完備的物業(yè)管理法律體系，為物業(yè)管理實(shí)現(xiàn)法治化與規(guī)范化提供了有力法律保障。我國(guó)版圖遼闊，地域差異明顯，人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況及立法需求不同，個(gè)別地方立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和時(shí)效性不強(qiáng)，出臺(tái)的法規(guī)與物業(yè)管理實(shí)際存在沖突，不適應(yīng)物業(yè)管理實(shí)際需要，掣肘民生質(zhì)量提升。
針對(duì)上述問(wèn)題，筆者通過(guò)學(xué)習(xí)立法法，運(yùn)用法治思維對(duì)物業(yè)管理地方性立法進(jìn)行法治思考，提出工作對(duì)策，觀點(diǎn)可商榷。
一、存在問(wèn)題
問(wèn)題一：法律位階、法規(guī)名稱和條款內(nèi)容沖突，損害物業(yè)管理立法的統(tǒng)一性和權(quán)威性
地方立法權(quán)是中央和地方治理分工的需要，是地方履行治理職能的制度保證，有助于降低立法成本和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方政府競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)制度創(chuàng)新。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，泛立法傾向明顯，重復(fù)立法增多，質(zhì)量不高、特色不足，存在法律沖突現(xiàn)象。各地物業(yè)管理?xiàng)l例名稱不統(tǒng)一、不規(guī)范，有的稱“物業(yè)管理?xiàng)l例”，有的稱“住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例”、還有的稱“居住物業(yè)管理?xiàng)l例”或“城市住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例”，適用范圍不明確。有的存在業(yè)主委員會(huì)職權(quán)相沖突，如“決定聘用或解聘物業(yè)管理企業(yè)”的職權(quán)屬業(yè)主大會(huì)，聘請(qǐng)物業(yè)管理公司的職權(quán)屬于業(yè)主委員會(huì)；有的上位法與下位法（省與市規(guī)定）相沖突，省級(jí)規(guī)定計(jì)算業(yè)主投票權(quán)按每戶計(jì)算，市級(jí)規(guī)定按房屋建筑面積每十平方米為一票。有的存在內(nèi)容條款之間沖突，如“業(yè)主委員會(huì)委員由業(yè)主大會(huì)在業(yè)主中選舉中產(chǎn)生”，又規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)可聘請(qǐng)派出所、居民委員會(huì)等有關(guān)單位的人員擔(dān)任業(yè)主委員會(huì)委員”，法律位階沖突、法規(guī)名稱沖突、條款內(nèi)容沖突損害了物業(yè)管理立法的統(tǒng)一性和權(quán)威性。
問(wèn)題二：自治原則剛性不足，強(qiáng)制性規(guī)范過(guò)多
自由原則是現(xiàn)代法律體系的基石之一，貫穿于各個(gè)法律分支中，包括行政法領(lǐng)域。物業(yè)管理地方性法規(guī)立法規(guī)定的自由原則，體現(xiàn)了法律對(duì)個(gè)體的尊重和保護(hù)，內(nèi)涵是業(yè)主依照自己意愿對(duì)物業(yè)實(shí)施自治管理，不受外部力量干預(yù)或限制。立法實(shí)踐中，各地物業(yè)管理立法將“業(yè)主對(duì)物業(yè)實(shí)施自治管理”或“實(shí)行業(yè)主自治與專業(yè)服務(wù)相結(jié)合”列為倡導(dǎo)性規(guī)定，業(yè)主自治原則剛性不足，在保障業(yè)主行使自治管理權(quán)利方面操作性不強(qiáng)。強(qiáng)行性規(guī)范過(guò)多，通過(guò)行政權(quán)力干預(yù)業(yè)主自治范圍內(nèi)的事務(wù)，對(duì)業(yè)主自治權(quán)利予以干涉，個(gè)別地方用強(qiáng)制性條款限制業(yè)主權(quán)利，如“業(yè)主或者業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)委托一個(gè)物業(yè)管理企業(yè)管理物業(yè)”，規(guī)定首次業(yè)主會(huì)應(yīng)當(dāng)討論“確定物業(yè)管理服務(wù)企業(yè)”。召開(kāi)首次業(yè)主大會(huì)，由政府主管部門負(fù)責(zé)召集首次業(yè)主大會(huì)或者負(fù)責(zé)成立業(yè)主大會(huì)籌備組，業(yè)主沒(méi)有權(quán)利組織成立自治組織。政府對(duì)監(jiān)督業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)履行職責(zé)方面進(jìn)行直接干預(yù)和管理，如“主管部門應(yīng)經(jīng)常檢查考核各管委會(huì)的運(yùn)作情況，定期組織各管委會(huì)人員學(xué)習(xí)物業(yè)管理法規(guī)政策和業(yè)務(wù)知識(shí)；及時(shí)派員出席或主持業(yè)主大會(huì)或管委會(huì)的重要會(huì)議；糾正或撤銷業(yè)主大會(huì)或管委會(huì)作出的不符合法規(guī)政策的決議、決定。對(duì)運(yùn)作管理混亂、嚴(yán)重影響工作或侵害多數(shù)業(yè)主權(quán)益的管委會(huì)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)主持改組或重新組織選舉�！敝鞴懿块T有權(quán)決定管委會(huì)委員及執(zhí)行秘書的任免、撤換，召開(kāi)業(yè)主委員會(huì)會(huì)議“應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)市、區(qū)主管部門派員出席并指導(dǎo)工作”。物業(yè)管理區(qū)域必須聘請(qǐng)物業(yè)管理公司管理，業(yè)主委員會(huì)必須與物業(yè)管理公司簽訂“示范文本”物業(yè)管理委托合同等。
問(wèn)題三：業(yè)主委員會(huì)定位不準(zhǔn)確，相互差異較大
業(yè)主委員會(huì)是指由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主代表組成，代表業(yè)主的利益，向社會(huì)各方反映業(yè)主意愿和要求，并監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運(yùn)作的一個(gè)民間組織，具備獨(dú)立法人資格。在物業(yè)管理地方性立法實(shí)踐中，沒(méi)有理順業(yè)主委員會(huì)與業(yè)主大會(huì)的關(guān)系，各地對(duì)業(yè)主委員會(huì)的定位差別較大。如有的規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)是在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對(duì)物業(yè)實(shí)施管理的自治組織”；有的規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)”；有的地方立法機(jī)構(gòu)參照國(guó)家《物業(yè)管理?xiàng)l例》上位法，為求對(duì)業(yè)主委員會(huì)定位與國(guó)家《條例》一致，對(duì)已實(shí)施的地方條例進(jìn)行修改，規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)”。還有個(gè)別省市對(duì)業(yè)主委員會(huì)的性質(zhì)沒(méi)有作出明確立法規(guī)定，從業(yè)主委員會(huì)的職權(quán)規(guī)定看，明顯與上位法相悖。有的擴(kuò)大業(yè)主委員會(huì)的權(quán)力，忽視業(yè)主大會(huì)作用。規(guī)定業(yè)主委員會(huì)有權(quán)“選聘或解聘物業(yè)管理企業(yè)”、“負(fù)責(zé)物業(yè)維修基金的籌集、使用和管理”、“審定物業(yè)管理企業(yè)的物業(yè)管理服務(wù)年度計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算和決算”等。國(guó)家《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，涉及業(yè)主利益的重大事項(xiàng)應(yīng)由業(yè)主自治最高機(jī)構(gòu)——業(yè)主大會(huì)決定，明確規(guī)定上述事項(xiàng)屬業(yè)主大會(huì)職權(quán)范圍，不屬業(yè)主委員會(huì)。業(yè)主委員會(huì)權(quán)力過(guò)大，實(shí)施監(jiān)督措施不到位，導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)濫用權(quán)力案件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了業(yè)主權(quán)益。
二、幾點(diǎn)對(duì)策
對(duì)策一：堅(jiān)持立法三原則，維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)
以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，以立法法為引領(lǐng)，恪守立法三大原則（憲法原則、法治原則、民主原則），堅(jiān)持立法公開(kāi)，遵循憲法規(guī)定、原則和精神，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，體現(xiàn)人民的意志，從實(shí)際出發(fā)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)，依照法定的權(quán)限和程序，科學(xué)合理地規(guī)范社會(huì)關(guān)系，規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，制定明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性的法律規(guī)范，提高立法質(zhì)量，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。
對(duì)策二：突出業(yè)主主體地位，統(tǒng)一條例標(biāo)題和法律概念
我國(guó)憲法和民法典明確了業(yè)主在物業(yè)管理中的主體地位，業(yè)主對(duì)物業(yè)管理方式有自由選擇權(quán)，規(guī)定召集會(huì)議的程序應(yīng)突出業(yè)主主體地位，業(yè)主有權(quán)自主成立業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)。站在維護(hù)法制統(tǒng)一視角，應(yīng)統(tǒng)一法規(guī)標(biāo)題名稱，如《ｘｘ�。ㄊ校┪飿I(yè)管理?xiàng)l例》，有利于下位法與上位法、地方立法與國(guó)家立法協(xié)調(diào)一致，有利于對(duì)物業(yè)管理的各種物業(yè)形態(tài)保持普遍法律效力，有利于名稱與內(nèi)容保持一致性。法律概念是立法和表達(dá)司法內(nèi)容的工具，借助法律概念才能對(duì)事物進(jìn)行法律分析，作出司法判斷；才能認(rèn)識(shí)理解法律，描述評(píng)價(jià)法律、改進(jìn)法律。豐富、明確的法律概念可以提高法律的明確化和專業(yè)程度。物業(yè)管理法規(guī)的基本概念如業(yè)主、使用人、物業(yè)管理、業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、共用部位、共同設(shè)施設(shè)備等必須統(tǒng)一，與上位《條例》規(guī)定保持一致，避免出現(xiàn)概念沖突，適用法律時(shí)無(wú)所適從。
對(duì)策三：依法保障業(yè)主自治，科學(xué)界定公權(quán)力與業(yè)主權(quán)利邊界
業(yè)主自治是指在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主，基于建筑物區(qū)分所有權(quán)制度的法律規(guī)定，根據(jù)民主原則建立自治組織、確立自治規(guī)范，管理本轄區(qū)的一種基層治理模式。多層建筑或居住小區(qū)的共用部位和共用設(shè)施的產(chǎn)權(quán)由多個(gè)區(qū)分所有權(quán)人共有，各區(qū)分所有權(quán)人的要求各異，易導(dǎo)致各種糾紛發(fā)生。為統(tǒng)一意見(jiàn)、便于管理，業(yè)主組成管理團(tuán)體委托其他組織或者自行對(duì)小區(qū)共用部位和共用設(shè)施設(shè)備的維護(hù)、公共環(huán)境、公共秩序等事項(xiàng)進(jìn)行自治管理，避免公共事務(wù)無(wú)人愿管或無(wú)人可管，保證物業(yè)合理使用，使業(yè)主有一個(gè)良好的生活居住環(huán)境。在世界各國(guó)的物業(yè)管理法律制度中，業(yè)主自治都是基本組成部分。2003年我國(guó)頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》初步確立了以業(yè)主大會(huì)為核心的業(yè)主自治機(jī)制。地方物業(yè)管理立法中必須科學(xué)界定公權(quán)力與私權(quán)利的邊界，增加業(yè)主自治授權(quán)性條款，減少?gòu)?qiáng)制性條款，減少公權(quán)力直接干預(yù)業(yè)主自治范圍內(nèi)的事務(wù)，依法監(jiān)督物業(yè)管理活動(dòng)。
對(duì)策四：理順業(yè)主大會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的關(guān)系，確立業(yè)主大會(huì)法律主體地位
業(yè)主大會(huì)是指物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主組成的共同體，代表和維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動(dòng)中的合法權(quán)益，決定物業(yè)重大管理事務(wù)的業(yè)主自治管理組織。業(yè)主人數(shù)較多時(shí)，可按比例推選業(yè)主代表，組成業(yè)主代表大會(huì)。業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)業(yè)主大會(huì)日常工作，委員由業(yè)主大會(huì)從全體業(yè)主中選舉產(chǎn)生，經(jīng)政府批準(zhǔn)成立的代表全體業(yè)主合法權(quán)益的社會(huì)團(tuán)體，具體執(zhí)行業(yè)主大會(huì)的事項(xiàng)。如業(yè)主大會(huì)決定物業(yè)管理企業(yè)的選擇，物業(yè)服務(wù)合同由業(yè)主委員會(huì)簽訂。業(yè)主大會(huì)監(jiān)督業(yè)主委員會(huì)的工作開(kāi)展。業(yè)主委員會(huì)委員人選由業(yè)主大會(huì)選舉和更換。立法實(shí)踐中，有些地方立法對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)定位不準(zhǔn)確，甚至相互矛盾。從立法層面看，下位立法必須與上位法相一致，通過(guò)修法理順業(yè)主大會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的關(guān)系，調(diào)整業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的職權(quán)。盡管國(guó)務(wù)院《條例》沒(méi)有對(duì)業(yè)主大會(huì)的法律地位作出明確規(guī)定，但是，可根據(jù)本地實(shí)際確認(rèn)業(yè)主大會(huì)的自治組織地位，賦予獨(dú)立的法律主體資格，增加業(yè)主大會(huì)職權(quán)，便于其行使自治權(quán)利，依法保障全體業(yè)主的合法權(quán)益。
作者：吉林省蛟河市總工會(huì) 工資集體協(xié)商指導(dǎo)員 徐鳳林
