[ 翟峰 ]——(2023-6-15) / 已閱4460次
“全過(guò)程人民民主”與“人大立法聽(tīng)證”
•翟 峰
中共中央總書(shū)記習(xí)近平2022年10月16日在代表第十九屆中央委員會(huì)作的《中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告》中指出：“全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主�！睂W(xué)研深悟這句話，再聯(lián)想到2019年以來(lái)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主”“我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過(guò)程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”等相關(guān)重要闡釋?zhuān)锤忧逦卣J(rèn)知到：習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于發(fā)展全過(guò)程人民民主的這對(duì)一系列重要論述，既是對(duì)馬克思主義民主理論的重大繼承與發(fā)展，又深刻道出了我國(guó)人民當(dāng)家作主的本質(zhì)特征，彰顯了我國(guó)社會(huì)主義民主在“保障人民當(dāng)家作主”方面的顯著政治優(yōu)勢(shì)。
從習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于全過(guò)程人民民主與重大立法決策的重要關(guān)聯(lián)性論述的角度來(lái)深入探析，即知：有立法權(quán)的各級(jí)人大及其常委會(huì)的立法過(guò)程，實(shí)則應(yīng)充分體現(xiàn)的，就是全過(guò)程人民民主的過(guò)程。
故此，有立法權(quán)的各級(jí)人大及其常委會(huì)在立法過(guò)程中的“立法聽(tīng)證”環(huán)節(jié)，即與“全過(guò)程人民民主”的關(guān)聯(lián)尤為密切。
據(jù)此，本文要著重探析的，即是“人大立法聽(tīng)證”在“全過(guò)程人民民主”程序中的這種重要的關(guān)聯(lián)性。
筆者曾在《從“人大立法協(xié)商”探“全過(guò)程人民民主”》一文中提到，人大立法協(xié)商的主要表現(xiàn)形式——即人大立法聽(tīng)證制度；而人大立法聽(tīng)證制度的基本表現(xiàn)形態(tài)——即是人大立法聽(tīng)證會(huì)。
而要知悉何為人大立法聽(tīng)證會(huì)，即應(yīng)了悉何為聽(tīng)證會(huì)。
眾所周知，聽(tīng)證會(huì)最早起源于西歐，是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。即聽(tīng)證會(huì)模擬司法審判，由意見(jiàn)相反的雙方通過(guò)互相辯論，其結(jié)果通常對(duì)最后的處理具有一定拘束力。
而由聽(tīng)證會(huì)延伸的立法聽(tīng)證會(huì)，其最先明確的含義大概有“應(yīng)由立法機(jī)關(guān)的主體來(lái)聽(tīng)證”“聽(tīng)證既要聽(tīng)與立法有關(guān)的客觀事實(shí)，又要聽(tīng)包括證陳述人在內(nèi)的主觀意見(jiàn)”“聽(tīng)證會(huì)須公開(kāi)”“聽(tīng)取的公眾意見(jiàn)應(yīng)作為立法的重要依據(jù)”“應(yīng)有程序性規(guī)定”等這樣幾層。
立法聽(tīng)證會(huì)這種形式在我國(guó)得以蓬勃興起，主要源于中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)。因?yàn)�，此次重要全�?huì)在對(duì)人大工作提出要“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新”的這一新的更高要求之后，即意味著我國(guó)人大工作亟需通過(guò)進(jìn)一步創(chuàng)新而達(dá)到更加完美的結(jié)果。
而正是由于中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)精神的重要指引，所以推動(dòng)了我國(guó)立法聽(tīng)證會(huì)的不斷健全完善。如僅以立法聽(tīng)證會(huì)的程序性規(guī)定為例。現(xiàn)在我國(guó)立法聽(tīng)證會(huì)的程序性，不僅僅體現(xiàn)的是“立法聽(tīng)證進(jìn)行的先后次序”或“按時(shí)間先后或依次安排的立法聽(tīng)證步驟”，而且在其“順序”“手續(xù)”“方式”“步驟”“程式”等各個(gè)相關(guān)程序環(huán)節(jié)方面，已體現(xiàn)得愈來(lái)愈完善。而與其各相關(guān)程序環(huán)節(jié)相對(duì)應(yīng)的，即應(yīng)是其要實(shí)現(xiàn)的“預(yù)期結(jié)果”。而要實(shí)現(xiàn)其“預(yù)期結(jié)果”，建立更加完善的相應(yīng)有效程序制度，即應(yīng)是人大立法聽(tīng)證會(huì)之必定路徑。
當(dāng)前，我國(guó)的人大立法聽(tīng)證會(huì)主要出現(xiàn)于具有立法權(quán)的各級(jí)人大及其常委會(huì)制定法律法規(guī)時(shí)的立法程序之中。如以地方人大立法聽(tīng)證會(huì)為例，在我國(guó)地方人大最早設(shè)立立法聽(tīng)證制度的，即應(yīng)是貴州省貴陽(yáng)市人大常委會(huì)設(shè)立的“市民旁聽(tīng)”制度。隨后，廣東省深圳市人大常委會(huì)設(shè)立的立法聽(tīng)證會(huì)，則更充分彰顯了地方開(kāi)門(mén)立法影響力。
而更廣泛引起具有地方立法權(quán)的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)效仿的，則應(yīng)是全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)的立法聽(tīng)證會(huì)。尤其是全國(guó)人大常委會(huì)就個(gè)稅起征點(diǎn)召開(kāi)的立法聽(tīng)證會(huì)，可以說(shuō)既加速推動(dòng)了人大立法聽(tīng)證制度的健全和完善，又更加彰顯了人大立法聽(tīng)證制度的影響力。
在此，不妨借本文對(duì)早在2005年9月27日全國(guó)人大法律委、財(cái)經(jīng)委和全國(guó)人大常委會(huì)法工委就個(gè)稅問(wèn)題在北京舉行的此次影響甚大的全國(guó)人大常委會(huì)立法史上的首次聽(tīng)證會(huì)予以較詳回憶——
這天上午9時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)按“東、中、西部地區(qū)都有適當(dāng)名額，工薪收入較高、較低的行業(yè)、職業(yè)都有適當(dāng)名額，代表不同觀點(diǎn)的各方都有適當(dāng)名額，并從4982件公眾報(bào)名申請(qǐng)中遴選20人作為公眾陳述人和確定２０名聽(tīng)證旁聽(tīng)人”這一規(guī)則，舉行了我國(guó)立法法規(guī)定聽(tīng)證制度以來(lái)第一次涉及個(gè)人所得稅工薪所得減除標(biāo)準(zhǔn)的立法聽(tīng)證會(huì)，專(zhuān)門(mén)就當(dāng)時(shí)施行的個(gè)人所得稅工薪所得減除標(biāo)準(zhǔn)從800元提高到1500元是否合適等主要問(wèn)題聽(tīng)取各方意見(jiàn)和建議。
該次聽(tīng)證會(huì)的聽(tīng)證人既有全國(guó)人大法律委和財(cái)經(jīng)委的主任委員、部分副主任委員和委員，又有全國(guó)人大常委會(huì)法制工委主任和部分副主任。而主持該次聽(tīng)證會(huì)既有全國(guó)人大法律委主任委員，又有全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委個(gè)別副主任委員和全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任。
出席該次聽(tīng)證會(huì)的除了有13位聽(tīng)證人之外，還有從全國(guó)各地近5000名報(bào)名者中篩選出來(lái)的包括20名公眾聽(tīng)證陳述人在內(nèi)的共28位聽(tīng)證陳述人。此外，該次聽(tīng)證會(huì)的現(xiàn)場(chǎng)，還有從公眾報(bào)名者中選出來(lái)的18名旁聽(tīng)人。
所有參加此次聽(tīng)證會(huì)的人員，既發(fā)給其公證規(guī)則，又由會(huì)議工作人員對(duì)其宣布了“按指定區(qū)域就坐、關(guān)閉手機(jī)和尋呼機(jī)、聽(tīng)證陳述發(fā)言應(yīng)當(dāng)事先得到聽(tīng)證主持人許可、不得隨意走動(dòng)和喧嘩、新聞?dòng)浾卟坏迷诼?tīng)證過(guò)程中對(duì)參加聽(tīng)證會(huì)的人員進(jìn)行采訪、不得有妨礙聽(tīng)證會(huì)正常進(jìn)行的其他活動(dòng)、違反聽(tīng)證會(huì)紀(jì)律的聽(tīng)證主持人應(yīng)予以制止、拒不改正的可責(zé)令其離開(kāi)會(huì)場(chǎng)”等會(huì)場(chǎng)紀(jì)律。
上午9:22時(shí)，按會(huì)前擬定發(fā)言順序，即由28名聽(tīng)證陳述人圍繞確定的聽(tīng)證事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)。首先由個(gè)人所得稅修正案（草案）起草部門(mén)財(cái)政部和國(guó)務(wù)院法制辦的代表作了合并使用總時(shí)間不超過(guò)16分鐘的聽(tīng)證發(fā)言。此后26位陳述人在發(fā)言前，皆遵循規(guī)則先要按其座位麥克風(fēng)前右手的鍵，發(fā)言完畢后再按左手鍵停止發(fā)言。
聽(tīng)證陳述一直持續(xù)到該日下午14:58時(shí)，主持人在作大約一分多鐘的總結(jié)之后，該首次全國(guó)立法聽(tīng)證會(huì)即于下午15:00時(shí)正式結(jié)束。
從此次立法聽(tīng)證會(huì)的議程及其參會(huì)名額、公眾陳述人和聽(tīng)證旁聽(tīng)人、陳述和發(fā)言順序的確定等全過(guò)程來(lái)看，皆體現(xiàn)了鮮明而又廣泛的人民性特征。而其聽(tīng)證陳述人在聽(tīng)證會(huì)上闡述的各自的主張及其理由，以及出席聽(tīng)證會(huì)的旁聽(tīng)人分別通過(guò)其書(shū)面提交的意見(jiàn)，而充分表達(dá)的代表諸多民眾及其個(gè)人的主張，又生動(dòng)體現(xiàn)了數(shù)十名聽(tīng)證陳述人既具有廣泛的代表性，又具有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感和主人翁意識(shí)。
正是由于全國(guó)人大常委會(huì)就個(gè)稅起征點(diǎn)召開(kāi)的這首次全國(guó)立法聽(tīng)證會(huì)對(duì)全國(guó)人大系統(tǒng)聽(tīng)證制度的完善起到的重要示范作用之推動(dòng)，因而如今全國(guó)各級(jí)有立法權(quán)的人大常委會(huì)組織的人大立法聽(tīng)證會(huì)，已愈來(lái)愈在不同層級(jí)的立法機(jī)構(gòu)中得以廣泛推行。而其聽(tīng)證的范圍，亦愈來(lái)愈得以擴(kuò)大�，F(xiàn)在，已涉及到城市管理、污染治理、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)保障、旅游發(fā)展、文化產(chǎn)業(yè)、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域。
可見(jiàn)，“人大立法聽(tīng)證”確實(shí)是具有鮮明人民性特征的。故此，始終堅(jiān)持人民性，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的全過(guò)程人民民主，即決定了“人大立法聽(tīng)證”必須要通過(guò)“全過(guò)程人民民主”的運(yùn)作，而使其得以進(jìn)一步健全、完善和發(fā)展。而正是基于此，所以在“人大立法聽(tīng)證”過(guò)程中，必須始終充分體現(xiàn)“全過(guò)程人民民主”，必須始終堅(jiān)持以人民為中心，必須始終尊重人民的主體地位。
鑒此，為使立法聽(tīng)證這一人大制度中的社會(huì)領(lǐng)域協(xié)商民主創(chuàng)造性的實(shí)踐形式，能更加有利于聽(tīng)證各方真實(shí)意見(jiàn)的表達(dá)，能促使“人大立法聽(tīng)證”更加符合“全過(guò)程人民民主”的運(yùn)作，建議有立法權(quán)的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)，仍應(yīng)在遵循我國(guó)立法法原則性規(guī)定之前提下，盡快制定完善地方立法聽(tīng)證的相關(guān)法規(guī)，使其立法聽(tīng)證工作更具法定操作性。如合理規(guī)定其立法聽(tīng)證的范圍系省域內(nèi)涉及的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題、社會(huì)普遍關(guān)注的熱難點(diǎn)問(wèn)題、對(duì)相關(guān)公民和法人或其他組織的權(quán)益有較大影響及對(duì)不同利益群體有較大沖突等，即是必要的。又如，合理確定具有代表性并具有一定陳述意見(jiàn)水平的立法聽(tīng)證陳述人、嚴(yán)格規(guī)范立法聽(tīng)證的程序、確保聽(tīng)證參加人了解相關(guān)信息和資料、合理確定聽(tīng)證陳述人的發(fā)言時(shí)間及其發(fā)言順序和發(fā)言形式，以及充分使用立法聽(tīng)證成果和建立立法聽(tīng)證反饋制度等，對(duì)于保護(hù)群眾積極參與立法聽(tīng)證、培養(yǎng)公民參與立法聽(tīng)證意識(shí)、促使各方真實(shí)表達(dá)立法聽(tīng)證意見(jiàn)、健全和完善聽(tīng)證制度，同樣是非常重要的。
注：作者翟峰長(zhǎng)期在地方人大機(jī)關(guān)工作，系人大工作及其代表工作的多年踐行者、人大制度及其地方立法的多年探索者,并系中國(guó)法學(xué)會(huì)會(huì)員暨九三學(xué)社中央表彰的全國(guó)第二批“九三楷模”，曾數(shù)十次應(yīng)邀在省內(nèi)外作人大代表依法履職暨黨外人士咨政建言、參政議政講座，并曾參與多部地方法規(guī)的調(diào)研暨統(tǒng)稿工作；著書(shū)多部；發(fā)表文稿千余篇；曾獲人民日?qǐng)?bào)理論征文獎(jiǎng)、中國(guó)人大制度理論征文獎(jiǎng)、中國(guó)人大制度新聞獎(jiǎng)一等獎(jiǎng)、民主黨派中央課題研究?jī)?yōu)秀獎(jiǎng)。
