[ 牛振宇 ]——(2000-5-24) / 已閱16025次
注銷房產(chǎn)證案件若干法律問(wèn)題研究
牛振宇
【案情】
1994年，因房屋開(kāi)發(fā)，洛陽(yáng)市三自實(shí)業(yè)公司(以下稱三自公司)與洛陽(yáng)市藥材供應(yīng)站新特藥公司(以下稱新特藥公司)達(dá)成房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，后三自公司對(duì)新特藥公司提供的“洛市房管字(1994)第09856號(hào)房屋所有權(quán)證”的效力產(chǎn)生異議，要求洛陽(yáng)市房管局(以下稱市房管局)確認(rèn)。1998年6月25日，洛陽(yáng)市人民政府(以下稱市政府)針對(duì)市房管局“洛市房(1997)85號(hào)關(guān)于撤銷市發(fā)證辦洛房字(1994)第09856號(hào)房屋所有權(quán)證”的請(qǐng)示，作出了“撤銷房屋所有權(quán)證通知書(shū)(第1號(hào))”。新特藥公司不服，以市政府實(shí)施的撤證行為沒(méi)有法律根據(jù)超越職權(quán)；其所作撤證通知書(shū)未適用法律、法規(guī)，沒(méi)有法律依據(jù)，且被告在給原告下發(fā)撤證通知書(shū)之前未告知該公司陳述、申辯等權(quán)利，違反行政處罰程序?yàn)橛�，向洛�?yáng)市老城區(qū)法院提起行政訴訟。被告辯稱：原告新特藥公司所持有的洛房字(1994)第09856號(hào)房屋所有權(quán)證系錯(cuò)發(fā)，政府發(fā)現(xiàn)該房權(quán)證錯(cuò)發(fā)后下通知將其撤銷并無(wú)不當(dāng)。案件受理后，三自公司被追加為第三人。
【審判】
洛陽(yáng)市老城區(qū)法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告市政府以通知書(shū)的形式作出撤銷房屋所有權(quán)證的行政行為不符合法律規(guī)定，該通知既沒(méi)有適用相應(yīng)的法律法規(guī)，又沒(méi)有告知房屋所有權(quán)人的權(quán)利，違反法定程序。據(jù)此判令撤銷被告作出的撤銷房屋所有權(quán)證通知書(shū)。
宣判后，市政府不服提起上訴。洛陽(yáng)市中級(jí)法院審理后認(rèn)為：新特藥公司在洛陽(yáng)市老城區(qū)北大街原201—203號(hào)院內(nèi)自建的五間庫(kù)房，沒(méi)有土地使用證和建筑許可證，系違章建筑，且該庫(kù)房己于1994年2月被拆除。原市發(fā)證辦在對(duì)該庫(kù)房之合法性未進(jìn)行審查的情況下，于1995年11月以新特藥公司提交的與該五間庫(kù)房沒(méi)有關(guān)系的其購(gòu)買(mǎi)市房管局的十二間公房的產(chǎn)權(quán)證明為主要依據(jù)，對(duì)此庫(kù)房進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，不符合國(guó)家和地方關(guān)于房產(chǎn)確權(quán)登記的有關(guān)規(guī)定。被告洛陽(yáng)市政府在接到市房管部門(mén)關(guān)于撤銷該房權(quán)證的請(qǐng)求后，經(jīng)調(diào)查認(rèn)為該房權(quán)證確系錯(cuò)發(fā)，遂下通知將其撤銷是政府的一種職權(quán)行為，不違背行政合法性原則；該行為不是行政處罰，不應(yīng)受行政處罰法規(guī)定的程序制約。新特藥公司的訴訟請(qǐng)求缺乏事實(shí)和法律根據(jù)。判令撤銷老城區(qū)人民法院的判決，并駁回了新特藥公司的訴訟請(qǐng)求。
【評(píng)析】
本案是一宗經(jīng)濟(jì)糾紛與行政糾紛緊密相關(guān)的案件，審理過(guò)程中，爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要涉及以下三個(gè)法律問(wèn)題。
一、行政行為于法無(wú)據(jù)是否必然違法
本案原告起訴的理由之一，就是市政府在作出撤銷房權(quán)證的通知時(shí)，沒(méi)有適用相應(yīng)的法律法規(guī)，屬行政行為于法無(wú)據(jù)，而一審法院也據(jù)此作出了撤銷市政府具體行政行為的判決。這里就涉及到一個(gè)基本的法律問(wèn)題，即具體行政行為于法無(wú)據(jù)是否必然違法?
行政機(jī)關(guān)依法行政是法治的基本要求，但只有在法治健全的社會(huì)，立法節(jié)奏與社會(huì)生活各領(lǐng)域的發(fā)展相吻合，才能真正作到有法可依，行政管理才能保證有序進(jìn)行。換言之，每個(gè)具體行政行為都明確地于法有據(jù)，只有法治社會(huì)理想狀態(tài)下才能實(shí)現(xiàn)。而現(xiàn)階段，即便是今天法治較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，其立法也不可能完全觸及社會(huì)生活的每個(gè)角落，許多領(lǐng)域難免存在立法空白。行政管理活動(dòng)涉及社會(huì)生活的多個(gè)方面，我國(guó)的立法現(xiàn)狀決定了目前一些具體行政行為尚缺乏明確具體的法律法規(guī)等規(guī)范性文件來(lái)調(diào)整，因此絕不能把有無(wú)法律依據(jù)作為評(píng)判行政行為超越職權(quán)與否的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，特別是當(dāng)行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行為是為了維護(hù)正常的社會(huì)行政管理秩序，為了維護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的時(shí)候，我們應(yīng)從法律基本原則和辦案的社會(huì)效果出發(fā)，而不能僅僅因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)所為的具體行政行為沒(méi)有適用法律規(guī)范而判決將其撤銷。正如一位學(xué)者所言：“對(duì)目前尚無(wú)法律規(guī)范調(diào)整或規(guī)制的行政行為，人民法院不僅可以而且應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。當(dāng)然，在對(duì)這類行政行為進(jìn)行審查的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)考慮到我國(guó)行政法制不完備，尚有諸多領(lǐng)域無(wú)法可依的情況，既注意保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，又注意行政管理的大局，全面地、歷史地評(píng)價(jià)具體行政行為的合法性1�！绷硗�，依法行政的本質(zhì)，是任何行政主體都不能為自己設(shè)定行政職權(quán)，也不能無(wú)法律根據(jù)地為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)權(quán)利或義務(wù)。因此，現(xiàn)行的行政訴訟法規(guī)定行政行為如果適用法律錯(cuò)誤，或超越、濫用職權(quán)，可將其撤銷，并沒(méi)有把未適用法律法規(guī)也作為人民法院可以撤銷行政行為的情形之一。
當(dāng)然，從嚴(yán)格意義上講，本案中市政府的具體行政行為并不屬于法無(wú)據(jù)，僅僅是未寫(xiě)明所適用的法律規(guī)范。因?yàn)橛山ㄔO(shè)部發(fā)布于1998年1月1日起實(shí)行的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》(以下稱《辦法》)明確規(guī)定：房屋權(quán)屬登記應(yīng)當(dāng)遵循房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則(第6條)；屬于違章建筑的登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出不予登記的決定(第23條)。從本案二審認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)看，新特藥公司在老城區(qū)北大街原201—203號(hào)院內(nèi)自建的五間房屋，沒(méi)有土地使用證和建筑許可證，應(yīng)屬違章建筑，而且該庫(kù)房己于1994年2月被拆除。原市發(fā)證辦在對(duì)該庫(kù)房之合法性未進(jìn)行審查的情況下，于1995年11月以新特藥公司提交的與該五間庫(kù)房沒(méi)有任何關(guān)系的其購(gòu)買(mǎi)市房管局的十二間公房的產(chǎn)權(quán)證明為主要依據(jù)，對(duì)此五間庫(kù)進(jìn)行確權(quán)，并代表市政府給新特藥公司頒發(fā)了洛房字(1994)第09856號(hào)房權(quán)證，顯然錯(cuò)誤。市政府在發(fā)現(xiàn)新特藥公司所持的房產(chǎn)證確屬錯(cuò)發(fā)后予以糾正，理所應(yīng)當(dāng)，這也是行政執(zhí)法中實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾原則的本質(zhì)要求。另外，《辦法》第25條指出，申報(bào)不實(shí)或因登記機(jī)關(guān)的工作人員工作失誤造成房屋權(quán)屬登記不實(shí)的，登記機(jī)關(guān)有權(quán)注銷房屋權(quán)屬證書(shū)�？梢�(jiàn)，市政府在作出撤銷房權(quán)證的通知時(shí)盡管未明確所援引的法律，其仍然于法有據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以支持。
二、撤證行為是否屬行政處罰
《行政處罰法》第3條和第31條分別規(guī)定：“沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效”；“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利�！北景钢�，市政府在應(yīng)市房管局的請(qǐng)求作出撤銷房權(quán)證的決定前，并未告知當(dāng)事人新特藥公司任何權(quán)利，也未聽(tīng)取其陳述、申辯。而撤證行為又是《辦法》明確規(guī)定的以非法手段獲得房權(quán)證的法律責(zé)任之一2。據(jù)此，新特藥公司提出市政府的不作為系未履行法定告知義務(wù)，它剝奪了其陳述、申辯的機(jī)會(huì)，屬行政處罰程序違法，應(yīng)予撤銷。筆者認(rèn)為，市政府在撤銷房權(quán)證前未將相關(guān)事項(xiàng)告知新特藥公司，確屬工作方法不當(dāng)，但不能由此將之認(rèn)定為程序違法而撤銷。
所謂行政處罰指的是行政機(jī)關(guān)或者其他行政主體依法對(duì)違反行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行政管理相對(duì)人實(shí)施的一種制裁3。它具有如下特征：第一，行政處罰是行政主體實(shí)施適用的；第二，行政處罰是適用于行政管理相對(duì)人的；第三，行政處罰針對(duì)的是行政管理相對(duì)人違反行政法律規(guī)范的行為；第四，行政處罰以懲戒違法行為為目的。那么，行政處罰的懲罰性質(zhì)如何體現(xiàn)呢?目前主要有兩種觀點(diǎn)。一種認(rèn)為行政處罰“使被處罰人承受不利的法律后果，就是要對(duì)其權(quán)利和利益作出限制和剝奪，或科處懲罰性義務(wù)4�！绷硪环N認(rèn)為，行政處罰有兩種基本形式：一是相對(duì)性懲罰，一是絕對(duì)性懲罰。所謂相對(duì)性懲罰，是指行政處罰未使違法者承擔(dān)新的義務(wù)，而是促使其在能夠履行義務(wù)時(shí)，繼續(xù)履行應(yīng)履行的義務(wù)，不再重新違法，或者以其他方式達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。所謂絕對(duì)性處罰，是指行政處罰主管機(jī)構(gòu)對(duì)違法者科以額外義務(wù)，使其承擔(dān)原法律關(guān)系以外的義務(wù)5。這兩種不同的認(rèn)識(shí)，焦點(diǎn)在于何者為“罰”。如果違法者的“違法”是應(yīng)作為而不作為，責(zé)令其作為即履行原來(lái)應(yīng)予履行的義務(wù)，是否為“罰”?如果違法者的“違法”是違反了禁止性規(guī)范，作了不應(yīng)該作的事，責(zé)令其恢復(fù)到未違法的狀態(tài)，是否為“罰”?筆者同意第一種認(rèn)識(shí)的觀點(diǎn)：“行政處罰的直接目的并不是促使行政法上義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，而是要造成違法者精神、自由和經(jīng)濟(jì)利益受到限制或損害的后果，懲罰違法者的違法。”如果只是使違法者糾正了違法行為，達(dá)到與守法者守法所達(dá)到的狀態(tài)，是不能稱之為“處罰”的，它僅是違法者承擔(dān)違法后果的一種行政法律責(zé)任。行政處罰也是一種行政法律責(zé)任，但那是另一種行政法律責(zé)任。行政處罰既不能涵蓋所有行政法律責(zé)任，也不能代替其它行政法律責(zé)任。所以那種相對(duì)性處罰是不成立的�！跋鄬�(duì)性懲罰，并未使違法者承擔(dān)新的義務(wù)，而僅僅使其履行原應(yīng)履行的義務(wù)，或以其他方式達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。這是其他行政法律責(zé)任，而不是行政處罰責(zé)任6。”由此可見(jiàn)，僅僅因?yàn)樽N房屋權(quán)屬證書(shū)是行政違法的法律責(zé)任而將之當(dāng)然認(rèn)定為行政處罰并不成立。這一點(diǎn)從《辦法》第4章“法律責(zé)任”第39條的表述中就可得到印證�！爱�(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以依照《行政復(fù)議條例》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院起訴。逾期不申請(qǐng)復(fù)議或者不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行�！焙茱@然，注銷房屋權(quán)屬證書(shū)是不需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的。
在案件審理時(shí)也有人提出，雖然《行政處罰法》所列舉的行政處罰種類中沒(méi)有注銷權(quán)屬證書(shū)一項(xiàng)，但卻規(guī)定有吊銷許可證。那么，兩者有什么不同嗎?這就需要區(qū)分行政許可與行政確認(rèn)的關(guān)系。行政許可指的是行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，依法準(zhǔn)許相對(duì)人從事某種活動(dòng)的行政行為，通常是通過(guò)授予許可證書(shū)、執(zhí)照等形式表現(xiàn)7。而行政確認(rèn)是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的法律地位或權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的確定、認(rèn)可和證明8。通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，兩種行為的對(duì)象與法律效果都不同。行政許可是準(zhǔn)許被許可人今后可以為某種(對(duì)一般人禁止的)行為，其法律效果具有后及性；而行政確認(rèn)是對(duì)既有的身份、能力、事實(shí)的確定和認(rèn)可，其法律效果具有前溯性。所以，吊銷許可證屬于對(duì)行政許可的撤銷，而注銷房屋權(quán)屬證書(shū)則是對(duì)行政確認(rèn)的撤銷，兩者有著本質(zhì)的不同，不能將其混為一談。
本案中，市政府下通知撤銷新特藥公司所持的房權(quán)證，并不是由于該公司在申領(lǐng)過(guò)程中弄虛作假而對(duì)其作出的一種制裁，而是針對(duì)市發(fā)證辦頒發(fā)給該公司的房權(quán)證系錯(cuò)發(fā)這一事實(shí)采取的一項(xiàng)糾正措施。換言之，它只是使新特藥公司承擔(dān)了與守法者同樣的法律后果，并未造成其經(jīng)濟(jì)利益的直接損害。顯然不能把這種糾錯(cuò)行為理解為行政處罰。至于行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中實(shí)施糾錯(cuò)行為應(yīng)遵循何種程序，采取何種方式，現(xiàn)行法律法規(guī)尚未作出明確規(guī)定，因此也就不能以行政處罰法為依據(jù)而將市政府的撤證行為認(rèn)定為程序違法而歸于無(wú)效。
三、第三人資格是否合格
本案的起因是三自公司對(duì)新特藥公司所持的房權(quán)證有異議而要求市房管局確認(rèn)。由于市政府撤證行為的效力直接關(guān)系到三自公司應(yīng)否承擔(dān)拆遷補(bǔ)償義務(wù)，所以一、二審法院均將其列為了第三人。但筆者認(rèn)為，三自公司應(yīng)作為本案的證人而非第三人參訴。
《行政訴訟法》第27條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由法院通知參加訴訟。”可見(jiàn)如何把握同被訴具體行政行為有利害關(guān)系，是確定第三人資格的核心問(wèn)題，而要準(zhǔn)確把握這個(gè)條件，必須緊扣設(shè)立第三人制度的根本目的，反思設(shè)立第三人制度的基本原因，否則將難于把握第三人的資格，也就難于正確確定第三人的范圍。
第三人制度的實(shí)質(zhì)，是讓與案件有利害關(guān)系的公民或組織參加到業(yè)已開(kāi)始的訴訟中來(lái)，之所以要這樣做，原因在于其如果不參訴，權(quán)益一旦受到損害將無(wú)法得到補(bǔ)救，因?yàn)樵摾﹃P(guān)系人沒(méi)有參訴，不是本案當(dāng)事人，因而無(wú)權(quán)上訴，更難于啟動(dòng)審判監(jiān)督程序；即便是可以通過(guò)新的訴訟程序使該判決無(wú)效，由此卻會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)相互矛盾的判決并存的情況，就法治統(tǒng)一性和判決的排他性原則來(lái)看，這顯然是不允許的。因此，在訴訟中，與案件有利害關(guān)系的公民、組織不僅應(yīng)作為第三人參訴，而且第三人還可以獨(dú)立主張自己的權(quán)利，反駁于己不利的陳述和證據(jù)。如果裁判對(duì)其不利，他還有權(quán)上訴。這就要求第三人與被訴具體行政行為的利害關(guān)系為法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而非事實(shí)上的利害關(guān)系。
那么，法律上的利害關(guān)系與事實(shí)上的利害關(guān)系有何不同呢?首先，法律上利害關(guān)系人必然或必須承擔(dān)與己不利的法律后果，而事實(shí)上利害關(guān)系人則不是特定法律后果的承擔(dān)者；其次，法律上的利害關(guān)系發(fā)生變化時(shí)，在正常的法治狀態(tài)下，必然使利害關(guān)系人的法律權(quán)利義務(wù)發(fā)生得失增減變化，而事實(shí)上的利害關(guān)系發(fā)生變化時(shí)，則不會(huì)使利害關(guān)系人的法律權(quán)利義務(wù)發(fā)生直接變化；再次，法律上的利害關(guān)系人要受被訴具體行政行為或該案裁判的約束，而事實(shí)上利害關(guān)系人則不受被訴具體行政行為或該案裁判的直接或間接約束。換言之，第三人受被訴具體行政行為或該案裁判的約束不可避免9。
就本案而言，市政府撤證行為的效力如何，并未給三自公司直接增加義務(wù)或使之權(quán)利喪失。也就是說(shuō)判決結(jié)果之所以會(huì)影響三自公司，原因在于它與新特藥公司之間存在合同法律關(guān)系。所以，無(wú)論人民法院如何判決，都不會(huì)在法律上直接導(dǎo)致三自公司權(quán)利義務(wù)的改變。同樣的，它也就無(wú)權(quán)對(duì)判決提起上訴。而一、二審法院之所以要求三自公司參訴，主要也在于查明新特藥公司取得房權(quán)證的時(shí)間和房屋拆遷時(shí)間，而這在三自公司以證人參訴時(shí)，完全可以作到。所以三自公司應(yīng)否作為第三人參訴雖然對(duì)案件裁判無(wú)實(shí)質(zhì)影響，但將之作為第三人顯然與行政訴訟法的立法本義不相符，這不能不說(shuō)是本案審理過(guò)程中的不足之處。
(作者單位：河南省洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院)
注：
1江必新著《行政訴訟法》，北京師范學(xué)院出版社1990年版，第71頁(yè)。
2《辦法》第35條規(guī)定：以虛報(bào)、瞞報(bào)房屋權(quán)屬情況等非法手段獲得房屋權(quán)屬證書(shū)的，由登記機(jī)關(guān)注銷其房屋權(quán)屬證書(shū)、沒(méi)收其非法所得，并可對(duì)當(dāng)事人處以1000元以上10000元以下罰款。
3應(yīng)松年、張春生、肖峋主編《行政處罰法全書(shū)》，中國(guó)社會(huì)出版社1996年版，第17頁(yè)。
4楊解君著《秩序.權(quán)力與法律控制》，四川大學(xué)出版社1995年版，第47頁(yè)。
5汪永清主編《行政處罰運(yùn)作原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第21—22頁(yè)。
6楊解君著《秩序.權(quán)力與法律控制》，四川大學(xué)出版社1995年出版，第49頁(yè)。
7應(yīng)松年、朱維究主編《行政法與行政訴訟法教程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第183頁(yè)。
8應(yīng)松年、朱維究主編《行政法與行政訴訟法教程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第185頁(yè)。
9江必新著《行政訴訟法》，北京師范學(xué)院出版社1990年版，第135頁(yè)。
