[ 閆桂貞 ]——(2000-5-24) / 已閱14494次
抽象行政行為的可訴性研究
閆桂貞
我國的行政訴訟法自1990年10月1日實施以來，對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益起到了重要作用。但迄今為止的10年實施過程中，該法也暴露出了許多問題，其中之一即抽象行政行為的可訴性問題。本文試對此進(jìn)行探討，希望對我國的行政訴訟法制發(fā)展提出一點(diǎn)建議。
一
所謂抽象行政行為，是指行政主體針對不特定的行政相對人單方作出的具有普遍約束力的行政行為，即制定行政規(guī)則的行為1。抽象行政行為并非正式法律概念，而只是學(xué)術(shù)用語，作為與具體行政行為的對應(yīng)，兩者的區(qū)別在于行為的適用范圍不同。抽象行政行為的特點(diǎn)在于，一是具有普遍約束力，它不是針對特定人或特定事；二是具有反復(fù)適用性，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)同一抽象行政行為作出多個具體行政行為。
在對行政行為的內(nèi)涵的理解上，有人將行政立法行為等同于抽象行政行為，這種觀點(diǎn)是不確切的。實際上，行政立法行為是指國務(wù)院制定行政法規(guī)，各部委制定行政規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院批準(zhǔn)較大的市人民政府制定地方性規(guī)章的行為。抽象行政行為包括行政立法行為和行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。因此，行政立法行為是抽象行政行為的一部分，二者不能簡單地等同。
根據(jù)我國行政訴訟法第52條和第53條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，并參照國務(wù)院各部委及地方政府制定的規(guī)章。從中可以看出，屬于行政立法范疇的行政法規(guī)、規(guī)章是法院審理行政案件的依據(jù)，法院對此無權(quán)審查，否則將導(dǎo)致審判權(quán)的無限擴(kuò)大，以致于凌駕于立法權(quán)和行政權(quán)之上，故行政立法行為當(dāng)然排除在訴訟范圍之外。因此，本文所稱的抽象行政行為僅指行政立法以外的、行政機(jī)關(guān)制定其他具有普遍約束力的決定、命令的行為，即狹義上的抽象行政行為。
對于此類抽象行政行為是否具有可訴性，我國的立法與理論界有不同觀點(diǎn)。行政訴訟法第12條第2款規(guī)定，對于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法規(guī)、規(guī)章的行為是行政立法行為，法院對此無權(quán)審理，立法也無須加以重復(fù)規(guī)定。但是，我國立法明文規(guī)定將行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布決定、命令的抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，這一規(guī)定在實踐上和理論上都引起了很多爭論。理論界目前有越來越多的人主張，應(yīng)對此條款加以修正，并進(jìn)而規(guī)定抽象行政行為具有可訴性。
二
為了探討這一問題，我們首先從比較法的角度略作分析。從國外的立法和司法實踐來看，在行政訴訟制度比較完善的一些西方國家，通常只把行政立法行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，而對于抽象行政行為，從“有權(quán)利就有救濟(jì)”的行政法原則出發(fā)，大多數(shù)國家將其納入訴訟范圍之中2。例如，在德國，公民對于行政機(jī)關(guān)的違憲行為或行政機(jī)關(guān)的私法行為，不得提起行政訴訟，另外，原告還不能提起涉及政治利益、文化利益、宗教利益等的行政訴訟，而抽象行政行為作為行政行為的一種，并未排除在行政受案范圍之外。
在英國，無論行政機(jī)關(guān)的具體行為還是抽象行為，只要超越法定權(quán)限，法院都可以行使審查權(quán)。英國法官在對行政行為進(jìn)行司法審查時可以根據(jù)自己的法律意識和有關(guān)公平正義的觀念，對議會授權(quán)法進(jìn)行廣泛的解釋，甚至可以挖掘出比立法意圖更深更廣泛的“立法意圖”，唯一的界限就是不能否定議會法，只能通過解釋議會法去控制行政權(quán)。
法國的行政訴訟范圍由判例而不是成文法來確定。根據(jù)有關(guān)判例，一般私法行為，立法行為，國家行為，政治行為例如解散議會、提出法律案等，司法審判保留事項例如郵政運(yùn)輸問題、社會保障問題等排除在行政訴訟之外，而未將抽象行政行為排除，相反，法國的最高法院對撤銷總統(tǒng)和部長會議命令的訴訟，以及撤銷部門制定的行政條例的訴訟享有初審管轄權(quán)。
美國從三權(quán)分立的根本原則出發(fā)，行政機(jī)關(guān)的一切行為都在司法審查范圍之內(nèi)，而且把法院對立法是否違憲的審查原則和制度運(yùn)用到了對行政或執(zhí)行機(jī)關(guān)的立法審查活動中。美國的聯(lián)邦程序法也規(guī)定了司法審查的排除情況，即第701條列舉的兩種，一是法律規(guī)定不予司法審查的行為，如法律明文規(guī)定的行政終局行為；二是行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為，包括確定未來政策的行為，有關(guān)國防和外交的行政決定、行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理決定等。但近年來美國法律對排除司法審查的范圍采取逐步限制的態(tài)度�？梢哉f，在美國，行政行為可以受司法審查是原則，排除審查則是例外，而且即使是排除審查的行為，相對人亦可以濫用自由裁量權(quán)或侵犯憲法為根據(jù)提請司法審查。3
其他國家如日本等，也作了類似的規(guī)定。由此可見，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將抽象行政行為納入司法審查范圍之內(nèi)，是國外較為普遍的立法現(xiàn)狀，也是行政訴訟法的發(fā)展趨勢。
三
可以認(rèn)為，我國現(xiàn)行的行政訴訟法將抽象行政行為排除在受案范圍之外的做法，不但與國際發(fā)展趨勢不相吻合，而且在實際工作中帶來一系列弊端。首先，不利于人民法院充分行使司法監(jiān)督權(quán)。如果抽象行政行為具有違法性，則必然帶來具體行政行為的錯誤，當(dāng)行政相對人不服具體行政行為起訴后，法院只能撤銷具體行政行為，而對抽象行政行為無權(quán)處理，這就意味著該抽象行政行為還將繼續(xù)存在并有效，行政機(jī)關(guān)還可以據(jù)此作出同樣錯誤的具體行政行為。這將使得行政訴訟只能應(yīng)付個案，不能消除錯誤行政行為的根源，導(dǎo)致司法監(jiān)督只能治標(biāo)而不能治本；其次，不利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益。抽象行政行為制定公布后即具有約束力，任何公民、法人或其他組織無法與之對抗。該抽象行政行為即使違法并通過具體行政行為對相對人造成了損害，法院也無權(quán)對其效力加以否定，由此助長了行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的現(xiàn)象，相對人的權(quán)益無法從根本上得到保護(hù)4。而且，為逃避法院的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)有可能采取以抽象行政行為代替具體行政行為的方式，侵害相對人的利益，法院對此卻無能為力；再次，不利于我國社會主義法制的統(tǒng)一。每一個專門的行政機(jī)關(guān)在作出一個抽象行政行為時，往往只注意到本部門的職能所適用的法律，而可能忽視其他方面的法律，從而出現(xiàn)各個部門作出的抽象行政行為互相沖突或矛盾的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政法制的不協(xié)調(diào)，也影響到我國法律體系整體上的統(tǒng)一性；最后，不利于行政機(jī)關(guān)提高行政效率。抽象行政行為未經(jīng)過司法審查程序，缺乏法律作后盾，當(dāng)相對人拒不執(zhí)行或消極對抗時，不能對其采取強(qiáng)制措施，從而影響抽象行政行為的法律效力以及行政機(jī)關(guān)的工作效率，也勢必將降低行政機(jī)關(guān)的威信5。
為消除上述弊端，我國的行政訴訟立法有必要考慮將抽象行政行為納入人民法院的受案范圍之中。我國目前的行政訴訟發(fā)展現(xiàn)狀證明，這種做法不僅是必要的，也是可行的。因為，從行政機(jī)關(guān)的角度來看，行政活動的效率的提高應(yīng)建立在法治的基礎(chǔ)之上，如果抽象行政行為偏離了這一方向，則根本無所謂效率可言。人民法院的司法監(jiān)督將使得合法的行政行為得以貫徹實施，使不法的抽象行政行為得以盡快變更或撤銷，實質(zhì)上有利于行政行為效率的提高。另外，從人民法院的角度來看，經(jīng)過多年的行政訴訟司法實踐，法院積累了豐富的審判經(jīng)驗，行政審判人員的專業(yè)水平有了很大提高，有能力對抽象行政行為進(jìn)行審查。同時，我國近年來在行政管理的各個領(lǐng)域都出臺了大量的法律、法規(guī)，為法院審查抽象行政行為提供了立法上的依據(jù)。
行政訴訟的受案范圍實質(zhì)上就是法院監(jiān)督行政行為的范圍，它體現(xiàn)了一國法制建設(shè)的完善程度，目前我國的受案范圍還比較小，這反映了我國行政權(quán)較強(qiáng)，而立法權(quán)、司法權(quán)相對薄弱的國情現(xiàn)狀6。因此，為平衡國家的權(quán)力分工，建立司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動機(jī)制，應(yīng)在我國現(xiàn)有的法律框架內(nèi)適當(dāng)擴(kuò)大司法權(quán)的范圍，對我國現(xiàn)行的行政訴訟法中的有關(guān)條款，例如第2條、第5條、第11條、第12條、第17條、第27條、第32條、第39條、第41條、第51條、第54條等進(jìn)行相應(yīng)的修正，將其中的“具體行政行為”改為“行政行為”，從而把行政機(jī)關(guān)制定具有普遍約束力的行政決定、命令的抽象行政行為納入司法受案范圍，這對于行政機(jī)關(guān)和行政相對人都是有利無害的，而且也將有助于我國法制的發(fā)展與完善，符合我國立法與國際接軌的要求。
注：
1胡建淼著：《行政法學(xué)》，法律出版社，第296頁。
2高鴻著：《抽象行政行為可訴性研究》，載《行政法學(xué)研究》，1997年第3期。
3胡建淼著：《比較行政法》，法律出版社。
姜明安著：《外國行政法教程》，法律出版社。
4鄭建勛著：《抽象行政行為的可訴性》，載《西南民族學(xué)院學(xué)報》，哲社版1998。
5《抽象行政行為能否提起訴訟的探討》，載《政治與法律》，1997年第2期。
6姬亞平著：《論人民法院對抽象行政行為的審查》，載《行政法學(xué)研究》，1993年第3期。
(作者單位：北京大學(xué)法律系)
