[ 李旺城 ]——(2005-3-22) / 已閱9421次
找準(zhǔn)定位 強(qiáng)化督導(dǎo)
努力提高檢察建議的運(yùn)用效果
——淺談我院開(kāi)展檢察建議工作的幾點(diǎn)做法
北京市順義區(qū)人民檢察院 李旺城
2005年是高檢院提出“法律監(jiān)督能力建設(shè)年”。賈春旺同志指出：“檢察機(jī)關(guān)一定要認(rèn)真研究法律監(jiān)督的范圍、程序、方式等，注意解決當(dāng)前工作中存在的一些問(wèn)題，使法律監(jiān)督工作更加符合司法規(guī)律，……更好地為全面建設(shè)小康社會(huì)服務(wù)。[1]”檢察建議是檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的一種重要手段，其對(duì)預(yù)防犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。幾年來(lái)，我院在狠抓辦案的同時(shí)，積極開(kāi)展犯罪預(yù)防工作，及時(shí)向有關(guān)單位提出檢察建議，幫助他們建章立制，堵塞漏洞。僅2003、2004年二年，全院共發(fā)出書(shū)面檢察建議31份，相關(guān)單位采用率達(dá)100％，通過(guò)檢察建議進(jìn)行整改的達(dá)97％，較好地發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)預(yù)防和減少犯罪的職能作用。
一、樹(shù)立三種正確認(rèn)識(shí)，明確檢察建議意義
我院每年都舉行相關(guān)的法律文書(shū)寫(xiě)作培訓(xùn)，2004年更是在全院“六個(gè)三”評(píng)比中專門(mén)設(shè)立了“優(yōu)秀檢察建議”的評(píng)選，目的就是讓干警們熟悉并掌握檢察建議寫(xiě)作，提高法律監(jiān)督的能力與本領(lǐng)。在培訓(xùn)我們中努力樹(shù)立干警對(duì)檢察建議的三種正確認(rèn)識(shí)：一是“該發(fā)則發(fā)，不該發(fā)不發(fā)”。有干警認(rèn)為檢察建議是“萬(wàn)金油”，涉獵應(yīng)該寬泛，無(wú)論是司法機(jī)關(guān)出現(xiàn)違法行為還是一般單位的治安隱患，一律采用檢察建議。針對(duì)這種情況，我院明確指出對(duì)于司法機(jī)關(guān)出現(xiàn)違反法律和刑事政策的行為，應(yīng)依法提出糾正違法意見(jiàn)、提出抗訴，而不能以檢察建議的方式提出。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是一種具有強(qiáng)制力的剛性行為，被監(jiān)督者有義務(wù)予以接受，而建議是一種柔性行為，被建議者有接受建議或拒絕接受建議的權(quán)力[2]。同時(shí)專門(mén)查閱高檢院的相關(guān)法律文件，最終明確檢察建議只是一種對(duì)各級(jí)單位、基層組織中涉及預(yù)防犯罪和綜合治理的問(wèn)題提出整改建議的法律文書(shū)，而涉及到刑事訴訟中司法機(jī)關(guān)的違法只能使用糾正違法通知書(shū)，對(duì)不起訴人的提出行政處罰的只能使用檢察意見(jiàn)[3]。二是“寧缺勿濫，不隨便發(fā)”。有干警認(rèn)為檢察建議能促進(jìn)發(fā)案單位工作，應(yīng)多發(fā)。《論語(yǔ)》曰：“人為言急之而言，謂之躁也”。我院強(qiáng)調(diào)，一定要規(guī)范慎重地使用檢察建議，既不能讓其束之高閣，更不能讓其流于形式。有權(quán)制發(fā)檢察建議不能是案件承辦人或某個(gè)職能部門(mén)，它必須經(jīng)檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)決定后，以人民檢察院的名義編發(fā)，決不能濫發(fā)。三是“發(fā)后注重回訪，不能不了了之”。有干警認(rèn)為檢察建議發(fā)了就完了，缺乏回訪、督導(dǎo)的意識(shí)。針對(duì)此種情況，我院要求每份檢察建議都必須進(jìn)行相應(yīng)形式的回訪，回訪時(shí)將情況做工作記錄以備查考，并對(duì)被建議單位回復(fù)入卷歸檔。
二、明確履行三項(xiàng)要求，找準(zhǔn)檢察建議定位
我院把提出檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種形式，參與社會(huì)治安綜合治理的重要手段，克服就案辦案思想、努力擴(kuò)大辦案效果的有效途徑。針對(duì)一些業(yè)務(wù)部門(mén)因辦案任務(wù)重，未及時(shí)向發(fā)案單位提建議的情況，我院專門(mén)召開(kāi)中層干部會(huì)議，解決思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，明確提出三項(xiàng)要求：一是將檢察建議活動(dòng)列入全院目標(biāo)量化考核范疇，設(shè)為加分項(xiàng)。對(duì)職務(wù)犯罪案件實(shí)行一案一建議，對(duì)檢察建議實(shí)行獎(jiǎng)罰制度，不及時(shí)、不認(rèn)真建議造成被建議單位不滿的扣分，發(fā)出檢察建議效果顯著的則予以加分。二是將檢察建議活動(dòng)列入綜合治理工作主要內(nèi)容。由一名主管檢察長(zhǎng)親自把關(guān)，結(jié)合辦案提出建議，結(jié)合社會(huì)調(diào)查提出建議，結(jié)合回訪考察提出建議。三是將檢察建議列入“社會(huì)形象工程”項(xiàng)目。按照我院提出“內(nèi)提素質(zhì)、求質(zhì)量，外重法宣、樹(shù)形象”的工作思路，通過(guò)檢察建議為發(fā)案單位服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，樹(shù)立檢察機(jī)關(guān)的良好形象。幾年來(lái)，我院預(yù)防、偵監(jiān)、公訴等部門(mén)按照要求各司其職，認(rèn)真開(kāi)展檢察建議活動(dòng)。如2004年3月初，我區(qū)接連發(fā)生二起保安人員利用執(zhí)勤便利條件侵犯公司財(cái)產(chǎn)權(quán)利的案件，造成經(jīng)濟(jì)損失20000余元，偵監(jiān)處通過(guò)仔細(xì)分析案發(fā)原因，決定向北京市保安服務(wù)總公司順義分公司發(fā)出檢察建議。該公司接到檢察建議后，及時(shí)召開(kāi)了經(jīng)理會(huì)議，下決心進(jìn)行徹底整改。率先在全市組建了專門(mén)的糾察隊(duì)，設(shè)立了舉報(bào)電話，并邀請(qǐng)區(qū)人大代表、政協(xié)委員和客戶代表為保安風(fēng)紀(jì)監(jiān)督員，同時(shí)在招收錄人、落實(shí)追究責(zé)任制上下功夫，截至到目前為止，我區(qū)保安人員再無(wú)涉嫌犯罪情況發(fā)生。
三、嚴(yán)格執(zhí)行三種制度，規(guī)范檢察建議程序
管子說(shuō)：“規(guī)矩者，方圓之正也。人雖有巧目利手，不如拙規(guī)矩之正方圓也�！睘槭箼z察建議程序化，規(guī)范化，我院先后出臺(tái)了規(guī)范檢察建議的三種制度：一是檢察建議審批制度。檢察建議由辦案組制定專人撰寫(xiě)，然后由處長(zhǎng)審稿，再由分管檢察長(zhǎng)審核簽發(fā)。二是檢察建議登記制度。各個(gè)處室撰寫(xiě)的檢察建議，由職務(wù)犯罪預(yù)防處統(tǒng)一編號(hào)登記，建立專門(mén)登記簿，詳細(xì)記載檢察建議的時(shí)間、內(nèi)容，以及要求整改的時(shí)限和整改效果。因此，我們所發(fā)出的檢察建議有據(jù)可查，既可以反映辦案人員落實(shí)檢察建議情況，又可以增強(qiáng)承辦人的責(zé)任心。三是檢察建議送達(dá)制度。檢察建議擬好后，我們委派專人送達(dá)，辦案人員前往發(fā)案單位聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，交換看法，盡量求得對(duì)問(wèn)題的一致認(rèn)識(shí)，同時(shí)送達(dá)檢察建議。實(shí)踐證明，當(dāng)面送達(dá)，發(fā)案單位整改比較及時(shí)、認(rèn)真。如2003年10月，我院在查處中鐵十六局集團(tuán)第一工程有限公司（國(guó)有企業(yè)）下屬一企業(yè)經(jīng)理林某某涉嫌貪污一案時(shí)，發(fā)現(xiàn)該單位在財(cái)物管理上隨意性較大，外找票據(jù)、白條下帳的情況突出，我院向該公司提出四點(diǎn)檢察建議，由預(yù)防處長(zhǎng)送《檢察建議書(shū)》上門(mén)，該公司馬上專門(mén)召開(kāi)黨政聯(lián)席會(huì)議，組織了一場(chǎng)“如何落實(shí)規(guī)定、強(qiáng)化精細(xì)管理”的大討論，找出了問(wèn)題的癥結(jié)，一星期后，該公司書(shū)面詳細(xì)匯報(bào)了整改情況，制定了《關(guān)于完善財(cái)務(wù)部門(mén)項(xiàng)目和財(cái)務(wù)開(kāi)支的規(guī)定》，并邀請(qǐng)我院在2004年初為該國(guó)企就預(yù)防職務(wù)犯罪問(wèn)題進(jìn)行法制教育，達(dá)到了為國(guó)企服務(wù)、保障的社會(huì)效果。
四、堅(jiān)持做到三個(gè)確保，嚴(yán)把檢察建議質(zhì)量
檢察建議的質(zhì)量如何，關(guān)鍵是看它表達(dá)是否清晰，是否具有針對(duì)性和可行性。我院要求檢察建議的編發(fā)一定要堅(jiān)持三個(gè)確保，一是確保意思的清晰性，即要講清楚問(wèn)題。要求再提出檢察建議前，應(yīng)作專門(mén)的調(diào)查研究，掌握和積累充分的原是數(shù)據(jù)材料，做到讓事實(shí)說(shuō)話，無(wú)論是指出問(wèn)題、分析原因、總結(jié)教訓(xùn)、提出建議，都必須客觀實(shí)在，既要突出重點(diǎn)，又要有的放矢。二是確保問(wèn)題的針對(duì)性，即要找準(zhǔn)問(wèn)題的原因。再講清事實(shí)情況的基礎(chǔ)上，還要對(duì)這些問(wèn)題作進(jìn)一步的論理或剖析，務(wù)必切中要害，以換取發(fā)案單位的共鳴和警醒。三是確保建議的可行性，即解決措施要具體、可行。建議應(yīng)避免使用“請(qǐng)加強(qiáng)監(jiān)管、教育”等空洞的語(yǔ)言，要言之有物，即須通過(guò)行業(yè)調(diào)查研究提出“如何加強(qiáng)監(jiān)督管理、教育的幾項(xiàng)具體措施”，力求對(duì)癥下藥。由于我院嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，因此，五年來(lái)從未出現(xiàn)因不當(dāng)而被撤銷的檢察建議，所發(fā)出的檢察建議書(shū)沒(méi)有出現(xiàn)差錯(cuò)。例如2003年12月，我院針對(duì)連續(xù)二起利用“黑公話”詐騙的現(xiàn)象向中國(guó)網(wǎng)通集團(tuán)北京通信公司發(fā)出檢察建議，反映了該公司在管理中存在二個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)電話申報(bào)用戶缺乏審查，二是線務(wù)人員對(duì)安裝地點(diǎn)不進(jìn)行核對(duì)，導(dǎo)致犯罪嫌疑人鄭某某等人利用假身份證報(bào)裝電話多部，后改公用電話惡意欠逃話費(fèi)近10萬(wàn)元。我院提出如下建議：“一是受理報(bào)裝仔細(xì)核對(duì)申請(qǐng)人身份證原件，并用戶資料系統(tǒng)備查，若用戶申請(qǐng)第二步電話時(shí)需詢問(wèn)用途和核查前部電話繳費(fèi)情況，另外原則上不宜受理三部以上電話。二是線務(wù)人員安裝電話時(shí)必須核對(duì)地址，名址不符的不予安裝�！痹摻ㄗh引起北京市通信公司高層的高度重視，公司總經(jīng)理趙繼東專門(mén)做出批示，并于2004年1月下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)打擊“黑公話”工作的通知》，其整改措施與我院的檢察建議相差無(wú)幾，此事充分反映了我院在制發(fā)檢察建議時(shí)對(duì)電信系統(tǒng)特點(diǎn)進(jìn)行了充分調(diào)研，做到了檢察建議及時(shí)、準(zhǔn)確、可行，贏得了電信行業(yè)的認(rèn)可，樹(shù)立了良好的社會(huì)形象。
五、幫助解決三個(gè)問(wèn)題，提高檢察建議效果
提出的檢察建議能否得到發(fā)案單位重視和采用，這是最為重要的，再好的建議如果不落實(shí)，也是一紙空文。幾年來(lái)，我院在提出檢察建議的同時(shí)，主動(dòng)幫助發(fā)案單位解決問(wèn)題。一是幫助解決弱點(diǎn)問(wèn)題。如從幾年來(lái)所查處的職務(wù)犯罪案件中分析，發(fā)案單位往往存在重業(yè)務(wù)輕思想教育的傾向，干部職工法制觀念不強(qiáng)，單位往往等到出了問(wèn)題才意識(shí)到法制教育的重要性。針對(duì)這一問(wèn)題，我們主動(dòng)上門(mén)講授法制課、開(kāi)座談會(huì)、贈(zèng)送法制宣傳材料。從1999年到2004年5年間，我院深入發(fā)案單位上法制課42場(chǎng)，開(kāi)座談會(huì)69次，贈(zèng)送法制宣傳材料5460份。二是幫助解決焦點(diǎn)問(wèn)題。一些單位發(fā)案原因主要是管理不嚴(yán)，制度上有漏洞，被某些人鉆了空子。在整改問(wèn)題上，一些新任領(lǐng)導(dǎo)存在思想顧慮，怕制度修改影響隊(duì)伍團(tuán)結(jié)，另外一些領(lǐng)導(dǎo)則看不清問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，對(duì)如何實(shí)行整改束手無(wú)策。我們了解清楚這種情況后，主動(dòng)上門(mén)幫助他們解決思想問(wèn)題，協(xié)助他們完善各項(xiàng)規(guī)章制度。三是幫助解決難點(diǎn)問(wèn)題。例如2003年10月，我院在辦理北京第一彈簧廠供銷部原經(jīng)理郭某某涉嫌貪污案時(shí)，發(fā)現(xiàn)該廠一是私設(shè)“小金庫(kù)”，領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部缺乏民主制約，二是規(guī)定銷售人員工資與銷售業(yè)績(jī)掛鉤，導(dǎo)致一些審批環(huán)節(jié)形同虛設(shè)，財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)銷售、回款情況缺乏監(jiān)督。對(duì)此情況，我院主偵檢察官一邊辦案，一邊撰寫(xiě)檢察建議，建議該廠迅速完善企業(yè)管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察，加強(qiáng)民主管理管理和科學(xué)決策。為了讓發(fā)案單位盡快整改，主偵官和預(yù)防處長(zhǎng)深入發(fā)案單位開(kāi)座談會(huì)。在短時(shí)間內(nèi)，該單位就完善了《應(yīng)收賬款管理制度》、《發(fā)出商品管理制度》、《以實(shí)物抵消賬款操作程序》、《物資采購(gòu)管理制度》，并結(jié)合郭某某一案和“四五”普法教育，分三個(gè)層次在全企業(yè)內(nèi)開(kāi)展黨內(nèi)普法教育、干部普法教育和群眾普法教育，有效地防范了違法犯罪行為。
