[ 韓寧 ]——(2004-12-2) / 已閱21534次
論我國司法體制的完善
一個國家的司法權(quán)運行機構(gòu)如何，往往代表著依法治國的程度和水平，不論是民主要求法制，還是市場經(jīng)濟呼喚法制，要滿足現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，司法就必須高度獨立。本文針對我國司法體制現(xiàn)狀，對我國司法體制的現(xiàn)實缺陷以及改革內(nèi)容和方向問題作初步探討。
一、我國司法體制的現(xiàn)狀及存在的問題
（一）司法權(quán)從屬于地方。司法統(tǒng)一是現(xiàn)代法治國家所奉行的一項基本司法準則。這一準則首先要求司法裁判的統(tǒng)一，其次表現(xiàn)為國家對法官的統(tǒng)一任命，以及以此為基礎(chǔ)產(chǎn)生的司法裁判標準的統(tǒng)一。①我國的國家權(quán)力劃分采取立法權(quán)至上，由立法權(quán)指導(dǎo)和監(jiān)督行政權(quán)和司法權(quán)。我國是單一制國家，但目前國家各級司法機關(guān)按國家的行政區(qū)域劃分為省、市、縣各級單獨的個體，憲法對上下級法院之間的審判工作規(guī)定為監(jiān)督關(guān)系，地方各級人民法院由同級人民代表大會產(chǎn)生，并向其負責(zé)和報告工作，接受監(jiān)督。即目前我國司法機關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)體制上實行“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”，地方各級人民法院隸屬于各級行政管轄區(qū)域，在人事管理和組織關(guān)系方面適用的是地方主管，上級司法機關(guān)協(xié)管的做法。最高人民法院由全國人民代表大會產(chǎn)生，地方法院的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和法官職位均由地方權(quán)力機關(guān)任免，法院干部的選拔、升降大權(quán)實際操縱在地方長官手中。在經(jīng)費管理體制上看目前地方各級司法機關(guān)從體制上不是中央設(shè)在地方的司法機關(guān)，而成了地方的司法機關(guān)，法院和其他行政機關(guān)一樣采取地方財政包干。地方司法機關(guān)的執(zhí)法條件建設(shè)、物質(zhì)裝備和經(jīng)費都受制于地方政府。在這種情況下，地方政府必然要按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟狀況及領(lǐng)導(dǎo)人的認識水平
決定司法機關(guān)的投入，甚至依賴于同行政管理部門的情感維系關(guān)系。②法院的部門利益與地方的團體利益實際上有一種相互依附關(guān)系。因此，司法權(quán)從屬于地方，導(dǎo)致司法地方化，破壞了法制的統(tǒng)一，法院無法獨立，使地方保護主義盛行。
（二）、法院管理的行政化
我國現(xiàn)行的司法權(quán)運行機制帶有較強的行政色彩，表現(xiàn)在法院宏觀領(lǐng)體制的地方化及司法區(qū)依附于行政區(qū)的重疊設(shè)置上，影響了法院的獨立；還表現(xiàn)在法院內(nèi)部管理機制的行政化領(lǐng)導(dǎo)。長期以來，我國的法官任職條件和薪金偏低，無特殊保障的社會地位，案件審批制度及行政性的法官等級管理體制，均與公務(wù)員無異。司法機關(guān)的管理沒有自己的管理體制，我們的法官是參照公務(wù)員管理的。幾年前好不容易出臺一個法官等級，但形同虛設(shè)，與工資待遇無關(guān)，法官的工資待遇還是以其行政級別計發(fā)工資。2002年，國家進行機構(gòu)改革，現(xiàn)行法院審判管理過多的采取行政管理模式，審判權(quán)與行政權(quán)不分。一個案件到法院，立案時要庭長、主管副院長審批；法官審理案件時，主審法官要主動向庭長匯報案情，請示方案，最后裁判文書還要報庭長、主管副院長審判；主管副院長不同意合議庭意見的，可以退回要求合議庭重新合議或提交審判委員會討論決定；審判委員會認為無把握的，則要請示上級法院，對上級法院或?qū)徟形瘑T會的決定，合議庭必須執(zhí)行。這種層層匯報、層層審批的行政化做法，是一種典型的行政管理模式。根據(jù)我國訴訟法的規(guī)定，人民法院審理案件的審判組織包括合議庭和獨任審判員兩種形式，而現(xiàn)行法院內(nèi)部
還有凌駕于合議庭和獨任審判員之上的審判委員會，審判委員會的決定合議庭和獨任審判員必須服從。從而使獨立審判名不副實，導(dǎo)致司法權(quán)偏離中立性、終極性的本質(zhì)要求，從而喪失其應(yīng)有的公正性和權(quán)威性。
（三）、監(jiān)督機構(gòu)多而且職責(zé)不明
要確保司法公正，僅靠法官的自律是不夠的，必須有完善的監(jiān)督機制，不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的腐敗。我國現(xiàn)行的監(jiān)督機制包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督包括人大監(jiān)督、黨委監(jiān)督、檢察監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等；內(nèi)部監(jiān)督包括審級監(jiān)督、告申監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督、審判委員會和院長監(jiān)督、庭長監(jiān)督等，可謂形式多樣。對法院審判的案件出現(xiàn)了錯案追究責(zé)任制，由于各級法院在制定錯案追究制度時，不問具體原因?qū)⒍䦟徃呐谢虬l(fā)回重審的案件定為錯案，并予以追究責(zé)任。因此法院為降低錯案率，承辦人為減少錯案，稍微有爭議或難于把握的案件，均向上級法院請示，進行溝通，以取得意見一致，這就只能使審級監(jiān)督流于形式�，F(xiàn)在審判監(jiān)督程序的啟動未受嚴格的限制，并且許多當(dāng)事人為避免承擔(dān)二審受理費，對判決書不進行上訴，等判決書生效后再申請再審，規(guī)避有關(guān)法律。人大對審判機關(guān)的監(jiān)督是憲法賦予的一項重要職能，但現(xiàn)在人大卻重在個案監(jiān)督，對本應(yīng)履行的職能卻很少履行，堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是憲法規(guī)定的，而現(xiàn)在許多黨委利用其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，主要是人事權(quán)，對法院工作監(jiān)督的過寬或過細，常常要求法院領(lǐng)導(dǎo)及案件承辦人帶著案件到黨委領(lǐng)導(dǎo)前匯報案件，使法院的獨立性大打折扣。新聞媒體已普
及到社會的每個角落，新聞媒體通過揭露司法審判中的徇私枉法、貪污受賄等各種丑惡現(xiàn)象，實施新聞監(jiān)督，有助于司法權(quán)的正常行使，但很多報道帶有強烈的感情色彩和傾向性。
二、完善我國司法體制的建議和構(gòu)想
從以上分析可以看出，我國現(xiàn)行司法運行機制存在制度性障礙，需要通過進一步的司法改革實現(xiàn)司法權(quán)運行機制的重塑和完善，要改革必須明確改革方向即目標。進行司法改革要達到的目標什么？筆者認為，司法權(quán)的改革必須朝著更加有利于實現(xiàn)司法公正、獨立和權(quán)威方向發(fā)展。
1、司法公正。司法公正是司法制度賴以存在和具有至上權(quán)威的基礎(chǔ)，是司法永恒的主題，也是司法改革必須始終堅持的根本原則。凡是有人群且存在利益分配的地方就有公正問題的發(fā)生，對公正的追求是人類的本性。公正包涵公平和正義。
2、司法獨立。獨立審判是指人民法院依法獨立行使審判權(quán)，不受任何機關(guān)、團體、個人的干涉，獨立審判是充分發(fā)揮人民法院在實施依法治國方略中作用的必然要求。體現(xiàn)了司法獨立的三個特征：專屬性，審判權(quán)只屬于憲法、法律規(guī)定的法院，其他機關(guān)和個人無權(quán)行使；排他性，法院有獨立作出決定的權(quán)力，外界無權(quán)干涉；合法性，法院執(zhí)法以法律為準繩，只服從法律，不受法外因素的影響。③司法獨立包涵內(nèi)部獨立和外部獨立，內(nèi)部獨立即法官獨立行使審判權(quán)，不受司法行政領(lǐng)導(dǎo)和上級法院的干涉和制約。外部獨立即法院獨立行使審判權(quán)，不受法院外各種因素的干擾和影響。
3、司法權(quán)威。法治的社會最起碼的要求是法律至高無上和法律面前人人平等，司法是解決社會矛盾的最后一道屏障，司法機關(guān)以司法裁決的公正性和強制性，維護其應(yīng)有的權(quán)威。司法權(quán)威表現(xiàn)為：最終裁決權(quán)，即司法權(quán)的行使過程代表社會正義的實現(xiàn)過程，非經(jīng)法定程序，不得推翻現(xiàn)有的司法裁判；司法秩序的不可侵犯性，司法公正首先表現(xiàn)為程序公正，因此司法權(quán)的行使應(yīng)嚴格遵從法定程序；儀式的權(quán)威性，法院是實現(xiàn)公平和正義的地方，因此司法活動必須體現(xiàn)莊重、莊嚴，審判活動要遵照法定程序和一定的司法禮儀，有條不紊地進行，如此才能體現(xiàn)法院的權(quán)威，維護法律的尊嚴。以上三點是相互關(guān)系的，司法公正的前提是司法獨立，司法不能獨立，司法公正就難于保證，司法權(quán)威就無法樹立，依法治國的方略也就難于落實。
對照上述目標，針對我國司法體制的現(xiàn)狀，筆者認為從以下幾個方面予以完善：
（一）、統(tǒng)一司法權(quán)，保證法院的獨立。司法權(quán)運行機制的優(yōu)化與完善，首先需要有一個良好的宏觀運行環(huán)境，由于目前法院的機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系及司法人員的任免上，都深深地打上了地方的烙印，人、財、物受制于地方，導(dǎo)致司法權(quán)的地方化。因此，必須從體制上根除司法地方化對司法的不良影響，強化和完善國家的司法權(quán)，這樣有利于排除地方黨政機關(guān)對人民法院的不必要干預(yù)，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在中央對最高法院的領(lǐng)導(dǎo)和上級法院對下級法院黨委的領(lǐng)導(dǎo)方面，權(quán)力機關(guān)對司法監(jiān)督也主要體現(xiàn)在最高國家權(quán)力機關(guān)對各級法院的直接監(jiān)督和制約方面。法院的功能是維護國家法律權(quán)威和法制在全國的統(tǒng)一，審判權(quán)理應(yīng)實行集中領(lǐng)導(dǎo)。法院直接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，必然使法院的獨立審判權(quán)受到限制，導(dǎo)致地方保護主義，黨委干涉具體案件的審判等弊端。而將目前受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)改為法院垂直領(lǐng)導(dǎo)，將有效克服以上弊端，這既符合現(xiàn)行憲法的原則，又堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，在客觀上、實踐上也是行得通的。當(dāng)然垂直領(lǐng)導(dǎo)不能把法院變成一個行政體系，必須確保每個法院得獨立和法官個人的獨立。其次，在人事管理體制上，必須改變地方管理法院人員編制的做法。要實行由省高級人民法院統(tǒng)一負責(zé)，
由省高院根據(jù)各地法院所實際承擔(dān)的司法事務(wù)的多少，確定各地法院人員編制的辦法，由最高法院統(tǒng)一掌握法官以及其他輔助人員的配置、調(diào)任、考評、晉升、獎勵以及對違法違紀人員的處分，強化法官保障，同時統(tǒng)一管理法官培訓(xùn)，從而有效排除地方可能對司法造成的干涉。再次，在司法資源管理體制上，實行中央統(tǒng)管，由最高國家權(quán)力機關(guān)直接決定司法財政經(jīng)費的統(tǒng)籌，徹底實行“收支兩條線”。法院所收取的訴訟費上繳中央財政，法院所需用款由中央財政撥付。法院所需用款主要包括日常開支和專項撥款，前者是指法官年薪和司法機關(guān)正常運轉(zhuǎn)所需費用，后者是根據(jù)各地法院不同情況所申請的特殊辦案經(jīng)費、審判業(yè)務(wù)科研經(jīng)費等。最高法院根據(jù)各地具體情況，逐級下?lián)芙o地方各級法院使用，法官待遇全國統(tǒng)一平衡，法院基本建設(shè)及裝備由最高法院統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施，以此避免司法機關(guān)與地方政府直接發(fā)生物質(zhì)利益關(guān)系。
（二）、法院管理的非行政化，保證法官的獨立。司法權(quán)具有被動性、中立性、終局性的特點，其本質(zhì)屬性要求法官必須保持高度的獨立性和享有全權(quán)審理、裁判案件的權(quán)力，強調(diào)法官的主動精神和創(chuàng)造意識，保障法官的自由裁量權(quán)，堅持法官審判主體人格上的獨立。目前審判實踐中普遍實行的案件審判制度的行政管理模式必須通過修改相關(guān)法律的方式予以改變，案件審判制度和審委會在過去發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但其不合理性已明顯暴露出來，它使得法官權(quán)力虛化。從而使法官缺少責(zé)任心和榮譽感，進而產(chǎn)生不思進取、自暴自棄。因此，首先在權(quán)責(zé)的配置上要正確處理好法官的權(quán)責(zé)統(tǒng)一問題，擺正主審法官與合議庭、庭長、院長及審委會的關(guān)系，明確劃分院長、庭長的行政管理職責(zé)和審判職責(zé)的范圍。強化合議庭和獨任審判員的職責(zé)，院長、庭長只有參加到審判組織中來才能行使審判權(quán)。保障合議庭和獨任審判員依法獨立行使審判權(quán)并承擔(dān)責(zé)任。改革審委會的職能，審委會僅作為研究、總結(jié)審判經(jīng)驗的機構(gòu)，不能決定具體的案件。其次是在審判管理方式上要規(guī)范化，合理配置各個環(huán)節(jié)的權(quán)力具體化、固定化，防止隨意性，從而為審判管理權(quán)的正確運行打下基礎(chǔ)。再次，在上下級法院的關(guān)系上也要進行規(guī)范，要取消上
下級法院之間存在的個案請示匯報制度，即明確一個案件在沒有結(jié)案之前，辦案人員不得向上一級法院進行案件處理情況等方面的匯報，以避免變相剝奪當(dāng)事人的上訴權(quán)。對于重大疑難案件下級法院確實拿不準的，依照法律關(guān)于案件審判管轄的規(guī)定，下級法院可以要求移送上級法院審理，必要時上級法院可以提審。④上下級法院之間在審判方面只能實行審級監(jiān)督，在司法行政工作方面上下級法院應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。為避免上級法院利用其在系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)中的優(yōu)勢地位對下級法院的審判工作進行非制度性制約。必須讓下級法院對上級法院的審級監(jiān)督和司法行政領(lǐng)導(dǎo)行為由申辯權(quán)，以促進上級法院更為審慎地行使審級監(jiān)督和司法行政領(lǐng)導(dǎo)行為。第四是廢除法官參照公務(wù)員管理制度，建立職業(yè)司法管理體制，推行法官職業(yè)化。目前我國推行了一套法官等級制度，但不夠科學(xué)也過于細鎖，上下級法院的法官等級應(yīng)有差距，以避免出現(xiàn)低級法官改判高級法官的案件。因此，任用法官機制應(yīng)改革，實行法官逐級遴選制，初任法官必須到基層法院工作，上級法院的法官必須從下級法院的法官中擇優(yōu)選任，要使法官成為高素質(zhì)的職業(yè)化群體，必須建立和完善法官的職位和物質(zhì)保障制度，給予必要的資質(zhì)、身份、經(jīng)濟保障，即嚴把
進入關(guān)，提高門檻；已任法官非有法定事由不得被剝奪審判權(quán)，通過崇高的法官地位和優(yōu)厚的法官待遇，增強法官的職業(yè)榮譽感，使之成為一個來之不易的職業(yè)，既使法官能抵御利益的誘惑，又能吸引社會精英到法院工作。第五是法官應(yīng)與其他工作人員分別管理。目前法院的法官和行政管理人員混雜，很多司法行政人員是法官卻不辦案，因此可將現(xiàn)有工作人員分流為法官、書記官、司法行政管理人員幾個序列，并由專門機構(gòu)統(tǒng)一管理。書記官、司法行政人員的工作是以法官的審判工作為中心的，為審判工作服務(wù)的，院長、庭長應(yīng)以審判工作為重心，把主要精力放在履行法官的法定職責(zé)上，并履行審判管理職責(zé)即負責(zé)案件流程的監(jiān)督、協(xié)助、疏導(dǎo)工作。
（三）、建立、健全監(jiān)督制約機制，從而不影響法官審案的獨立性。
1、正確理順法院與人大、黨委之間的關(guān)系，人大是最高權(quán)力機關(guān)，對司法機關(guān)擁有勿庸置疑的監(jiān)督權(quán)，法院非地方化后，全國人大統(tǒng)一行使對法院系統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)，明確監(jiān)督的范圍，取消其對具體案件的監(jiān)督，人大可以通過具體案件發(fā)現(xiàn)法官違反職業(yè)道德的行為，再予以追究，可以在人大中設(shè)立一個機構(gòu)以公開的程序彈劾被追究的法官。賦予法官申辯權(quán)。制訂專門的法官彈劾條例，對法官受彈劾的事由、程序等作出明確規(guī)定。黨委對法院的監(jiān)督主要體現(xiàn)在各級法院黨委監(jiān)督各級法院貫徹、執(zhí)行黨的路線方針上，指導(dǎo)法院機關(guān)黨組織工作，以保證法院正確執(zhí)行法律和政策，黨委不應(yīng)該插手法院的具體案件審判工作。
2、法院內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)主要體現(xiàn)在審級監(jiān)督上，取消內(nèi)設(shè)監(jiān)督部門，紀檢監(jiān)察的工作讓獨立于法院的紀檢監(jiān)察部門去做，法院內(nèi)設(shè)沒必要專門設(shè)立審判監(jiān)督庭，嚴格限制啟動再審程序。為了保證案件質(zhì)量，維護法院判決的穩(wěn)定性，可改革目前我國訴訟的二審終審為三審終審制，上級法院對下級法院的監(jiān)督只能實行審級監(jiān)督，確保法院及法官的獨立性。
3、司法機關(guān)與大眾傳媒方面的關(guān)系應(yīng)理順，沒有新聞自由，就沒有司法公正，傳媒監(jiān)督是社會公眾對包括司法機關(guān)在內(nèi)的國家權(quán)力的監(jiān)督，傳媒的監(jiān)督權(quán)也是一把雙刃劍，不能濫用。因此有必要建立一套規(guī)范防止大眾傳媒損害司法公正的機制，傳媒對于法院沒有審結(jié)的案件禁止發(fā)表傾向性的言論。并且最好不要對案件進行討論，以避免以輿論代替審判，也不宜直接采訪審判人員。媒體應(yīng)僅限于針對法官的違法行為，不能對案件實體裁判內(nèi)容的公正性進行過多的評判。與此相適應(yīng)，法院審判應(yīng)當(dāng)更加透明、公開，使公眾對法官的監(jiān)督落到實處。
參考文獻：
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作者：睢寧縣人民法院執(zhí)行局 韓寧 魏志名
