[ 李崇軍 ]——(2004-9-10) / 已閱23951次
淺析行政訴訟中的當(dāng)事人
行政訴訟當(dāng)事人，是指因?qū)唧w行政行為發(fā)生爭(zhēng)議，以自己的名義到人民法院起訴、應(yīng)訴和參加訴訟，并受人民法院判決、裁定約束的公民、法人和其他組織以及行政機(jī)關(guān)。在法學(xué)上，當(dāng)事人有廣義與狹義之分。廣義的當(dāng)事人包括原告、被告、共同訴訟人、訴訟中的第三人；狹義的當(dāng)事人則僅指原告和被告。現(xiàn)就對(duì)行政訴訟當(dāng)事人在廣義的范疇進(jìn)行探討。
一、行政訴訟原告
行政訴訟原告是指對(duì)行政主體具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規(guī)定，以自己的名義向人民法院起訴的公民、法人和其他組織。所以說(shuō)，行政訴訟原告大多是行政管理中的行政相對(duì)方。根據(jù)《行政訴訟法》第二十四條、第七十條，原告主要包括：
1、公民。合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員具體行政行為侵犯的公民，有權(quán)依照行政訴訟的規(guī)定，向人民法院提起行政訴訟。當(dāng)然，這里所稱的公民是指具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的公民。
2、法人。法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。根據(jù)《民法通則》第三十七條規(guī)定，法人應(yīng)具備下列四條件：（1）依法成立；（2）有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)；（3）有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所；（4）能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。法人作為原告提起行政訴訟時(shí)，由其法定代表人出庭應(yīng)訴。
3、其他組織。除具有法人資格的社會(huì)組織外，在我國(guó)，還有一大批不具備法人資格，沒(méi)有取得法人資格的社會(huì)組合體。例如以其家庭全部財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任的工商個(gè)體戶、農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)戶、起字號(hào)的合伙組織，或者尚處于籌建階段的企業(yè)、單位等。它們的合法權(quán)益受到具體行政行為侵犯而向法院提起訴訟時(shí)，由該組織的主要負(fù)責(zé)人作法定代表人，沒(méi)有主要負(fù)責(zé)人時(shí)，可由實(shí)際上的負(fù)責(zé)人作法定代表人。
4、在中國(guó)境內(nèi)提起行政訴訟的外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織。外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人和外國(guó)組織在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，必須遵守我國(guó)憲法和法律，接受中國(guó)行政機(jī)關(guān)管理，因而在行政管理活動(dòng)的某些方面，都有可能同我國(guó)的行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭(zhēng)議。在《外國(guó)人入境出境管理法》、《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅》等法律法規(guī)中，都有類似規(guī)定�！缎姓V訟法》第71條規(guī)定：“外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在中華人民共和國(guó)進(jìn)行行政訴訟，同中華人民共和國(guó)公民、組織有同等的訴訟權(quán)利和義務(wù)�！�
此外，在特殊情況下，不是行政行為的相對(duì)方也具有原告的資格。主要有兩種情況：一是具有起訴資格的公民死亡；二是具有起訴資格的法人和組織終止，為新的法人和組織所代替。為了更好地保護(hù)上述兩類情況中行政相對(duì)人的合法權(quán)益，《行政訴訟法》第24條第2、3款規(guī)定：“有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟�！薄坝袡�(quán)提起訴訟的法人和其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或其他組織可以提起行政訴訟。”根據(jù)最高院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）的規(guī)定�！敖H屬”主要包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母，孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。
二、行政訴訟被告
行政訴訟的被告是指被原告起訴指控侵犯其行政法上的合法權(quán)益和與之發(fā)生行政爭(zhēng)議，而由人民法院通知應(yīng)訴的行政主體。必須明確，行政訴訟的被告不是行政機(jī)關(guān)的工作人員，而是行政機(jī)關(guān)本身。在行政訴訟中，行政主體始終作為被告，這是行政訴訟的一大特點(diǎn)。根據(jù)行政訴訟法和最高院有關(guān)司法解釋的規(guī)定，行政主體作被告的情況主要有以下幾種：
1、作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)作被告。
作出具體行政行為的行政主體作被告主要有以下幾類：（1）“公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”； “兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告”；（2）“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”；“復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定，當(dāng)事人對(duì)原具體行政行為不服向人民法院起訴的，應(yīng)當(dāng)以作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告”。值得注意的是，公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)與非行政機(jī)關(guān)共同署名作出的處理決定不服，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以作出決定的行政機(jī)關(guān)為被告，非行政機(jī)關(guān)不能作被告。
2、改變?cè)唧w行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)作被告。
公民、法人或其他組織在起訴前，先按有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行復(fù)議或選擇了先行復(fù)議，而復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，即視為復(fù)議機(jī)關(guān)作出了新的具體行政行為，所以，原告提起行政訴訟時(shí)，就必須以該復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。
什么情形屬于復(fù)議機(jī)關(guān)“改變”了原具體行政行為呢？一般說(shuō)來(lái)，（1）復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)；（2）復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為所適用的法律、法規(guī)或者規(guī)定；（3）復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為的處理結(jié)果，即撤銷、部分撤銷或變更原具體行政行為。在這三類情況下，即視為復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為，而作出了一個(gè)新的處理決定。
此外，復(fù)議機(jī)關(guān)如在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定的，當(dāng)事人是對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)這種不作為的行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。
3、由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行為，該組織是被告。
有的組織原來(lái)不具有行政管理職權(quán)，但法律、法規(guī)授予了它在某一行政事務(wù)方面的管理權(quán)，公民、法人或其他組織如認(rèn)為該組織所作的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益、應(yīng)以該組織為被告提起訴訟。例如，《食品衛(wèi)生法》規(guī)定：縣級(jí)以上衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢查所為食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有權(quán)對(duì)違反食品衛(wèi)生法情節(jié)嚴(yán)重的個(gè)人或組織，給予行政處罰。該衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所就是由法律、法規(guī)授權(quán)的這類組織。
4、委托某一組織作出具體行政行為的，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。
行政訴訟法25條規(guī)定：“由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告”。例如：鄉(xiāng)政府委托某村民委員會(huì)行使某項(xiàng)行政職權(quán)，該村委會(huì)按照委托的權(quán)限作出某一具體行政行為，行政相對(duì)人對(duì)此不服的，必須以該鄉(xiāng)政府為被告提起訴訟。這就是行政法上的“權(quán)利可以委托、責(zé)任不能豁免”的原則的具體體現(xiàn)。值得注意的是，行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。
5、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)作出具體行政行為的，該行政機(jī)關(guān)是被告
公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為不服，向人民法院起訴的，應(yīng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。但是，有的法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)有作出具體行政行為的授權(quán)，在此時(shí)，可以比照“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，直接以該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)為被告。例如，《治安管理處罰條例》賦予公安派出所作出警告、50元以下罰款的權(quán)力。
6、行政機(jī)關(guān)被撤銷的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。
在作出某一具體行政行為后，該行政機(jī)關(guān)被撤銷的，法律規(guī)定，由繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為被告；另外，還有就是，行政機(jī)關(guān)被撤銷后，沒(méi)有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，在這種情況下，應(yīng)由決定撤銷原行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)指定的行政機(jī)關(guān)作為被告。
三、行政訴訟中的共同訴訟人
行政訴訟法第26條規(guī)定：“當(dāng)事人一方或雙方為二人以上，因同一具體行政行為發(fā)生的行政案件，或者因同樣的具體行政行為發(fā)生的行政案件，人民法院認(rèn)為可以合并審理的，為共同訴訟”。共同訴訟人就是共同訴訟案件的當(dāng)事人。對(duì)共同訴訟中原告一方是兩個(gè)以上的公民、法人或其他組織的，我們稱之為共同原告；被告一方是兩個(gè)以上的行政主體的，稱為共同被告。因此，可以說(shuō)，行政訴訟的共同訴訟實(shí)際就是訴的主體的合并。這與訴的客體合并是不同的。
根據(jù)共同訴訟成立的不同條件，可將共同訴訟分為必要的共同訴訟和普通的共同訴訟。
1、必要的共同訴訟，是指當(dāng)事人一方或雙方為二人以上，其訴訟標(biāo)的是同一的訴訟，它是一種不可分之訴。主要包括共同原告和共同被告兩種。
（一）共同原告有以下幾類情況。
（1）兩人以上共同實(shí)施違反行政管理法規(guī)的行為，被行政機(jī)關(guān)在同一處罰決定中給予處罰，被處罰人均不服而提起訴訟的；
（2）法人或其他組織因違反行政管理法規(guī)，該法人或組織及其負(fù)責(zé)人在同一處罰決定中被給予處罰，兩者均不服處罰決定而提起訴訟的；
（3）治安行政案件中，兩個(gè)以上的共同被侵害人不服公安機(jī)關(guān)對(duì)加害人所作的治安行政處罰而提起訴訟的。
（4）治安行政案件中，被處罰人和被侵害人雙方均不服公安機(jī)關(guān)的處罰決定而提起訴訟的。
上述四種共同原告中，如果只有一方不服提起訴訟的，另方（即未提起訴訟的一方）可以作為第三人參加到行政訴訟中，而不應(yīng)作為共同原告參加到行政訴訟中來(lái)。
（二）共同被告的情況主要指兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)針對(duì)某一被管理人的同一行政違法行為聯(lián)合作出處罰決定，被處罰人不服而提起訴訟，該兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)均應(yīng)為被告。
2、普通的共同訴訟，是指當(dāng)事人一方或雙方為二人以上，其訴訟標(biāo)的是同一種類，人民法院認(rèn)為可以合并審理的訴訟。它的一個(gè)重要特點(diǎn)就是訴訟是可分之訴，即共同訴訟人對(duì)訴訟標(biāo)的的權(quán)利或義務(wù)沒(méi)有共同的利害關(guān)系，它們可以分作幾個(gè)訴由人民法院分別審理。普通的共同訴訟是由人民法院合并審理形成的，如果人民法院分別審理，則成為各自獨(dú)立的案件，而不是共同訴訟了。因?qū)嵺`中普通共同訴訟情況比較復(fù)雜，因而難以一一列舉。
在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是根據(jù)各個(gè)行政管理相對(duì)人的不同情況作出的。在必要的共同原告的訴訟中，行政機(jī)關(guān)是在同一處罰或決定中給予各個(gè)人不同的處罰或處理，這些行政行為相對(duì)人同行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系從廣義上說(shuō)是一致的，但他們的具體訴訟請(qǐng)求可能是各不相同的；在必要的共同被告的訴訟中，各行政機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)都是由法律明確規(guī)定的。一個(gè)行政機(jī)關(guān)不能代替另一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法上的權(quán)利義務(wù)。由于共同訴訟人之間實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)不同，他們之間不能相互承擔(dān)連帶責(zé)任，其訴訟行為是必然不能互相代替的。
因此，無(wú)論是在必要的，還是在普通的共同訴訟中，其中任何一個(gè)人的訴訟行為，對(duì)其他共同訴訟人來(lái)講，一般都不發(fā)生效力，訴訟應(yīng)當(dāng)是全體當(dāng)事人都參加。如果在實(shí)踐中出現(xiàn)只有一人起訴或者應(yīng)訴的情況，人民法院可以根據(jù)申請(qǐng)或依職權(quán)通知他人參加訴訟，追加他們?yōu)榈谌嘶蚬餐桓�，被追加的第三人如果不愿參加訴訟，可以視為放棄訴權(quán)；被追加為共同被告的行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)拒絕參加訴訟，否則，人民法院有權(quán)依法作出缺席判決。
四、行政訴訟第三人
行政訴訟中的第三人，是指同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系并因而參加到他人正在進(jìn)行的行政訴訟程序中的公民、法人或其他組織。行政訴訟法第二十七條規(guī)定：同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。所以第三人可以通過(guò)自己申請(qǐng)和法院依職權(quán)通知兩種途徑參加到他人已在進(jìn)行的行政訴訟中來(lái)。作為行政訴訟中的第三人，它具有以下特點(diǎn)：（1）第三人是原、被告之外的公民、法人或其他組織，是行政管理相對(duì)方，它可以是一個(gè)，也可以是數(shù)個(gè)，其主體具有多樣性；（2）第三人是同被訴具體行政行為有利害關(guān)系的人，包括直接的和間接的利害關(guān)系；（3）第三人只能參加到他人正在進(jìn)行的訴訟中來(lái)，如果訴訟尚未開(kāi)始，則不存在第三人參加訴訟的問(wèn)題；如果訴訟已終結(jié)，其他利害關(guān)系人則不能參加該訴訟，如他對(duì)具體行政行為不服的，則只能以原告的身份提起行政訴訟；（4）第三人參加行政訴訟的目的是為了避免權(quán)利喪失或不承擔(dān)某種義務(wù)，以維護(hù)自己的合法權(quán)益。
根據(jù)《行政訴訟法》及其解釋和審判實(shí)踐，行政訴訟第三人的設(shè)定主要有以下幾種情況。
（1）治安行政案件中的被處罰人或被侵害人，一方提起行政訴訟的，另一方可以作為第三人參加訴訟的；（2）行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間主張權(quán)利的爭(zhēng)議作出確權(quán)裁決的。任何一方當(dāng)事人不服提起訴訟的，另一方主張權(quán)利的當(dāng)事人可以作為第三人參加訴訟。例如縣政府對(duì)土地所有權(quán)屬的裁決。（3）行政處罰案件中，相對(duì)人為兩人以上的，其中有的起訴，有的未起訴，人民法院可以通知未起訴的當(dāng)事人作為第三人參加訴訟。（4）行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的賠償或補(bǔ)償問(wèn)題作出裁決，一方不服起訴的，另一方未起訴的當(dāng)事人可以作為第三人參加訴訟；（5）同原告受處罰行為有批準(zhǔn)關(guān)系的另一行政機(jī)關(guān)可以作為第三人參加訴訟；（6）行政主體與非行政的主體共同署名作出處理決定，侵犯了公民、法人或其他組織合法權(quán)益，需要進(jìn)行賠償?shù)�，非行政主體可以作為第三人參加訴訟。
第三人參加訴訟應(yīng)當(dāng)在訴訟開(kāi)始以后，一審判決作出之前。第三人參加訴訟，有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟請(qǐng)求，對(duì)人民法院一審判決不服，有權(quán)提出上訴，是行政訴訟當(dāng)事人之一，享有當(dāng)事人在訴訟中的各種權(quán)利，承擔(dān)各種義務(wù)。
行政訴訟當(dāng)事人主要就是指行政訴訟原告、被告、第三人和共同訴訟人，共同訴訟人又包括共同原告和共同被告兩種。仔細(xì)領(lǐng)會(huì)和理解行政訴訟各種當(dāng)事人的概念特征，熟練掌握行政訴訟的各種當(dāng)事人的具體種類，有助于提高行政訴訟的審判能力，加快行政訴訟審判改革的力度
江西省吉水縣人民法院 李崇軍 曾志學(xué)
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