[ 齊澍晗 ]——(2004-9-3) / 已閱34111次
環(huán)境公益訴訟制度研究
齊澍晗
【摘要】：環(huán)境保護(hù)已經(jīng)日益成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，訴訟推進(jìn)環(huán)境保護(hù)形成也是環(huán)境保護(hù)法得以實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。因此，我們唯有在公益訴訟制度方面研究，加強(qiáng)公益訴訟制度的建設(shè)，才能日益在環(huán)境保護(hù)工作中取得良好成績，也同時(shí)可以推動環(huán)境保護(hù)法體系的完善和發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】：公益訴訟 主體擴(kuò)大 責(zé)任原則 環(huán)境保護(hù)
公益一詞源于20世紀(jì)60年代，所謂公益訴訟，有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，既有國家機(jī)關(guān)代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團(tuán)體、個(gè)人代表國家以自己的名義提起的訴訟。狹義的公益訴訟是指國家機(jī)關(guān)代表國家以國家的名義提起的公益訴訟，也就是我們所常說的公訴。
在我國，對于公共利益的保護(hù)，實(shí)體法有詳細(xì)明確的規(guī)定：如《民法通則》第七條規(guī)定：第五十五條，第五十八條，第六十一條 《合同法》第七條，第五十二條，第五十九條等等。然而，實(shí)體法上具體的規(guī)定，但對于國家利益和社會公共利益的權(quán)利如何去維護(hù)，訴訟法上面的空白，導(dǎo)致實(shí)體法無所適從。按照“有權(quán)利就必然有救濟(jì)”的原則，在這里，對于訴訟程序制度存在的某些問題，提出個(gè)人的觀點(diǎn)及解決之道。
一，訴訟主體
1．主體擴(kuò)大化。
公益訴訟在古羅馬已然形成，乃與私益訴訟區(qū)分而言，私益訴訟是保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。隨著資本主義大工業(yè)經(jīng)濟(jì)、壟斷經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些政府部門、壟斷集團(tuán)有能力從自身利益出發(fā)挑戰(zhàn)公共利益，使得保護(hù)公共利益成為公眾的實(shí)際要求，為公共利益而進(jìn)行訴訟的案例增多，促進(jìn)了公益訴訟制度的發(fā)展和完善。20世紀(jì)中期以來，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和逐漸高漲的環(huán)保運(yùn)動使環(huán)境權(quán)作為人身權(quán)的一種受到公眾的關(guān)注。因此，環(huán)境訴訟的主體資格的認(rèn)定條件，已經(jīng)不能僅限《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定：原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。
美國侵權(quán)法的新的規(guī)定，即“為提起禁止或取締公益妨害的訴訟，公民必須具有作為一般公民的代表，或公民訴訟中的公民，或集團(tuán)訴訟中的集團(tuán)的一個(gè)成員所具有的起訴資格。”在日本水俁病損害賠償系列訴訟案也表明，由于環(huán)境公益訴訟涉及的利益范圍廣，波及的范圍有區(qū)域化功能化的特點(diǎn)，法院在權(quán)衡各方利益之下所做重新分配社會有限資源和利益的判決，在某種意義上影響環(huán)境和地區(qū)經(jīng)濟(jì)制度的建設(shè)而不僅僅是個(gè)案的救濟(jì)。因此，只有把訴訟主體做擴(kuò)大化解釋，賦予公民個(gè)人，社會團(tuán)體，行政機(jī)關(guān)部門，檢察院及其他相關(guān)組織等間接利害關(guān)系人有環(huán)境訴訟的主體地位。而把某些需要國家予以特別保護(hù)的情況列為例外。這樣也符合我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定的規(guī)定，也符合我國現(xiàn)行的司法實(shí)踐。
2．鼓勵(lì)訴訟。
自公眾參與原則和公眾知情權(quán)的確立，公眾作為環(huán)境行政部門和污染企業(yè)的第三者，有最廣泛的發(fā)言權(quán)。因此，公民環(huán)境訴訟的活躍程度也是判斷環(huán)境法實(shí)施程度的標(biāo)志。美國在《清潔空氣法》、《清潔水法》等主要環(huán)境立法中規(guī)定了公民訴訟條款及返還訴訟費(fèi)等措施。為了鼓勵(lì)公民環(huán)境訴訟，美國《清潔水法》規(guī)定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔(dān)起訴方花費(fèi)的全部費(fèi)用，國家再對其給予獎(jiǎng)勵(lì)；美國《垃圾法》規(guī)定，對環(huán)境違法人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。這些鼓勵(lì)訴訟措施和推行律師和當(dāng)事人“密切合作”思想，可以在很大程度上面，提高公眾的環(huán)境公益保護(hù)意識。
二， 責(zé)任原則
我們制度，環(huán)境公益訴訟得任務(wù)并非完全是私權(quán)糾紛得解決，它還肩負(fù)著形成社會環(huán)境公共政策得神圣使命。它通過具體解決環(huán)境公益損害糾紛，隱含對各種與環(huán)境公益有關(guān)間接社會關(guān)系受到調(diào)整，為全體社會確立有關(guān)環(huán)境公益得行為指南，確認(rèn)環(huán)境公益得價(jià)值，甚至可影響當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境，經(jīng)濟(jì)政策得制定和執(zhí)行。
環(huán)境訴訟中，為追究環(huán)境污染民事責(zé)任，許多國家結(jié)合環(huán)境污染民事責(zé)任作出相關(guān)的規(guī)。根據(jù)法國民法典1384條的規(guī)定，如果某人控制下的物品或活動造成了損害，原告不需要證明占有者的過錯(cuò)，只需證明該物品或活動的存在以及是在被告的控制之下，則被告應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。1985年7月25日的歐盟指令（EEC85/274）建立了一項(xiàng)嚴(yán)格產(chǎn)品責(zé)任制度，規(guī)定產(chǎn)品的制造者對使用者所期望的安全負(fù)責(zé)；據(jù)此，法國也規(guī)定了一種嚴(yán)格責(zé)任制度。例如，對飛機(jī)產(chǎn)生的噪聲、核事故或向海洋排放碳?xì)浠衔铮娌槐刈C明致害者有過失，而只需證明發(fā)生了損害。在法國，有關(guān)工作場所的事故的賠償也實(shí)行無過錯(cuò)責(zé)任，雇員只需證明其在工作時(shí)間內(nèi)在工作場所受到了傷害；一個(gè)工廠盡管遵守了所有行政上和法律上的規(guī)定，但如果對周圍地區(qū)或鄰居造成了煙塵污染或噪聲污染，仍要承擔(dān)責(zé)任，一個(gè)人可以對其鄰近的工廠或鄰居提起訴訟（相鄰損害訴訟）。美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（CERCCA），規(guī)定了超級基金和有關(guān)補(bǔ)救責(zé)任，確定了有關(guān)當(dāng)事人的連帶責(zé)任性的嚴(yán)格責(zé)任，其法律效力具有追溯力，是對傳統(tǒng)法理觀念的一種突破。.
無論是侵權(quán)責(zé)任還是刑事訴訟，往往采取過錯(cuò)責(zé)任無罪往往面對的是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)納稅大戶，基于某些原因，政府授權(quán)部門往往怠于行使其責(zé)任，或者干脆作為影子被告，因此當(dāng)事人的訴訟地位是極不平等的。為保證裁判的正義性和保護(hù)社會國家公眾利益，需要在訴訟的舉證責(zé)任方面，做出某些特別的規(guī)則原則。首先，應(yīng)該采取嚴(yán)格責(zé)任原則。作為舉證存在困難的原告，往往不能證明損害的發(fā)生。甚至于會因被告告之謂商業(yè)秘密在不得順利取證。處于弱勢地位的訴訟人，唯有把舉證責(zé)任歸于被告，使正義天平重新平衡 ，才是解決之道。其次，在某些特殊情況下，甚至可以采取無過錯(cuò)責(zé)任原則，即不問是否損害發(fā)生，均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。尤其是在公眾知情權(quán)的制度建立方面，對于怠于行使公開信息的被告，追究其怠于責(zé)任。最后，還應(yīng)提出引進(jìn)創(chuàng)新原則，一是權(quán)衡各方利益原則。在個(gè)人利益，社會利益，公眾團(tuán)體利益相互沖突的時(shí)候權(quán)衡各方利益，認(rèn)真考慮，現(xiàn)在和未來的利益，爭取實(shí)現(xiàn)利益的最大化。二是信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。在合同法上面，關(guān)于締約人有期待權(quán)的利益保護(hù)。因此，我認(rèn)為，公眾對于政府職能部門的信賴，由此產(chǎn)生賦予政府的權(quán)利。故此，政府部門怠于其責(zé)，對于公眾造成損害，尤其是環(huán)保部門對于環(huán)境損害的視而不見，公眾有權(quán)依據(jù)信賴?yán)�，予以訴訟。
一， 懲罰原則
對于環(huán)境訴訟案件得處罰原則，因民事案件，刑事案件和行政訴訟案件得類型不同而不同。
1． 刑事案件。
我國現(xiàn)行《刑法》對于環(huán)境犯罪得刑事處罰措施與其他普通刑事犯罪的刑事處罰措施相同，在一定程度上的確起到了遏制犯罪和威懾力作用，然而，對環(huán)境來說，并沒有得到補(bǔ)償。目前，我國每年因環(huán)境污染和破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失超過千億源，國家投入大量的人力物力才力去恢復(fù)，負(fù)擔(dān)沉重。
國外已有針對環(huán)境犯罪適用重建被損害的環(huán)境這種刑事措施的規(guī)定。1997年1月1日生效的《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》第26章有關(guān)環(huán)境犯罪及處罰的規(guī)定中普遍規(guī)定了一種不剝奪自由的勞動改造的刑罰手段。第250條對“污染水體罪”的處罰規(guī)定為“處數(shù)額為最低勞動報(bào)酬100～200倍或被判刑人1～2個(gè)月的工資或其他收入的罰金，或處5年以上剝奪擔(dān)任一定職務(wù)或從事某種活動的權(quán)利，或處1年以下的勞動改造，或處3個(gè)月以下的拘役�！钡�254條對“毀壞土地罪”的處罰規(guī)定為“處數(shù)額為最低過去報(bào)酬200～500倍或被判刑人2個(gè)月～5個(gè)月的工資或其他收入的罰金，或處3年以下剝奪擔(dān)任一定職務(wù)或從事某種活動的權(quán)利，或處兩年以下的勞動改造。”等等。《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》關(guān)于環(huán)境犯罪普遍規(guī)定的這種不剝奪自由的勞動改造就是責(zé)令犯罪人用自己的勞動去恢復(fù)被損害的環(huán)境。有了這種刑罰手段的規(guī)定，法院可以對合適的環(huán)境犯罪人直接判其用勞動去恢復(fù)被破壞的環(huán)境。在我國對于環(huán)境犯罪的犯罪人制裁的特殊性，已經(jīng)被我國司法界所注意。
因?yàn)楣P者認(rèn)為，針對環(huán)境犯罪的特點(diǎn)，以及國內(nèi)外對于實(shí)體法刑罰上面的規(guī)定，和方便實(shí)施，應(yīng)該增加新的處罰程序，讓類似于責(zé)令恢復(fù)環(huán)境，集中學(xué)習(xí)環(huán)境保護(hù)法等強(qiáng)制措施作為程序的補(bǔ)充，以便于既可以制止進(jìn)一步犯罪，方便調(diào)查，又使環(huán)境價(jià)值可得以恢復(fù)，讓我國環(huán)境刑事處罰措施日益完善。
2． 行政案件
我國行政訴訟中，當(dāng)時(shí)人有擴(kuò)大的趨勢，不過在訴訟處罰中，往往力度不夠。當(dāng)?shù)卣诜N種原因的不作為，常常使環(huán)境公益訴訟限于執(zhí)行難的問題之中。更何況，所謂“地方保護(hù)”主義，說是為當(dāng)?shù)匕傩盏慕?jīng)濟(jì)利益，實(shí)際上乃是政府乃至少數(shù)官員的小集體和個(gè)人的利益。因?yàn)�，針對與環(huán)境污染牽涉利益廣大和損害嚴(yán)重的特點(diǎn)，應(yīng)該在行政訴訟中，加大處罰的力度，充分考慮執(zhí)行難的問題，從只追究組織單位的責(zé)任發(fā)展到把任何拒絕對違法單位處罰行為單位的政府官員和公司管理者追究其個(gè)人責(zé)任。
3． 民事訴訟。
在民事訴訟中，環(huán)保局，社會團(tuán)體，公民個(gè)人和其他組織均有權(quán)提出。在今年5月21日陳法慶以掛號信函的方式向全國人大常委會法制工作委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院法制辦和國家環(huán)保總局5個(gè)部門各寄出了一封內(nèi)容相同的建議書，其中提到：“現(xiàn)行的環(huán)境法律對污染者懲罰太輕，治理污染的投入比行政罰款高數(shù)倍甚至幾十倍，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，污染制造者寧愿認(rèn)罰也不守法。一些污染企業(yè)在當(dāng)?shù)厥怯⑿�，是政府的紅人，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的口號聲中，以犧牲環(huán)境為代價(jià)，走‘先污染后治理’、‘先發(fā)展再保護(hù)’的彎路。如果長期在這樣的社會環(huán)境中，環(huán)境污染就不是偶然而是必然現(xiàn)象了。”筆者認(rèn)為，應(yīng)針對環(huán)境訴訟案件的特殊性，對于違法人發(fā)出的民事責(zé)任裁決加大處罰力度，救濟(jì)范圍擴(kuò)大，救濟(jì)方法也包括勒令停產(chǎn)整頓，消除污染，預(yù)防污染，禁止生產(chǎn)提供詳細(xì)信息報(bào)告和賠償損失。以此杜絕因?yàn)檫`法成本低于守法成本，而造成的“怪”圈。
綜上所述，在完善公益訴訟實(shí)體法的基礎(chǔ)之上，對于與之配套的程序法作出完善，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和公眾的環(huán)保意識，改變環(huán)境法的“軟法”，“軟指標(biāo)”和“花瓶”的局面，為社會主義可持續(xù)發(fā)展道路作出貢獻(xiàn)。
【參考文獻(xiàn)】：
1. 《陳法慶何許人也》2004-06-14 黃冀軍 中國環(huán)境報(bào)。
2．[法制日報(bào)]《公益訴訟呼喚立法》 記者 陳虹偉
3．2002年環(huán)境資源法學(xué)高級研討會在武漢大學(xué)召開 執(zhí)筆：羅吉、胡斌） （轉(zhuǎn)自武漢大學(xué)社會科學(xué)部主辦《社科動態(tài)》2002年第15期）
3．《民事公益訴訟鼓與呼》 河南君潔律師事務(wù)所 馬英杰
4．《例37 日本水俁病損害賠償系列訴訟案① 案例教學(xué)》 韓德培 《環(huán)境資源保護(hù)教程》
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