[ 何家弘 ]——(2000-9-27) / 已閱14123次
執(zhí)法長官與公訴律師
何家弘
最高人民檢察院在近日公布的《檢察工作五年發(fā)展規(guī)劃》中號(hào)召人們要“解放思想，大膽探索，積極推進(jìn)檢察改革”，并且提出了一些具體的措施和設(shè)想。筆者在美國留學(xué)期間曾經(jīng)專門考察了美國的檢察官制度并有所心得。現(xiàn)對(duì)美國檢察官的職能及相關(guān)制度作一介紹。外國的東西，或?yàn)樗街驗(yàn)榍败囍b，學(xué)之避之，均有裨益。
一、美國檢察官職能的基本定位
美國是個(gè)“由許多政府組成的國家”，因此其檢察系統(tǒng)也不可避免地具有分散制的特點(diǎn)。簡言之，美國的檢察系統(tǒng)是由聯(lián)邦檢察機(jī)構(gòu)和各州的地方檢察機(jī)構(gòu)組成的。二者平行，相互之間并無隸屬關(guān)系。
聯(lián)邦檢察機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦司法部中具有檢察職能的部門和設(shè)在95個(gè)聯(lián)邦司法管轄區(qū)的聯(lián)邦檢察官辦事處，其基本職能是對(duì)違反各種聯(lián)邦法律的行為進(jìn)行調(diào)查并提起公訴。聯(lián)邦檢察長是聯(lián)邦政府的首席檢察官，同時(shí)也是聯(lián)邦司法部長，即最高司法行政長官。每個(gè)聯(lián)邦檢察官辦事處由一名聯(lián)邦檢察官領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)助理聯(lián)邦檢察官若干。他們是聯(lián)邦檢察工作的主要力量。
美國各州的地方檢察系統(tǒng)主要由州檢察長和州檢察官組成。州檢察長名義上是一個(gè)州的首席檢察官，但是他們多不承擔(dān)具體的公訴職能，也很少干涉各個(gè)州檢察官辦事處的具體事務(wù)。誠然，各州的情況并不完全相同。例如，在特拉華、阿拉斯加、羅得島等州，檢察長對(duì)刑事案件的公訴工作負(fù)有直接的責(zé)任，各個(gè)地區(qū)的檢察官員都是他的助手。但是在俄亥俄、田納西、懷俄明等州，檢察長根本無權(quán)過問各地的檢察工作。在大多數(shù)州，檢察長與地區(qū)檢察官之間往往保持一種咨詢顧問性質(zhì)的關(guān)系。
州檢察官的司法管轄區(qū)一般以縣為單位。但是在人口稀少的地區(qū)，其轄區(qū)也可能由幾個(gè)縣組成。州檢察官是各州刑事案件的主要公訴人，通常也被視為所在縣區(qū)的司法行政長官。一般來說，各地警察機(jī)關(guān)在刑事案件的調(diào)查中都會(huì)接受檢察官的指導(dǎo)乃至指揮。在很多美國人的心目中，檢察官就是本地區(qū)的司法長官，也可能稱為執(zhí)法長官更為合適，因?yàn)闄z察官當(dāng)然不能凌駕于法官之上。美國各州檢察官的稱呼極不統(tǒng)一，有州檢察官、地區(qū)檢察官、縣檢察官、公訴律師、縣公訴人、法務(wù)官、地區(qū)檢察長等。這是美國各地的傳統(tǒng)不同所導(dǎo)致的。
無論是聯(lián)邦還是地方，每個(gè)檢察官辦事處只有一名檢察官。聯(lián)邦檢察官是由總統(tǒng)任命的；地方檢察官則多為當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生的，少數(shù)為州長或州最高法院任命的。檢察官辦事處的工作人員一般都稱為助理檢察官，包括各個(gè)部門的首長。他們有職務(wù)和工資上的差別，但是沒有“職稱”上的差別。無論你是局長還是處長，都是“助檢”。即使你升到了一個(gè)大型檢察官辦事處的二把手，你的官稱也不過是“第一助檢”。“助檢”們是檢察工作的主力軍。此外，那些較大的檢察官辦事處還有兩種輔助人員，一種是實(shí)習(xí)生，另一種叫“準(zhǔn)法律工作者”。前者一般是法學(xué)院畢業(yè)班的學(xué)生，為了找工作而提前到辦事處來當(dāng)“助檢”的“助檢”。后者不是法學(xué)院的畢業(yè)生，沒有律師資格，但是受過一定時(shí)間的法律職業(yè)培訓(xùn)(一般為兩年，類似中國的大專畢業(yè)生)，他們的主要工作是為“助檢”收集判例資料或起草法律文件等。他們不具有檢察官的職權(quán)。
美國的檢察官和助理檢察官都必須是其所在州的律師協(xié)會(huì)的成員。換言之，在當(dāng)?shù)厝〉寐蓭熧Y格是從事檢察工作的前提條件。在此有必要說明一句，美國的律師協(xié)會(huì)實(shí)際上是廣義“律師”的行業(yè)組織，也許把它翻譯成“法律工作者協(xié)會(huì)”更符合我們中國人的語言使用習(xí)慣，因?yàn)槊绹姆ü俸蜋z察官都是其成員。
毫無疑問，美國檢察官最主要的職能是代表當(dāng)?shù)厝嗣駥?duì)刑事被告人提起公訴。雖然檢察官經(jīng)常被稱為一方土地的執(zhí)法首腦，雖然他們可以指導(dǎo)甚至直接指揮執(zhí)法人員的犯罪偵查活動(dòng)，但那都是為提起公訴服務(wù)的，他們并沒有中國檢察官所具有的法律監(jiān)督職能。在法庭上，檢察官無權(quán)監(jiān)督審判活動(dòng)，他們只是與辯護(hù)律師地位平等的公訴律師。由此可見，雖然美國的檢察官可以稱為執(zhí)法首長，但是對(duì)其職能的更準(zhǔn)確定位還應(yīng)該是公訴律師。
二、美國檢察官職能的主要特點(diǎn)
美國檢察官行使職能的基本模式是個(gè)人負(fù)責(zé)制。這有兩層含義。第一，就每個(gè)檢察官辦事處(相當(dāng)于中國的檢察院)來說，無論是聯(lián)邦的還是地方的，檢察官都是絕對(duì)的“老板”，他有權(quán)決定辦事處的一切問題。辦事處負(fù)責(zé)的所有案件都以他的名義起訴。辦事處的全部工作人員都是他的助手和“雇員”。當(dāng)然在較大的辦事處里，檢察官不可能事無巨細(xì)地全部過問，但是他掌握著最終決定權(quán)。第二，就具體案件的工作而言，個(gè)人負(fù)責(zé)也是一項(xiàng)基本原則。無論承辦案件的“助檢”是“老將”還是“新兵”，他們都有權(quán)就案件的調(diào)查和起訴作出決定。當(dāng)然，這些決定在必要時(shí)應(yīng)得到檢察官的同意。如果兩名以上的“助檢”同辦一個(gè)案件，一般都有一人為“主辦”，其他人為“協(xié)辦”�？傊�，美國的檢察工作是由個(gè)人決定和個(gè)人負(fù)責(zé)的，不是由集體決定和集體負(fù)責(zé)的。
個(gè)人負(fù)責(zé)制的優(yōu)點(diǎn)是職責(zé)明確、效率較高，但是也容易為檢察官職能行使過程中的獨(dú)斷性打開方便之門。在刑事案件的審判過程中，檢察官的職權(quán)要受到法官和辯護(hù)律師的約束，當(dāng)然無法獨(dú)斷專行，因此其獨(dú)有權(quán)力主要表現(xiàn)在審判之前，包括罪行豁免權(quán)、起訴決定權(quán)和辯訴交易權(quán)。這三者既有區(qū)別，又有聯(lián)系。
檢察官有權(quán)向那些有罪的證人簽發(fā)罪行豁免書，保證他們不會(huì)因?yàn)樽髯C所涉及的犯罪問題而被起訴，但是偽證罪和妨礙司法罪等除外。一般來說，這些人都是罪行較輕的罪犯，而且多為重要案件中的重要證人。
起訴決定權(quán)是美國檢察官最重要的權(quán)力，
而且?guī)缀跏遣皇苋魏螌彶榈摹?0世紀(jì)以來，美國的一系列判例都確認(rèn)了檢察官在刑事案件提起公訴問題時(shí)那種不得復(fù)議的獨(dú)有權(quán)力。誠然，如果檢察官?zèng)Q定起訴，那么審判就是對(duì)其決定的審查，因此其權(quán)力更集中地表現(xiàn)在不起訴的決定上。美國學(xué)者博頓·阿特金斯曾經(jīng)指出：“然而，我想知道為什么一名檢察官——比如說一名縣檢察官——有自由裁量權(quán)來決定不起訴，即使有明確的有罪證據(jù)。也許這在一定程度上是受政治的影響。而且，他不必向任何人說明其已經(jīng)查明的案情和已經(jīng)收集的證據(jù)，也不必向任何人說明他為何對(duì)法律作出如此解釋，更不必向任何人說明為何在此困難的政策問題上采取這種立場。
”①
辯訴交易權(quán)是檢察官另一項(xiàng)重要權(quán)力。所謂辯訴交易，就是檢察官與刑事被告人或者其辯護(hù)律師經(jīng)過談判達(dá)成協(xié)議，由被告人承認(rèn)有罪來換取較輕的罪名指控或刑罰。雖然被告人可以拒絕檢察官的辯訴交易建議，但是被告人無權(quán)要求得到辯訴交易。從表面上看，這似乎是一種辯訴雙方的平等權(quán)利，但它實(shí)質(zhì)上是檢察官的專有權(quán)力，因?yàn)槭欠襁M(jìn)行辯訴交易，和哪個(gè)被告人進(jìn)行辯訴交易，這只能由檢察官來決定。在有多名被告人的共犯案件中，檢察官可以根據(jù)自己的意愿決定同其中的某個(gè)被告人進(jìn)行辯訴交易。而且，檢察官的辯訴交易權(quán)是不受審查的，法官也不得干涉檢察官和被告人的辯訴交易。只要被告人的認(rèn)罪是自愿的，而且已經(jīng)言明放棄陪審團(tuán)審判的權(quán)利，那么法官就不再進(jìn)行法庭調(diào)查和審判，直接按照檢察官起訴的罪名判刑。這實(shí)際上等于由檢察官來決定被告人是否有罪了。
美國的刑事司法系統(tǒng)負(fù)擔(dān)過重，所以“選擇性起訴”的原則已經(jīng)被美國人所接受了。既然社會(huì)中的犯罪行為已經(jīng)大大超過了刑事司法系統(tǒng)的承受能力，那么把某些犯罪截留在系統(tǒng)之外就是不可避免的了。至于哪些種類的犯罪、哪些犯罪人、以及哪些犯罪行為應(yīng)該截留，這個(gè)問題只能由檢察官?zèng)Q定。由于檢察官具有極大的政治傾向性或者極易受政黨勢力的影響，所以當(dāng)這種獨(dú)斷權(quán)力成為服務(wù)于一定政治目的的工具時(shí)人們也就不會(huì)感到驚奇了。
三、美國檢察官職能的行使程序
美國數(shù)千個(gè)檢察官辦事處的規(guī)模相差非常懸殊。例如，筆者曾經(jīng)訪問過的位于芝家哥市的伊利諾斯州庫克縣檢察官辦事處有工作人員900多人；而美國有很多檢察官辦事處的工作人員數(shù)量都不足10人，最少的只有1人。這種狀況嚴(yán)重地阻礙了美國整個(gè)檢察系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
如前所述，美國檢察官的基本職能是在刑事案件中代表當(dāng)?shù)厝嗣裉崞鸸V。那么人員多少不同，檢察官辦事處行使職能的程序和作法顯然也有所不同。一般來說，小的檢察官辦事處沒有工作人員的職能分工，大中型檢察官辦事處則有一定的職能分工。分工有兩種基本模式，其一是縱向分工或程序分工；其二是橫向分工或案件分工。前者屬于“流水線”式的分工。檢察官辦事處的工作人員根據(jù)案件起訴工作的程序進(jìn)行分工，不同的人負(fù)責(zé)不同階段的工作，如受理案件、預(yù)審聽證、大陪審團(tuán)調(diào)查、審判、上訴等。后者是根據(jù)案件的種類進(jìn)行的分工。這種分工可以有不同的層次，有的分工粗一些，有的分工細(xì)一些。例如，有的檢察官辦事處只把刑事案件分為重罪和輕罪兩大類，分別由不同的助理檢察官負(fù)責(zé)；還有的檢察官辦事處則進(jìn)一步把重罪分為侵犯人身罪和侵犯財(cái)產(chǎn)罪，甚至細(xì)分為殺人罪、強(qiáng)奸罪、搶劫罪、盜竊罪、詐騙罪等，分別由不同的助理檢察官負(fù)責(zé)起訴。就多數(shù)檢察官辦事處來說，他們采用的是二者相結(jié)合的方式。
前面提到的庫克縣檢察官辦事處的主要職能部門是刑事起訴局，下設(shè)三個(gè)處，分別負(fù)責(zé)輕罪起訴工作、重罪起訴工作和性犯罪起訴監(jiān)督工作。輕罪起訴處下設(shè)預(yù)審聽證科、未成年人犯罪科、交通違法科和輕罪復(fù)議科；重罪起訴處下設(shè)預(yù)審聽證科、重罪復(fù)議科、大陪審團(tuán)調(diào)查科、上訴科和特別救濟(jì)科，并在其轄區(qū)內(nèi)的4個(gè)法院各派駐一個(gè)起訴組，分別負(fù)責(zé)該法院的重罪起訴工作。此外，該檢察官辦事處還設(shè)有一個(gè)麻醉品局和一個(gè)特別起訴局。前者下設(shè)緝沒處、預(yù)審聽證處、審判處、夜晚麻醉品案件處、妨害排除處和一個(gè)跨司法管轄區(qū)的專項(xiàng)打擊隊(duì)；后者下設(shè)縱火案件起訴處、金融和政府詐欺案件起訴處、集團(tuán)犯罪案件起訴處、團(tuán)伙犯罪案件起訴處、公務(wù)廉正案件起訴處和選舉案件起訴處。該檢察官辦事處的調(diào)查局則在各種疑難案件中協(xié)助起訴人員進(jìn)行調(diào)查和收集證據(jù)，他們可以自己調(diào)查，也可以領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐瘑T調(diào)查。這就是一種較有代表性的縱橫結(jié)合的職能分工模式。
美國各州的刑事案件起訴程序也不完全相同，概括起來有兩種基本模式，即大陪審團(tuán)審查起訴模式和司法官預(yù)審聽證模式。前者是傳統(tǒng)的起訴程序。按照這種程序規(guī)定，檢察官在掌握了犯罪的基本證據(jù)之后，要把案件提交由當(dāng)?shù)鼐用窠M成的大陪審團(tuán)進(jìn)行審查，并由大陪審團(tuán)決定是否提起公訴。后者是一種簡化的起訴程序。按照這種程序規(guī)定，檢察官在掌握了犯罪的基本證據(jù)之后，要把案件提交法院中專門負(fù)責(zé)預(yù)審的法官或司法官進(jìn)行審查，并決定是否應(yīng)該提起公訴。大陪審團(tuán)審查和預(yù)審聽證的主要“設(shè)計(jì)”功能都是為了制約檢察官的起訴決定權(quán)，以便減少檢察官起訴決定中的獨(dú)斷性和不公正性。但是二者在實(shí)踐中所真正發(fā)揮的作用并不大，特別是大陪審團(tuán)。因?yàn)閷彶槌绦蚴怯蓹z察官啟動(dòng)的，而且起訴的對(duì)象、罪名、證據(jù)等都是由檢察官一手決定的。在實(shí)踐中，大陪審團(tuán)反對(duì)檢察官起訴意見的情況極為罕見。由于法律賦予大陪審團(tuán)強(qiáng)制傳喚證人等特殊權(quán)力，所以它們往往成了檢察官手中獲取證據(jù)的“特殊工具”。
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