[ fazhi1234 ]——(2020-4-12) / 已閱9726次
既然職務(wù)同時(shí)意味著個體的福利，就不能單純從責(zé)任的角度理解職務(wù)。不能認(rèn)為讓誰干領(lǐng)導(dǎo)，就是讓誰多付出，讓誰多擔(dān)當(dāng)。這樣理解并不全面，會產(chǎn)生有害的實(shí)際問題。實(shí)際上，很多人都想擔(dān)當(dāng)，都想負(fù)責(zé)。問題是我們能滿足更多的人甚至最適合擔(dān)當(dāng)?shù)娜说穆殑?wù)需求嗎？如果不能滿足，并且“需求”遠(yuǎn)大于供給，職務(wù)安排應(yīng)當(dāng)趨向合理和公平，而不是只局限責(zé)任和擔(dān)當(dāng)一個視角才更為合理。這正是由職務(wù)的私人屬性所決定。能擔(dān)當(dāng)能負(fù)責(zé)的人很多，但是職務(wù)沒有這么多。職務(wù)的福利屬性必然產(chǎn)生職務(wù)安排公平性的現(xiàn)實(shí)問題。因此，承認(rèn)職務(wù)的福利屬性，就會輕松的承認(rèn)職務(wù)安排的公平性。這需要一定程度刷新我們對職務(wù)的既有認(rèn)識。
我們考慮職務(wù)的公平性時(shí)，也就是在把握職務(wù)的福利屬性和公共屬性之間的矛盾。其基本原則應(yīng)當(dāng)是：較高層次的職務(wù)安排應(yīng)當(dāng)注重政治安全，即職務(wù)的責(zé)任屬性；較低層次的職務(wù)安排應(yīng)當(dāng)注重公平正義，即職務(wù)的福利屬性。因?yàn)�，比如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，讓這個鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)在編人員中的甲干乙干或者任何工作人員干，不管怎么安排，很難威脅政權(quán)的鞏固。但是，卻容易產(chǎn)生公平問題。這個公平問題解決不好，反而容易產(chǎn)生工作消極，政令不暢，辦事扯皮，體制腐敗，政權(quán)不穩(wěn)定等深層次的政治問題。在基層解決職務(wù)的公平性比解決職務(wù)的責(zé)任性更為重要。公平性得以解決，必能全面調(diào)動公職人員的積極性，從而讓體制更有向心力，也就更為堅(jiān)固，更具生機(jī)和活力。
如果在較低層次的職務(wù)安排上，也一味強(qiáng)調(diào)職務(wù)的責(zé)任屬性，不承認(rèn)職務(wù)的福利屬性，則可能讓職務(wù)安排走樣。表面上是為黨選拔任免優(yōu)秀的干部，實(shí)質(zhì)上卻總在爭權(quán)奪利，買官賣官，大行不正之風(fēng)，借職務(wù)安排之名，行拉幫結(jié)派之實(shí)。甚至體制上的圈子現(xiàn)象，上下級賄賂現(xiàn)象，根源都是職務(wù)安排的福利屬性惹的禍。因?yàn)�，職�?wù)決定個體的基本福利，基本成就，基本進(jìn)步。謀圈子現(xiàn)象，往往是謀取職務(wù)共同進(jìn)步的鋪墊，上下有賄賂往往是個人進(jìn)步的現(xiàn)實(shí)需要，這些不正常現(xiàn)象大行其道，與我們的職務(wù)福利屬性以及我們對這一屬性重視和承認(rèn)不足，職務(wù)安排的體制機(jī)制不健全不科學(xué)有很大關(guān)系。設(shè)想我們解決了職務(wù)安排的公平性，估計(jì)腐敗要去掉半壁江山。因?yàn)�，一旦一個人的職務(wù)有了公平合理的來源渠道，這實(shí)質(zhì)就是根本廢除歪門邪道。我們的體制腐敗，不用大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，至少一半是因?yàn)橹\取職務(wù)而腐敗。如果能解決職務(wù)安排的公平性問題，必是風(fēng)清氣正的體制環(huán)境的根基，自然是減少腐敗的根本手段。
腐敗簡單歸類，除了面向體制外的權(quán)力腐敗，就是面向體制內(nèi)的職務(wù)腐敗。很多貪官是邊腐邊升，升的是什么，自然是職務(wù)。怎么得到職務(wù)，自然是腐。如果職務(wù)取得有了正常途徑，相關(guān)的腐也就沒有藏身之地。一個腐敗官員不是因?yàn)閷w制外的人交換權(quán)力而腐敗，就是對體制內(nèi)的人交換職務(wù)而腐敗。在體制內(nèi)因職務(wù)安排產(chǎn)生的腐敗問題應(yīng)當(dāng)視為是一類根本的問題。后者的根本改造，對于遏制體制內(nèi)的這種腐敗，塑造風(fēng)清氣正的體制環(huán)境自然大有作為。
一旦我們切入職務(wù)的福利屬性，進(jìn)入職務(wù)安排的公平視角，我們則可能較為成功的構(gòu)造現(xiàn)代意義上的職務(wù)屬性。這種正反結(jié)合，會更成功的造就職務(wù)的公共屬性。無私利可爭，自然就只剩下公共利益可謀。這必能促進(jìn)國家和社會的根本進(jìn)步。
其實(shí)職務(wù)和職級并行的制度安排， 就在于調(diào)動較低職務(wù)層次公務(wù)人員的積極性。但是，顯然沒有職務(wù)屬性上的根本突破。如果能夠在職務(wù)安排上實(shí)現(xiàn)根本突破，必能根本解決廣大公務(wù)員特別是較低層次公務(wù)員工作積極性的問題，帶動一系列體制頑疾的根本解決。
綜上，根除職務(wù)終身制，就是職務(wù)在現(xiàn)代意義上的徹底重構(gòu)。應(yīng)當(dāng)把握職務(wù)的公共產(chǎn)品屬性和私人福利屬性。用具體的任期制強(qiáng)化其公共屬性；基于職務(wù)的私人屬性，重視職務(wù)安排的公平性。現(xiàn)代職務(wù)以公共屬性為基本特征，但是其私人屬性也必須得到足夠承認(rèn)。根除職務(wù)終身制，讓職務(wù)和人身徹底分離——職務(wù)就是職務(wù)，人身還是沒有身份的人。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，將在根本上革除我們干部隊(duì)伍的諸多積習(xí)固疾，推動干部管理體制和整個干部隊(duì)伍的重塑。
三、 現(xiàn)實(shí)進(jìn)路及相關(guān)分析。
根除職務(wù)終身制，必然提出任期制的普適化。顯然這是一項(xiàng)系統(tǒng)和錯綜復(fù)雜的工程。至少要解決干部的任用和期滿的去向兩個基本問題。否則，職務(wù)流動不起來，任期就會無期，這一制度的根本價(jià)值就體現(xiàn)不出來。
所有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)全部任期制，同時(shí)打破職務(wù)層次的終身制，這種革命性的變化我們恐怕很難一步到位。因此，筆者建議，以較低職務(wù)層次的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)為突破口，逐步實(shí)現(xiàn)職務(wù)現(xiàn)代意義上的重構(gòu)和實(shí)踐。具體建議有三點(diǎn)：
第一、縣級以下國家機(jī)關(guān)中，鄉(xiāng)科級副職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，全部由符合一定條件的在編人員輪流擔(dān)任。
《公務(wù)員法》第十六條第二款規(guī)定了公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次劃分。鄉(xiāng)科級副職屬于較低層次的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)�？h級以下國家機(jī)關(guān)中，鄉(xiāng)科級副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)雖然數(shù)量很多，但是就某個領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的授予進(jìn)行考察，根本無涉政治安全。因此，適合以注重公平性為基本內(nèi)涵的職務(wù)分配規(guī)則進(jìn)行改革。
所謂一定條件，主要是資歷。比如，任科員滿6年的公務(wù)員，根據(jù)入職時(shí)間先后，輪流擔(dān)任所在單位所有副科級以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這樣，職務(wù)取得就有了“客觀標(biāo)準(zhǔn)”，減少了主觀任性，省卻了既往這些職務(wù)的人選本人和相關(guān)任命機(jī)關(guān)的諸多心思。從而有利于基層公務(wù)員將全部心機(jī)用在取得工作實(shí)績上。
第二、輪流擔(dān)任的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，每屆任期三年。期滿不得連任。
職務(wù)任期，一般來說，太長會影響干部的工作積極性和創(chuàng)造力，阻礙干部隊(duì)伍新老交替的合理流動，客觀上還會造成小團(tuán)體和關(guān)系網(wǎng)的形成；太短則不利于干部才能的充分發(fā)揮，不利于工作的連續(xù)性和平穩(wěn)發(fā)展，主觀上還會導(dǎo)致急功近利的思想出現(xiàn)，以致出現(xiàn)違背客觀規(guī)律的短期行為。
較低層次的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，主要承載執(zhí)行意義上的管理職能。我們不太需要這個層次的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)施“長遠(yuǎn)規(guī)劃”。他們的“管理創(chuàng)新”，大多能夠在短期內(nèi)見成效。鑒于職位的特點(diǎn)，任期不宜過長。考慮到主要解決職務(wù)安排公平性的改革取向，每屆任期以三年為限較為適宜。
第三、廢除鄉(xiāng)科級副職與職級的對應(yīng)關(guān)系，不改變輪流擔(dān)任職務(wù)者的相應(yīng)級別。
自古以來，升官發(fā)財(cái)就廣為流傳。官和財(cái)向來難以分身，有了職務(wù)就有了待遇，有了身份，是亙古不變的真理。我們要重構(gòu)現(xiàn)代意義上的職務(wù)，自然需要突破傳統(tǒng)意義上的實(shí)踐。通過較低層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)取得不改變職級的做法，強(qiáng)化職務(wù)的現(xiàn)代意義，突出其管理內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)職務(wù)的公共屬性和責(zé)任屬性，逐漸的就會自覺形成關(guān)于職務(wù)的“新的認(rèn)識和實(shí)踐”，將進(jìn)一步消滅領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中的“封建殘余”。另外，輪流擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)期滿后，不可能同等層次按排職務(wù)，只能回歸輪流前的職務(wù)狀態(tài)。因此，不必要因職務(wù)的取得調(diào)整級別。但是與職務(wù)相關(guān)的工作待遇和政治待遇自然需要調(diào)整。
相對于職務(wù)與職級并行的現(xiàn)有規(guī)定，自然是壓縮了基層公務(wù)員的晉升渠道。相應(yīng)職級的改變將主要依據(jù)工作年限，看起來有些單一，實(shí)際上，更為公平�；鶎庸珓�(wù)員上升通道狹窄是公認(rèn)事實(shí)，基層職務(wù)的競爭壓力也就更為激烈。這種情況下，往往“老實(shí)人”吃虧。用不正常手段謀劃職務(wù)走捷徑，要比通過真正的實(shí)干靠近職務(wù)更容易成功。另一方面，基層職務(wù)的責(zé)任性較差，所謂賢與不肖又沒有明確的識別標(biāo)準(zhǔn)。一定條件下，應(yīng)當(dāng)任用甲而任用乙，往往沒有明顯問題；再加上，掌握基層職務(wù)的實(shí)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，相對來講，政治素質(zhì)以及識人用人的基本思維都不可避免的存在諸多局限。我們干部任免相關(guān)機(jī)制制度，雖然有很多進(jìn)步，整體上也還不夠完善。這些因素的綜合，正所謂“說你行你就行”，仍然會讓人“不服不行”。因此，職務(wù)“輪流制”看起來機(jī)械簡單，實(shí)際趨向是更為公平合理。這一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)對應(yīng)級別的基本取消和輪流制的實(shí)踐，能夠根本消除低層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)取得的明爭暗斗，根本改變基層對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的基本認(rèn)識和實(shí)踐。
以上建議雖然只涉及鄉(xiāng)科級副職，其實(shí)際狀態(tài)可能意味著縣級以下國家機(jī)關(guān)所有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正職及以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，將全部實(shí)行輪流制。有數(shù)據(jù)顯示，“中國在職公務(wù)員隊(duì)伍中，逾60%在縣鄉(xiāng)兩級基層” 可見，縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員數(shù)量之龐大。筆者認(rèn)為，縣級以下國家機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正職及以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)輪流制，已經(jīng)非常有實(shí)踐意義。具體分析如下：
第一、有利于減少腐敗。
“不跑不送，原地不動；只跑不送，平級調(diào)動；又跑又送，上級重用”作為干部任用領(lǐng)域的不良現(xiàn)象，在不少地方都有市場。這里的送自然是腐敗問題。近年來，隨著反腐力度加大，這些不良問題得以遏制。但是，更為隱蔽更不易察覺的腐敗卻難以杜絕。我們要實(shí)現(xiàn)黨的十八屆四中全會提出的“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制”，特別是實(shí)現(xiàn)從不敢腐到不能腐和不想腐的過渡，自然需要制度和機(jī)制的根本創(chuàng)新。較低層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的輪流制，實(shí)現(xiàn)了職務(wù)取得的較強(qiáng)預(yù)期和干部任用的“客觀標(biāo)準(zhǔn)”，自然不需要用另外的手段去謀劃。這樣，就在根本上杜絕了相關(guān)領(lǐng)域的腐敗，實(shí)現(xiàn)了由“不敢腐”向“不能腐”的轉(zhuǎn)變。因此，有利于減少腐敗的發(fā)生。
第二、有利于人的全面發(fā)展。
以基層法院某業(yè)務(wù)庭正職為例，職務(wù)只受退休限制時(shí)，該職務(wù)或類似職務(wù)機(jī)會只能由一人占有并可以長達(dá)二十余年。如果職務(wù)輪流并且每屆三年，不可連任，則相同期間職務(wù)機(jī)會可能與六七人相關(guān)。較低層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的輪流制，實(shí)現(xiàn)了更多職務(wù)的“機(jī)會平等”，或者說創(chuàng)造了更多的“職務(wù)機(jī)會”，可以讓更多的公務(wù)員走向領(lǐng)導(dǎo)崗位，得以提升和鍛煉，從而促進(jìn)人的全面發(fā)展。
第三、有利于社會全面進(jìn)步。
比如，“放管服”是轉(zhuǎn)變政府職能、提高工作效能的重大改革。 相對于政府的全面進(jìn)步，體制內(nèi)公務(wù)員特別是基層公務(wù)員職務(wù)晉升問題的解決就顯得相對落后。有觀點(diǎn)認(rèn)為，基層公務(wù)員本身相對晉升機(jī)會就比較少，對絕大多數(shù)基層公務(wù)員來說，一個公平、公正、公開的干部晉升制度是事業(yè)上最基本的需求，而調(diào)查表明當(dāng)前公務(wù)員群體對于晉升制度還有不滿，必須要對現(xiàn)有的干部晉升制度進(jìn)行調(diào)整和完善。
這就是一種“不平衡”。這種不平衡還會深層次的影響整個政府體制對外進(jìn)步管理目標(biāo)的達(dá)成。十九大指出，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。促進(jìn)人的全面發(fā)展，促進(jìn)干部選拔任用機(jī)制體制的創(chuàng)新，促進(jìn)職務(wù)在現(xiàn)代意義上的重構(gòu)和實(shí)踐，就是在促進(jìn)發(fā)展的平衡，促進(jìn)整個社會的進(jìn)步。
第四、有利于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作的改革和創(chuàng)新。
較低層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的輪流制首先是干部任用領(lǐng)域的制度創(chuàng)新。
20世紀(jì)80年代干部選拔任用的關(guān)鍵詞可概括為“退休”和遏制“不正之風(fēng)”；90年代可概括為“廉潔從政”、“競爭上崗”、“公開選拔”； 輪流制如果成為現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)視為是繼“競爭上崗”和“公開選拔”之后黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方式的又一創(chuàng)新。
近年來， 許多地方圍繞建立科學(xué)有效的選人用人機(jī)制進(jìn)行了有益探索，如投票推薦、民主測評、競爭性選拔等。不可否認(rèn)， 這些探索創(chuàng)新豐富了干部選拔渠道和手段，讓一大批優(yōu)秀干部脫穎而出，但也存在唯票唯考唯年齡取人等不良傾向，致使一些高分低能的“考試專業(yè)戶”、和稀泥的“老好人”、拉關(guān)系走門子的“官油子”得到誤用，讓一些踏實(shí)干事、埋頭苦干的老實(shí)人吃虧、一些敢抓敢管敢頂敢碰硬的“鐵面人”受到冷落，模糊了用人導(dǎo)向，敗壞了黨內(nèi)風(fēng)氣。
輪流制顯然是任用方式上的具體創(chuàng)新，并且保證了“老實(shí)人”不吃虧，“鐵面人”不被冷落，能夠輕而易舉的克服上述其它選拔任用方式存在的諸多不足，必然會催生干部任用管理體制的改革和創(chuàng)新。
1957年4月30日，毛澤東在最高國務(wù)會議第十二次擴(kuò)大會議上提到：“瑞士有七人委員會，總統(tǒng)是輪流當(dāng)?shù)�。我們幾年輪一次總可以，采取逐步脫身政策……要透點(diǎn)消息出去，否則老百姓不了解。” 筆者認(rèn)為，毛澤東主席此處所提輪流制雖然沒有成行，但是表達(dá)了職務(wù)在滿足責(zé)任屬性時(shí)，可以輪流擔(dān)任以解決職務(wù)其它問題的基本思想。較低層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的輪流制，也是在滿足政治安全和職務(wù)責(zé)任屬性前提下，解決職務(wù)公平性問題的有力手段。
另外，較低層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的輪流制實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的正常切換，它是沒有問題的正常的職務(wù)解除，進(jìn)一步豐富了領(lǐng)導(dǎo)干部“能下”的管理實(shí)踐�！白尭刹康纳舷律w成為一種正常的職位變動，從而在干部隊(duì)伍和社會中逐步形成客觀平和的與論氛圍”， 自然有利于將心機(jī)用在謀劃工作實(shí)績上。這將推動干部考核工作的創(chuàng)新和發(fā)展。有觀點(diǎn)認(rèn)為，目前，對于委任制選拔干部最為重要的是要堅(jiān)持“實(shí)績晉升”原則。 較低領(lǐng)導(dǎo)層次職務(wù)的輪流制，會為參與者后續(xù)職務(wù)晉升提供有效的實(shí)績根據(jù)，從而有利于“實(shí)績晉升”原則的運(yùn)用。
綜上，中共中央于2000年8月公布的關(guān)于2001- 2010年《深化干部人事制度改革綱要》明確指出:“要實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制�！辈�(qiáng)調(diào)指出，要“在嚴(yán)格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，完善選任制干部的任期制�？h以上黨委、政府工作部門和其他工作部門的委任制領(lǐng)導(dǎo)干部，也要逐步實(shí)行任期制�！秉h的十六大報(bào)告則明確提出，要“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制”。 可見，實(shí)施任期制已成為全黨的共識和干部制度改革的一個重要目標(biāo)。
筆者認(rèn)為，長遠(yuǎn)看，所有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期制以及打破職務(wù)層次終身制是一個新型政黨，或者說是職務(wù)在現(xiàn)代意義上重構(gòu)和實(shí)踐的必然趨勢。但是，具體路徑上，只能一步一步向前邁進(jìn)。較低層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的輪流制，適合成為改革的突破口和解決諸多相關(guān)問題著手點(diǎn)。
四、結(jié)語
職務(wù)終身制顯然是封建殘余。變向的職務(wù)終身制是我們需要解決的當(dāng)代問題。其基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是任期制普適化和打破“職務(wù)層次”終身制。這一目標(biāo)難以一步到位，從較低層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)踐輪流制或是可行的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路。這些整體上都是職務(wù)在現(xiàn)代意義上的重構(gòu)和實(shí)踐。我們必須認(rèn)識和反復(fù)探究職務(wù)是什么，特別是黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)， 到底是什么，以及在社會現(xiàn)實(shí)中應(yīng)當(dāng)是什么。這一主題當(dāng)然不限于公務(wù)員群體，實(shí)質(zhì)是社會全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展無論如何也繞不過去的基本問題。特別是職務(wù)與人身的分離，職務(wù)的公共屬性，以及在社會分工意義上的責(zé)任屬性，是社會全面進(jìn)步應(yīng)當(dāng)解決的基本問題。當(dāng)下，職務(wù)相關(guān)問題的解決相對滯后，成為社會發(fā)展進(jìn)步的短板。更平衡更充分的發(fā)展，需要我們進(jìn)一步掃除封建思想和封建殘余對我們領(lǐng)導(dǎo)干部思想和行為的現(xiàn)實(shí)影響，更為重視職務(wù)的現(xiàn)代意義及其實(shí)踐。
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