[ 管志勇 ]——(2020-3-5) / 已閱6996次
《溫州土地確權(quán)中的婦女權(quán)益保障》
管志勇 上官宗相
前言：
土地確權(quán)登記頒證是中央作出的重大決策部署，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村治理體系的重要基礎(chǔ)性工作，也是解決土地承包中因歷史原因形成的承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題的必要措施。依法對承包土地進(jìn)行確權(quán)登記頒發(fā)權(quán)屬證書，是保障農(nóng)民土地權(quán)利的有效方式，對于婦女來說更為現(xiàn)實和緊迫。特別是在重男輕女，女性因婚姻流動較多的地區(qū)，婦女的土地權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象突出。在這輪土地確權(quán)工作中，各類侵害婦女土地權(quán)益的行為，引發(fā)了不少矛盾和糾紛，在一定程度已經(jīng)影響到了社會的文明和諧。在寫本文前，我們走訪了樂清淡溪鎮(zhèn)垟岙村和鎮(zhèn)農(nóng)辦、清江鎮(zhèn)北塘村和南塘鎮(zhèn)江宅村、瑞安莘塍街道前埠村和蒼南舥艚鎮(zhèn)林家莊村等村集體，了解這些村在土地確權(quán)過程中，對婦女土地權(quán)益保護(hù)所存在的問題，并根據(jù)實際和法律規(guī)定，提出這次土地確權(quán)登記中應(yīng)如何保障婦女權(quán)益。
一、在這次土地確權(quán)中侵害婦女權(quán)益的幾種類型。
1、男女在承包土地時不平等。
大部分村在向村民發(fā)包集體土地時，普遍存在男女不平等的現(xiàn)象，基本上是男的分多，女的分少；女的結(jié)婚后不給分，而男人結(jié)婚后不但給分，而且還存在多分的情況。而這次土地確權(quán)，大多是根據(jù)原來承包地的情況進(jìn)行確認(rèn)，導(dǎo)致土地確權(quán)延續(xù)了這種不平等的現(xiàn)象。如樂清市淡溪鎮(zhèn)部分村，在二輪承包時，只要達(dá)到婚齡，不管是否已婚，均按三個人的份額發(fā)包土地，而女性卻沒有如此待遇。
2、以婚姻為由不給婦女確權(quán)。
一些村集體對于結(jié)婚、離婚、再婚的婦女不給確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。由于 “男婚女嫁”“婦隨夫居”的風(fēng)俗，婦女婚后一般會遷至夫家居住生活，不管其是否在夫家取得承包地，其在娘家的承包地份額，一般由娘家人繼續(xù)耕種，但在確權(quán)時娘家的村集體一般不會給確權(quán)。同樣，婦女一旦離婚或再婚，其在婆家村很難取得村集體成員的身份認(rèn)同，原在婆家的承包地很少有分割出來，多數(shù)是由離婚的丈夫家庭繼續(xù)承包和使用，一旦前夫再婚后，其前夫所在村集體便會以前妻和后妻只能一人享受成員待遇為由，不會給離婚或再婚婦女確權(quán)。
3、以戶籍遷出為由不給婦女確權(quán)。
由于法律或政策的原因，婦女結(jié)婚、入學(xué)、服兵役、服刑，均有可能將戶籍遷出村集體，其戶籍不在村集體經(jīng)濟(jì)組織，但其仍以村集體經(jīng)濟(jì)組織的為生活來源。如農(nóng)村學(xué)生在校就讀期間，沒有獨立經(jīng)濟(jì)來源，土地仍然是其生活的主要保障，不給此類人員確權(quán)，不利于人才的培養(yǎng)。服兵役、服刑期滿后，根據(jù)國家規(guī)定應(yīng)回原籍，原集體組織的土地仍然是這些人員的生活保障，但部分村集體卻無視國家規(guī)定和基本人權(quán)，不給這些婦女確權(quán)。
4、證書寫男方名字，沒寫婦女的名字。
在土地確權(quán)中，部分村集體在土地確權(quán)登記證書里不寫上婦女名字，一旦該婦女結(jié)婚出嫁，原所在的村集體會認(rèn)為其土地權(quán)益自動劃歸其兄弟或原戶內(nèi)其他人員，如離婚則歸其丈夫所有，而男方再婚，再婚的妻子一般都被認(rèn)為享有土地權(quán)利。有些是因夫家對離婚婦女故意不提供身份信息，不告知離婚婦女土地確權(quán)情況，甚至阻擾登記婦女名字，導(dǎo)致這部分婦女的身份信息無法錄入數(shù)據(jù)庫，最終使這些婦女沒有登記。
5、按工分、征購或農(nóng)業(yè)稅作為條件進(jìn)行確權(quán)。
一些村受傳統(tǒng)思想的影響，部分村也按村民有無參加公社化時生產(chǎn)隊的生產(chǎn)及在原生產(chǎn)隊的工分作為確權(quán)條件，如瑞安莘塍街道前埠村還將1999年前是否有負(fù)擔(dān)糧食征購和繳納農(nóng)業(yè)稅為確權(quán)條件。由于公社化時婦女很少記工分，也很少有以婦女名義征購或繳納農(nóng)業(yè)稅，這樣就變相導(dǎo)致大部分婦女不能參加土地確權(quán)。莘塍街道前埠村葉姓婦女就是此類情形，村集體就以此為由不給她確權(quán)。
6、以“一村一策”為由損害婦女權(quán)益。部分村集體在進(jìn)行土地確權(quán)時，不同程度上以村民自治為由，以村民代表會議決議的方式，制定自己的確權(quán)方案，內(nèi)容各有千秋，規(guī)定各有不同，怎么確權(quán)，給那些人確權(quán)，實際上都由各村的村民代表或村長、書記決定。各由于各村集體制定具體實施土地確權(quán)方案人員的法律意識、知識水平、道德修養(yǎng)和工作能力等方面不同，使這次土地確權(quán)成為這些人實施侵害婦女“暴政”的工具和途徑。如淡溪鎮(zhèn)農(nóng)辦要求一些因公共建設(shè)需要而失地或戶籍遷回本村的婦女等特殊群體，村集體應(yīng)從機(jī)動田中劃出部分土地確權(quán)給這些人員，但個別村就沒有照辦，自行其是。
二、造成土地確權(quán)中婦女權(quán)益受侵害的原因。
1、傳統(tǒng)思想和社會不良習(xí)俗導(dǎo)致婦女權(quán)益受損。
我國傳統(tǒng)上是個禮治的國家，“三綱五�！薄澳凶鹋啊薄胺驗槠蘧V”在我們的社會長期占據(jù)主導(dǎo)地位，在農(nóng)村更為嚴(yán)重。認(rèn)為嫁出去的女兒潑出去的水，認(rèn)為女性遲早要出嫁，不能給予分配土地或少分土地。出嫁后，部分娘家人也會認(rèn)為其不能再享受娘家的土地權(quán)益，婦女離婚后，女方戶口一般也會遷出或另立成戶，但原來承包的土地并沒有因離婚而分割，女方享有的承包地份額繼續(xù)由男方占用的現(xiàn)象。
2、婦女群體自身對權(quán)利和維權(quán)意識不強(qiáng)。
我國儒家思想將“三從四德”作為女性行為規(guī)范，成為女性應(yīng)當(dāng)遵循的道德修養(yǎng)，導(dǎo)致女性權(quán)利意識淡簿，獨立性不強(qiáng)，而這樣的思想禁錮，也使女同志們盡受了苦頭。時至今日，我國婦女對自己有哪些權(quán)利？如何爭取權(quán)利?當(dāng)權(quán)利受到侵犯后怎辦？沒有應(yīng)有的認(rèn)識。而農(nóng)村女性受教育程度也偏低，法律意識淡薄，這也導(dǎo)致女性維權(quán)意識不夠，權(quán)益受害的重要原因。
3、法律規(guī)定的缺陷也導(dǎo)致了婦女權(quán)益難以得到保障。
《憲法》、《婦女權(quán)益保障法》、《土地承包經(jīng)營法》等等相關(guān)法律法規(guī)都明確規(guī)定，男女平等，女性與男性都同等享有土地權(quán)益。但在土地承包經(jīng)營實踐過程中女人與男人權(quán)利義務(wù)往往不相同，當(dāng)婦女權(quán)益受到侵害時，很難得到切實有效的保障。如：我國有些法律明確了婦女的權(quán)利，卻沒有明確規(guī)定違反該規(guī)定時應(yīng)受到何種懲罰或如何糾正，使法律規(guī)定的婦女權(quán)利受到侵害時卻無法獲得有效的保障。如：《村委會組織法》規(guī)定，農(nóng)村的自治章程、村規(guī)民約不得與我國的法律、法規(guī)相抵觸。這里雖然規(guī)定了村規(guī)民約不得違反法律的規(guī)定，但是沒有規(guī)定村規(guī)民約受誰管理，如果違反了法律又該如何處罰。《村委會組織法》規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。但沒有規(guī)定，人民政府不責(zé)令其改正怎辦，責(zé)令改正了，如村集體不執(zhí)行怎辦，均無規(guī)定，實際可操作性很不強(qiáng)。
4、實體法上規(guī)定有缺陷，程序法上更是讓婦女維權(quán)舉步維堅。
在實踐中，我們常遇到村集體不給婦女發(fā)包土地，由于此次土地確權(quán)是以二輪承包經(jīng)營以基礎(chǔ)，如果沒有承包地，就很給予土地確權(quán)，婦女因此去維權(quán)也很堅難。其中有些婦女去信訪，結(jié)果大多一級轉(zhuǎn)一級，最終也是紙來紙去，沒有結(jié)果。向法院起訴，法院會以《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第二款規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決�！睆亩挥枋芾�。因此，如果村集體未給婦女發(fā)包土地，該婦女就無法向法院起訴要求村集體發(fā)包土地，法院也不受理此類案件，婦女們只能向有關(guān)行政部門申請解決，但現(xiàn)實中，行政部門也是相互推諉，不了了之。
5、村集體和部分干部缺乏大局觀念和應(yīng)有品行，也是導(dǎo)致婦女權(quán)益受損的原因。
一些村干部認(rèn)為，女人長大要嫁人，如給她們與男子一樣的土地權(quán)益，會使本村的土地權(quán)益外流，損害其村集體的利益，從而規(guī)定，達(dá)到一定結(jié)婚年齡的婦女，不給發(fā)包土地或不讓其享受土地權(quán)益。還有的認(rèn)為，男人離婚后再娶妻享有本村土地權(quán)益，如婦女離婚后仍享受本村土地權(quán)益，導(dǎo)致這二個外村嫁入本村的婦女都享有本村集體土地權(quán)益，會損害本村的集體利益。這樣的認(rèn)識也導(dǎo)致了婦女權(quán)益時常受侵，這樣的思想在本市各地普遍存在。而一些駐村干部本身不懂法律，也不盡心履職，不了解婦女權(quán)益保護(hù)工作，在實踐中，面對婦女權(quán)益受侵時不知所措。
三、在土地確權(quán)過程中保護(hù)婦女權(quán)益的建議。
1、樹立男女平等觀念，落實男女平等規(guī)定。作為各政府部門、基層社會組織和社會大眾應(yīng)當(dāng)要積極主動的進(jìn)行宣傳和教育，倡導(dǎo)男女平等，消除不良習(xí)俗，宏揚公平正義。在土地確權(quán)過程中，嚴(yán)格按照法律法規(guī)關(guān)于男女平等的規(guī)定辦事�！吨腥A人民共和國婦女權(quán)益保障法》第三十二條：“婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權(quán)利”。第三十三條：“任何組織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項權(quán)益。因結(jié)婚男方到女方住所落戶的，男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等的權(quán)益。”這種平等權(quán)是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而產(chǎn)生，是成員權(quán)平等性的必然要求，而對這種“平等權(quán)”地保障，也是對婦女基本人權(quán)的維護(hù)，更是社會文明進(jìn)步的標(biāo)志。
2、認(rèn)清村集體財產(chǎn)屬于本集體成員男女共同所有，而不是男人所有。
根據(jù)《物權(quán)法》第59條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有�！� 以及《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定，村集體的財產(chǎn)屬于“本集體成員集體”所有，有的表述稱為：“勞動群眾集體”所有、“農(nóng)民集體”所有，婦女不但是集體成員的組成部分，而且不可或缺的組成部分，不管怎么表述，既然是屬于成員集體所有，就屬于本集體全體成員共同所有，不管男女都有共有權(quán)利，而不是只是男人享有，而女人不享有。只有認(rèn)清了男女共同所有這個基礎(chǔ)，就應(yīng)當(dāng)按共同所有這個基本原理去辦理土地確權(quán)登記，才不會被歪風(fēng)惡習(xí)所困。
3、只要具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的婦女，應(yīng)當(dāng)享有本集體男子同等的權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)按男人同樣的標(biāo)準(zhǔn)予以確權(quán)登記。
一般來說是否具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，有四項基本的判斷標(biāo)準(zhǔn)：
1、戶籍是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織；
2、是否與本集體經(jīng)濟(jì)組織形式較為固定的生產(chǎn)、生活關(guān)系；
3、是否以本集體經(jīng)濟(jì)組織的福利為基本生活保障；
4、在本集體經(jīng)濟(jì)組織是否有承包地。
由于我國地域遼闊，民族眾多，民俗各異，各地在傳統(tǒng)實踐中確定本集體成員資格時，也各有不同。有的以其中一項或幾項為標(biāo)準(zhǔn)，有的采取幾項標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，綜合評判。如安徽、四川、新疆等省區(qū)實施《中華人民共和國土地承包法》辦法中均明確規(guī)定，戶口（或稱戶籍）在本村（有稱村集體經(jīng)濟(jì)組織）的，均為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。浙江省在實施《中華人民共和國土地承包法》辦法中集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定沒有作出規(guī)定，而是在《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》中規(guī)定了社員資格的認(rèn)定，其認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)與其他部分省份關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定大同小異，該條例中的規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為浙江省內(nèi)認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的法律根據(jù)。在這次土地確權(quán)過程中，只要具備成員資格的婦女，就應(yīng)當(dāng)與其他成員一視同仁，不得區(qū)別對待，歧視婦女權(quán)益。
4、在土地確權(quán)過程中，仍應(yīng)本著增人不增地，減人不地的原則確定人員的范圍。
婦女因結(jié)婚而隨夫家生活，參加夫家的生產(chǎn)經(jīng)營活動，成為了夫家村集體的成員，雖然二輪土地承包時，其未結(jié)婚，但婚后其成為了夫家村集體的成員，根據(jù)“增人不增地”的原則，自然對夫家在二輪承包時承包的土地享有承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)予確權(quán)登記。同樣二輪承包后出生的子女對其戶在二輪承包時承包的土地享有承包經(jīng)營權(quán)；根據(jù)“減人不地”的原則，婦女出嫁后，如在夫家享有土地承包經(jīng)營權(quán)的，則不能同時再享有娘家的承包地，該婦女原來在娘家享有的承包地份額繼續(xù)由其娘家其他人員繼續(xù)享有，并進(jìn)行確權(quán)登記。避免土地確權(quán)過程中一人同時在兩個村集體進(jìn)行確權(quán)登記，或同時在二個村集體享有土地承包經(jīng)營權(quán)。
5、對土地確權(quán)登記中，侵害婦女權(quán)益行為應(yīng)予以糾正和賠償。
在土地確認(rèn)登記中對于依法應(yīng)當(dāng)予以確權(quán)登記的婦女，因有關(guān)責(zé)任部門或人員的過失而未給登記的，一旦發(fā)現(xiàn)就應(yīng)立即糾正，村集體和各有關(guān)部門且均應(yīng)相互配合，及時辦理更正登記手續(xù)或補(bǔ)辦登記。對于拒不改正或故意侵犯婦女權(quán)益的行為，給予以相應(yīng)的懲罰，因此造成該婦女損失的，除糾正錯誤外，各責(zé)任部門和責(zé)任人還應(yīng)給受侵害婦女足額的賠償。
四、依法應(yīng)當(dāng)與男子平等享有土地確權(quán)登記資格的婦女主要類型。
針對我市農(nóng)村的實際情況，根據(jù)《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定，下列婦女只要享有本村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的土地確權(quán)登記，而不得剝奪：
1、戶籍在本村，開始實行農(nóng)村雙層經(jīng)營體制時原生產(chǎn)大隊成員。
2、出生后未登記戶籍，但父母雙方為本村集體成員，或戶籍在本村，父母一方為本村集體成員的婦女。
3、戶籍在本村，與本村集體成員有合法婚姻關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系或政策性移民而落戶的婦女。
4、“外嫁女”婚后戶籍仍在原村集體，其在嫁入地村集體未享受集體承包地及隨其落戶且生活的未成年子女。
5、“外嫁女”嫁入城鎮(zhèn)或與非農(nóng)戶男子結(jié)婚，但戶口未遷出及隨其落戶且生活的未成年子女。
6、離婚、喪偶的回娘家的婦女。農(nóng)村婦女婚后戶籍仍在原村集體，其離婚、喪偶后回到原村集體居住及隨其落戶且生活的未成年子女。
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