[ 洪碧華 ]——(2019-4-26) / 已閱17362次
在我國社會(huì)主義法制建設(shè)蓬勃發(fā)展的時(shí)候，黨內(nèi)建設(shè)也得到了長足進(jìn)步，黨內(nèi)法規(guī)也隨著國家法律的健全，不斷豐富、完善。1982年修訂的黨章中明確了中國共產(chǎn)黨必須在憲法、法律范圍內(nèi)活動(dòng)的基本原則，且同時(shí)通過立法的程序，將其寫入憲法。這一舉措為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)奠定了良好基礎(chǔ)。同時(shí)，對黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)問題日益被重視起來。
1990年11月，《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》中初步確立了黨內(nèi)法規(guī)備案制度，并希望這一制度的建立與國家法律保持協(xié)調(diào)、一致。《關(guān)于紀(jì)檢條規(guī)備案工作的通知》只能夠再次對紀(jì)檢監(jiān)督法規(guī)、規(guī)范性文件的備案提出了相關(guān)要求，但由于立法缺陷，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的規(guī)定內(nèi)容較為粗糙、淺顯，并不完善。1993年，為了更好加強(qiáng)黨的建設(shè)，發(fā)揮黨政監(jiān)督機(jī)關(guān)的整體效能，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，從執(zhí)紀(jì)監(jiān)督上加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。
3、新世紀(jì)以來不斷完善
進(jìn)入新世紀(jì)，隨著黨的建設(shè)和發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)持續(xù)加強(qiáng)，一些確保黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)的文件相繼出臺(tái)，從而在最大限度上確保了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)、一致。在黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃、制定程序等方面進(jìn)行了初步探索。
首先，在立法規(guī)劃上，為了確保黨內(nèi)法規(guī)的完善，于2013年提出了黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃，對五年內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)各個(gè)領(lǐng)域的工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，這一舉措的重要價(jià)值在于克服黨內(nèi)立法盲目化、隨意化，避免立法交叉或相互沖突、矛盾。其次，在立法制定程序上，被稱為黨內(nèi)“立法法”的（《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）的誕生，對黨內(nèi)法規(guī)制定做出了權(quán)限規(guī)定，以避免黨內(nèi)法規(guī)制定的時(shí)候，出現(xiàn)與國家法律不適應(yīng)、相矛盾情況的發(fā)生。但需要注意的是，并不是所有的不適應(yīng)、相矛盾問題均可在黨內(nèi)法規(guī)制定階段得到規(guī)避、解決的，有時(shí)候，需要將黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)用于實(shí)踐中，方可發(fā)現(xiàn)問題。針對黨內(nèi)法規(guī)在備案制度中存在的不足和缺陷，在黨內(nèi)法規(guī)的陸續(xù)修訂中加以完善。例如，2013年《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》中對備案的時(shí)限、備案的審查內(nèi)容和情況具體反饋等做出了要求。且2012-2014年兩會(huì)期間，對建國以來不適應(yīng)時(shí)代、社會(huì)發(fā)展的文件進(jìn)行梳理、清理，至此，322件和369件黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件被清理掉，宣布失效。
在國家法律方面，2000年《立法法》的頒布，改變了立法無據(jù)可依的被動(dòng)局面�！读⒎ǚā穼α⒎ㄖ黧w、權(quán)限等進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，避免法出多部、互相矛盾情況的出現(xiàn)，進(jìn)一步提升了我國立法質(zhì)量、維護(hù)了司法統(tǒng)一。在國家法治建設(shè)方面，出臺(tái)了很多政策、文件，以更好的銜接黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，加強(qiáng)二者的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。具體表現(xiàn)為：其一，在適用對象上逐步實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。2018年3月出臺(tái)的《監(jiān)察法》完善國家監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全面覆蓋；新修改的《公務(wù)員法》和《公務(wù)員法實(shí)施方案》中進(jìn)一步將中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān)除工勤人員以外的所有工作人員納入到公務(wù)員的范疇。進(jìn)一步改革國家監(jiān)察制度，將監(jiān)察范圍擴(kuò)大至包括公務(wù)員在內(nèi)的所有國家公職人員，同時(shí)，也包括國企、事業(yè)單位、群眾自治組織的管理人員等依法行使公共職務(wù)的人員，對其進(jìn)行紀(jì)檢與監(jiān)察。雖然這一制度尚在試點(diǎn)中，但其前景預(yù)期不言而喻。其二，在實(shí)施上不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)作。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的執(zhí)行部門之間，逐步探索、建立了聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使二者的溝通、協(xié)作關(guān)系愈發(fā)密切。2003年，中紀(jì)委、監(jiān)察部、審計(jì)署等部門聯(lián)合發(fā)布，要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)建立科學(xué)、高效的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，在日常工作中，互通有無、加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展、合作共贏。此外，在國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的具體實(shí)施方式加強(qiáng)合作上，也引發(fā)了廣泛關(guān)注，開始了有益探索。
（二）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)存在的問題
1、黨內(nèi)法規(guī)體系不健全
長期以來，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)立法規(guī)劃，黨內(nèi)法規(guī)“碎片化”現(xiàn)象比較突出，黨內(nèi)法規(guī)缺乏系統(tǒng)性、體系性。立法缺失與立法重復(fù)并存，相互之間溝通銜接不夠，各項(xiàng)基本制度難以形成體系。例如，在反腐倡廉建設(shè)方面，經(jīng)過多年努力，已經(jīng)初步形成了一個(gè)反腐倡廉法規(guī)制度體系，但黨的思想、組織、作風(fēng)等其他方面法規(guī)制度建設(shè)相對滯后，結(jié)構(gòu)體系沒有形成，配套法規(guī)還不完善，有些方面還存在較大的制度缺項(xiàng)，難以做到科學(xué)民主、依法立法。黨內(nèi)法規(guī)同樣存在“重實(shí)體輕程序”，實(shí)體性規(guī)范較多、程序性規(guī)范較少，缺乏可操作性措施，懲罰性措施單一，強(qiáng)度不夠。因此，需要加強(qiáng)立法調(diào)查研究，構(gòu)建一套科學(xué)合理符合黨情的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。
2、黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容不完善
對于黨內(nèi)法規(guī)的“立、改、廢、試”等工作重視不夠。重創(chuàng)設(shè)輕清理，制定新的黨內(nèi)法規(guī)后，沒有及時(shí)清理舊法規(guī)。造成大量黨內(nèi)法規(guī)長期積壓而沒有及時(shí)清理，一些規(guī)定內(nèi)容早已過時(shí)卻至今仍在發(fā)生著效力引起法規(guī)沖突。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量多，涉及面廣，集中清理耗時(shí)長、工作量大，弊端多，因此，必須盡快建立一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)清理制度，作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容實(shí)施細(xì)則不明確。制度的生命力在于執(zhí)行，如果不能執(zhí)行到位，再好的制度也只是一紙空文、一堆廢紙。黨內(nèi)法規(guī)制度也面臨著執(zhí)行效果的問題。很多黨內(nèi)法規(guī)制度過于籠統(tǒng)，因缺乏實(shí)施細(xì)則而難以得到貫徹落實(shí)；一些法規(guī)制度的條文不夠明確具體，定性不定量，制定不科學(xué)導(dǎo)致具體操作困難。例如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八十三條中規(guī)定：“收受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品、禮金、消費(fèi)卡等，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分�！钡菍τ谑裁礃拥那闆r或數(shù)額屬于“情節(jié)較輕”，或?qū)儆凇扒楣?jié)較重”和“情節(jié)嚴(yán)重”，并沒有做出詳細(xì)說明和解釋，在執(zhí)行中容易出現(xiàn)爭議，影響制度的執(zhí)行效果。因此，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容不完善，與國家法規(guī)相銜接過程中協(xié)調(diào)存在困境。
3、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的沖突
黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在很多方面存在共性，并且黨內(nèi)法規(guī)的制定以憲法和法律為依據(jù)和約束，因而在理論上二者應(yīng)該不會(huì)有沖突。然而由于二者的創(chuàng)制主體和創(chuàng)制程序的不同，以及實(shí)踐中黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)狀的復(fù)雜性，二者發(fā)生沖突的情況時(shí)有發(fā)生�？偫▉碚f，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的沖突主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面。1.黨內(nèi)法規(guī)制定階段與國家法律的沖突，主要表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)文本與國家法律文本的沖突，即黨內(nèi)法規(guī)的某些條文或規(guī)定與國家法律的某些法律原則或具體的法律規(guī)則相抵觸、相沖突的情況。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在該層面發(fā)生沖突的原因主要是由于二者的制定分屬于兩個(gè)完全不同的系統(tǒng)，由兩套不同的“立法”機(jī)構(gòu)和“立法”體系分別負(fù)責(zé)二者的制定。兩套“立法”主體之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)的工作機(jī)制和制度，從而導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的某些規(guī)定不可避免地與國家法律的相關(guān)規(guī)定不相一致或相互抵觸。2.黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施階段與國家法律的沖突，主要表現(xiàn)在:首先，由于二者對同一事項(xiàng)或同一行為都有規(guī)定，主體的某一行為同時(shí)違反二者的規(guī)定，從而導(dǎo)致它們在實(shí)施階段發(fā)生沖突。當(dāng)某主體的行為既違反黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，又違反了相關(guān)法律的規(guī)定，在對該行為進(jìn)行法律評價(jià)時(shí)就會(huì)產(chǎn)生沖突，即到底該依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行還是依據(jù)國家法律執(zhí)行抑或是依據(jù)二者分別執(zhí)行。二者的這種沖突主要是由于相關(guān)行為主體的身份重疊性所致。其次，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了本應(yīng)由國家立法來規(guī)范的事項(xiàng)、關(guān)系和行為等，從而導(dǎo)致其實(shí)施時(shí)與國家法律發(fā)生沖突。最后，關(guān)于人員違反黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，涉及到人身或財(cái)產(chǎn)上的處罰時(shí)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)有誰來執(zhí)行？因此黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，在制定層面和實(shí)施內(nèi)容上存在著沖突和矛盾。
（三）影響黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的因素分析
1、外部因素
一方面，對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的認(rèn)識(shí)錯(cuò)位。實(shí)踐證明，中國共產(chǎn)黨員必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，不得以任何形式凌駕于憲法和法律之上。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雖然在適用范圍上有所差異，但在價(jià)值取向上具有一致性，二者共同作為社會(huì)主義法制建設(shè)的組成部分，相輔相成。遺憾的是，至今為止，仍然有人認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是矛盾對立的，認(rèn)為二者不可同時(shí)存在。在實(shí)踐中，持有這種錯(cuò)誤思想認(rèn)知的人大多認(rèn)為黨大于法。他們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)凌駕于國家法律之上，認(rèn)為決策中，無論大事小事，均由黨組織、黨領(lǐng)導(dǎo)說了算。另一種認(rèn)為二者關(guān)系不可調(diào)和的人，持有的觀點(diǎn)為：法律是萬能的。在處理社會(huì)矛盾時(shí)，盲目的迷信法律，追求立法的數(shù)量，缺乏對其成熟的考慮，導(dǎo)致一些法律、法規(guī)被頻繁的修改，導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)工作量的大幅度增加，并最終損害的法律的權(quán)威性與統(tǒng)一性。同時(shí)，在執(zhí)法過程中，認(rèn)為法律可以解決所有問題，從而導(dǎo)致法律被過度使用，進(jìn)而產(chǎn)生與預(yù)期相反的效果。從這一意義上來說，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在思想認(rèn)知上存在的錯(cuò)誤，是導(dǎo)致二者關(guān)系矛盾的重要原因。
另一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律對接渠道不暢通。通過《關(guān)于加強(qiáng)對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》的形成過程可知，在國家法律提交人大前，需要先將其呈交中共中央審批。至此，中共中央審批、全國人大審議的溝通機(jī)制悄然形成，但需要注意的是，這種溝通機(jī)制存在一定問題，即單項(xiàng)溝通的問題，黨的立法部門和國家立法部門的溝通缺乏，無法確保二者的溝通、協(xié)調(diào)。單項(xiàng)溝通存在的重要問題之一，即黨內(nèi)法規(guī)的制定，由于缺乏對國家法律的了解，導(dǎo)致其與國家法律銜接不上，出現(xiàn)不一致、不協(xié)調(diào)，甚至矛盾、沖突等問題。在這一問題之下，很多時(shí)候出現(xiàn)以黨代法的情況。雖然黨和國家立法機(jī)關(guān)也意識(shí)到了這一問題，也建立了相應(yīng)的溝通機(jī)制，但這些溝通仍處于比較淺顯的層面，缺乏積極、主動(dòng)的溝通，不利于實(shí)踐應(yīng)用。
2、內(nèi)部因素
首先，黨內(nèi)人員對黨內(nèi)規(guī)定和國家法律概念和銜接區(qū)分不明，甚至認(rèn)為兩者是一致的，更有甚者認(rèn)為黨內(nèi)規(guī)定大于國家法律，“黨法大于國法”的思想根深蒂固，產(chǎn)生兩種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的原因是，黨內(nèi)人員對國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)學(xué)習(xí)不夠，平時(shí)黨內(nèi)學(xué)習(xí)缺乏相關(guān)法律認(rèn)識(shí)的教育和學(xué)習(xí)。同時(shí)，個(gè)別黨內(nèi)人員過于盲目自大，“黨國不分”對黨內(nèi)規(guī)定的性質(zhì)的理解和認(rèn)識(shí)不足，長期缺少學(xué)習(xí)和認(rèn)知的態(tài)度，遇到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接或相矛盾沖突的時(shí)候，沒有分清主次，辯證的看待問題，使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)不順利，進(jìn)行過程中阻力和問題不斷出現(xiàn)。
其次，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)之間界定和處理規(guī)定缺少明確的界定，使黨內(nèi)人員為了高效便捷，對一些本應(yīng)該有國家法律處理和制裁的行為和事項(xiàng)，采用黨內(nèi)法規(guī)的方式進(jìn)行處理和規(guī)范，如關(guān)于“雙規(guī)”的規(guī)定與國家法律在關(guān)于人權(quán)保護(hù)條款方面有所不協(xié)調(diào)，再如，涉案黨員干部的職務(wù)犯罪問題，由黨內(nèi)法規(guī)先管轄還是國家法律先管轄，處理起來往往比較隨意，沒有明確的銜接規(guī)定，或者如果情節(jié)較輕的就進(jìn)行黨內(nèi)處分，使當(dāng)事人變相的回避了國家法律的制裁。
再者，建國以后的黨內(nèi)政治活動(dòng)。經(jīng)常采用國家法律的手段來解決黨內(nèi)的分歧和矛盾，在建國初期以階級斗爭為綱時(shí)期，極“左”思想路線橫行，本該是黨內(nèi)的矛盾，卻要上綱上線，以國家法律代替黨內(nèi)法規(guī)，很多黨內(nèi)同志被打成“反革命”受到了不公正的待遇。而在改革開放以來，通過黨內(nèi)法規(guī)處理代替國家法律制裁的現(xiàn)象比較突出，例如，黨員和普通民眾犯了同樣的罪，前者只是給予黨內(nèi)處分，即使給予法律制裁，黨員干部也比普通民眾要輕得多�！霸颉睙o非是，已經(jīng)給予黨內(nèi)處分，已經(jīng)進(jìn)行了“嚴(yán)肅的處理”。其實(shí)還是組織內(nèi)部的一種保護(hù)行為，結(jié)果使黨籍、職務(wù)和政績成了規(guī)避法律制裁的“保護(hù)傘”，影響了黨在人民心中的威信和法律尊嚴(yán)，不利于維護(hù)黨和國家法律的形象和黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的協(xié)調(diào)發(fā)展。
四、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的路徑思考
（一）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的必要性
1、提高治黨能力和水平的必然要求
中國共產(chǎn)黨在國際社會(huì)中，屬于大黨，黨員大約九千萬，人數(shù)眾多，約占中國總?cè)丝跀?shù)量的十五分之一。在這復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境中，如何管理好黨、更好的約束黨員行為，使其發(fā)揮應(yīng)有作用，帶領(lǐng)公眾、國家更好的發(fā)展是一項(xiàng)重要課題。黨員不僅僅是黨的一份子，同時(shí)，也是國家的普通公民，在日常行為中，不僅僅應(yīng)遵守黨內(nèi)法規(guī)，且應(yīng)接受國家法律的約束。為了切實(shí)規(guī)范黨員行為，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)至關(guān)重要。黨員在違反紀(jì)律的同時(shí)，很可能同時(shí)存在違法現(xiàn)象。因此，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的溝通、協(xié)調(diào)，不僅可以幫助黨員更好的約束自身，且可實(shí)現(xiàn)對其的雙重規(guī)制，進(jìn)而從最大限度上提升黨員的守法意識(shí)，提高中國共產(chǎn)黨治理黨員的綜合水平。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，是提升中國共產(chǎn)黨治黨能力和水平的必然要求。
2、推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的必由之路
中國及其執(zhí)政的共產(chǎn)黨高度重視國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，并致力于二者的協(xié)同發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接、協(xié)調(diào)不僅是確保我國立法一致的必然要求，同時(shí)，是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的必由之路。簡而言之，黨內(nèi)法規(guī)是中國實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的有力支撐，而國家法律的健全，則為中國實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化提供了現(xiàn)實(shí)可能。健全、完備的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是治理國家的基礎(chǔ)，而二者的銜接、協(xié)調(diào)、一致發(fā)展則是治理國家的關(guān)鍵。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，同時(shí)，注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接具有重要價(jià)值，是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的必由之路。
3、實(shí)現(xiàn)依法治國的必要手段
黨的十九大報(bào)告明確指出，應(yīng)堅(jiān)持依法治國和依法治黨的和諧統(tǒng)一，依法治黨是基礎(chǔ)，為依法治國奠定了良好基礎(chǔ)，依法治國是目的，為依法治黨提供了必要依托，二者均從屬于中國特色社會(huì)主義法治體系。只有將依法治國、依法治黨有機(jī)統(tǒng)一起來，才可能進(jìn)一步推動(dòng)、最終實(shí)現(xiàn)民主制度化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的種種目標(biāo)。因此，應(yīng)將依法治國和依法治黨放在同一高度上，切實(shí)意識(shí)到二者的聯(lián)系，確定依法治國的基本方略，再將依法治黨作為中國共產(chǎn)黨治國理政的主要方式。就是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主權(quán)和依法治國三者緊密結(jié)合起來。
依法治國和依法治黨的和諧、統(tǒng)一，并不僅僅局限于法律條文的銜接上，更多的表現(xiàn)為核心價(jià)值、思想理念的協(xié)調(diào)、一致。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)、一致，方可最大限度的發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的重要作用，才能夠切實(shí)將其應(yīng)用于依法治國、依法治黨的方方面面。
（二）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的可行性
1、意志體現(xiàn)一致
黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨對所有黨組織、黨員的行為約束、規(guī)范準(zhǔn)則，它在一定程度上體現(xiàn)了黨的意志。而國家法律則是由國家制定、認(rèn)可、頒布的，依靠國家強(qiáng)制手段確保其順利實(shí)施的公眾行為準(zhǔn)則、約束規(guī)范，是國家意志的體現(xiàn)。因此，從這一角度上來說，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是具有一致性的。另外，《中國共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國憲法》中，對中華人民共和國領(lǐng)導(dǎo)屬性和權(quán)力來源的規(guī)定，從政治的角度來看，均體現(xiàn)了人民意愿，因?yàn)椋瑹o論是黨的意志，還是國家意志，均來自于人民，均體現(xiàn)了人民意愿。從這一角度上來看，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律也是具有一致性的。從治理機(jī)制的角度上來看，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在內(nèi)容上存在一定交叉，但其在實(shí)施過程中，卻又是獨(dú)立存在的，因此，二者相輔相成的關(guān)系不言而喻。在絕大多數(shù)的情況下，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律均可做到同時(shí)存在、有機(jī)統(tǒng)一。
2、《黨章》提出的要求
黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接并不是基于個(gè)人的角度提出的論斷，而是落實(shí)黨章而提出的必然要求�！吨袊伯a(chǎn)黨章程》中提出這樣的要求：中國共產(chǎn)黨應(yīng)確保國家機(jī)關(guān)、組織、人民團(tuán)體可主動(dòng)、積極的、獨(dú)立的、協(xié)調(diào)一致的工作。這一要求從本質(zhì)上而言，就是要求中國共產(chǎn)黨組織、黨員的行為一致性。目前，中國共產(chǎn)黨通過組織、實(shí)施執(zhí)政活動(dòng)，落實(shí)了黨章的相關(guān)要求。另外，十八屆四中全會(huì)中，對依法執(zhí)政提出了新的論斷，即中國共產(chǎn)黨應(yīng)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)格對黨內(nèi)加以管理，這一行為隸屬依法執(zhí)政的范疇。從這一表述可知，進(jìn)一步推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的和諧、統(tǒng)一，是提升中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的重要途徑。應(yīng)妥善處理黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的交叉、彌補(bǔ)空白，更好的落實(shí)黨章要求，進(jìn)而提升中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政能力。
3、二者常有交集、相互作用
黨內(nèi)法規(guī)與國家法律常有交集，相互作用的時(shí)候較多�，F(xiàn)今，學(xué)術(shù)界的大多觀點(diǎn)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律一直都處于一種互相交流、互相促進(jìn)的良性互動(dòng)狀態(tài)。
首先，從黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的支撐、保障方面來講，通過推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，共產(chǎn)黨員方可更好的增強(qiáng)法律意識(shí)，從而切實(shí)做到遵紀(jì)守法、維護(hù)法律尊嚴(yán)。其次，通過健全、完善干部選拔和任用制度的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，并將其作為考察干部工作實(shí)際情況的主要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，從而更好的推動(dòng)黨內(nèi)干部遵紀(jì)守法，并起到榜樣示范的重要作用。第三，通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)共產(chǎn)黨員的紀(jì)律約束，對違反黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的黨員、干部，同時(shí)采取追究黨內(nèi)紀(jì)律、法律責(zé)任的做法，建立嚴(yán)格的約束機(jī)制，對更好的約束共產(chǎn)黨員行為，促使其依法執(zhí)政、依法律己具有現(xiàn)實(shí)意義。
黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的交互作用還可以從如下方面加以闡釋：國家法律的研究起步較早，已經(jīng)趨于成熟，其豐富的成功經(jīng)驗(yàn)可作為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)來源，為其提供有益幫助。國家法律以保障性規(guī)定逐步落實(shí)了涉及黨務(wù)、政務(wù)、事務(wù)工作等黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施，二者聯(lián)系緊密�；谝陨戏治�，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律作為中國特色社會(huì)主義法制建設(shè)的核心內(nèi)容，二者的溝通、銜接、協(xié)調(diào)十分必要，且切實(shí)可行。
（三）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)路徑
1、銜接和協(xié)調(diào)應(yīng)遵循的原則
黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接、協(xié)調(diào)應(yīng)遵循如下原則：堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持國家法律高于一切、堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)格于國家法律。
首先，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，其領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史與人民給予的，是由憲法確立的。在現(xiàn)代社會(huì)中，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)。一方面，黨章是黨內(nèi)法規(guī)的重要內(nèi)容之一，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的有效依據(jù)。在制定黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)候，應(yīng)切實(shí)以黨章為基礎(chǔ)，應(yīng)遵循黨章中的基本規(guī)定，即中國共產(chǎn)黨應(yīng)在憲法、法律范圍內(nèi)活動(dòng)。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)、改進(jìn)中國共產(chǎn)黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)。雖然中國共產(chǎn)黨對領(lǐng)導(dǎo)國家立法上由來已久，且取得了一定成績，但隨著時(shí)代、社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)一步強(qiáng)化黨對國家立法的規(guī)定，確定黨對國家立法的原則、組織機(jī)構(gòu)、程序，厘清權(quán)利界限等十分必要，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接、協(xié)調(diào)的重要組織保障。另外，在國家立法層面，圍繞黨與國家重要戰(zhàn)略部署，及時(shí)通過法定程度將黨的方針、政策等上升為國家意志，使之成為社會(huì)的行為規(guī)范和準(zhǔn)則，從而在最大限度上實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、鞏固中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，具有重要意義。同時(shí)，國家法律的立法機(jī)關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)的立法機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)溝通和交流，及時(shí)反饋各方意見，以有效推動(dòng)二者的銜接、統(tǒng)一。
其次，堅(jiān)持國家法律高于一切的原則。健全中國特色社會(huì)主義法制體系，必然要求黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的和諧、統(tǒng)一。但由于各種原因，例如，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系不健全、界限不清、定位錯(cuò)誤等，導(dǎo)致二者在實(shí)施過程中不僅無法做到協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，且時(shí)常出現(xiàn)矛盾、發(fā)生沖突。一旦二者發(fā)生矛盾或者不協(xié)調(diào)的情況，應(yīng)遵循國家法律高于一切的原則。在社會(huì)主義的大背景下，社會(huì)主義法律是共產(chǎn)黨政策的條文化、具體化和定型化，憲法、國家法律是共產(chǎn)黨的方針、路線，社會(huì)公眾、人民意志在國家層面的真實(shí)體現(xiàn)，與其他任何的組織、制度相比，國家法律均具有優(yōu)先性與權(quán)威性，理應(yīng)凌駕于任何規(guī)章制度之上。因此，一旦國家法律與黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生沖突或矛盾，應(yīng)切實(shí)遵循憲法至上、國家法律高于一切的原則。
具體而言，應(yīng)樹立國家憲法至上的思想意識(shí)。美國法學(xué)家哈羅德·伯爾曼曾經(jīng)說過，法律應(yīng)被信仰，否則其存在的價(jià)值蕩然無存。思想先于行動(dòng)，只有思想上對法律的絕對信仰，方能夠做到對法律的尊重和敬畏。在實(shí)踐中，應(yīng)大力培育共產(chǎn)黨員國家憲法至上的意識(shí)，避免其陷入黨章大于憲法的錯(cuò)誤意識(shí)，使其自覺遵守法律。另外，應(yīng)踐行共產(chǎn)黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的準(zhǔn)則，在法律規(guī)定上，不得超越法定權(quán)限。在法律效力上，無論是中央的黨內(nèi)法規(guī)，還是地方的黨內(nèi)法規(guī)，均不得與國家法律相悖或抵觸。中央、地方黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)部門也不得與國家法律的相關(guān)部門沖突。一旦發(fā)生矛盾，應(yīng)堅(jiān)持國家法律高于一切的原則，優(yōu)先適用國家法律。
第三、黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)格于國家法律的原則。作為馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定了黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)格于國家法律的原則。需要注意的是，中國共產(chǎn)黨是一個(gè)大黨，擁有8960多萬黨員，在這些黨員干部的領(lǐng)導(dǎo)下，國家持續(xù)發(fā)展、社會(huì)不斷進(jìn)步，在此情況下，僅僅依靠國家法律進(jìn)行社會(huì)治理，約束黨員行為顯然是不足的，不僅不符合從嚴(yán)治黨的基本精神，且無法切實(shí)起到對共產(chǎn)黨組織、共產(chǎn)黨員的約束力量。
如果共產(chǎn)黨內(nèi)部沒有黨內(nèi)法規(guī)，則國家法律則難以為繼、無法有效實(shí)施。因此，從另一個(gè)角度來說，黨內(nèi)法規(guī)是中國依法治國的重要基石，必須嚴(yán)格于國家法律，用高標(biāo)準(zhǔn)要求黨員，方可確保國家法律的順利實(shí)施。當(dāng)然，這種要求并不是說黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間存在沖突和不協(xié)調(diào)的地方，而是在遵循國家法律高于一切的基礎(chǔ)上，對黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行更加嚴(yán)格。例如，在執(zhí)行上，普通公眾如果在行為上觸犯了法律，根據(jù)情況進(jìn)行懲處，包括批評教育、行政處罰和刑事處罰等。而共產(chǎn)黨員一旦觸犯了法律或黨內(nèi)法規(guī)，則不僅僅需要接受國家法律的制裁，還需要接受黨內(nèi)法規(guī)的懲處，包括警告、開除黨籍等。對于觸犯刑律的黨政官員，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《監(jiān)察機(jī)關(guān)政務(wù)處分條例》和《國家機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》三者并用，“三管齊下”（就是開除公職、開除黨籍、追究刑事責(zé)任）。十八大以來，中央加大反腐敗力度，“老虎蒼蠅一起打”，至今已查處270多個(gè)省部級和軍屆高官。截止2018年底，全國共查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神30多萬起，處理黨員干部35萬多人。
2、銜接和協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計(jì)
首先，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接：依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式，實(shí)際上折射了執(zhí)政黨與國家政權(quán)、國家法律和國家治理體系的關(guān)系，也涵括了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系。在邏輯上和事實(shí)上，“黨獲得執(zhí)政地位后，黨內(nèi)的國家法律法規(guī)共同成為黨治理國家和黨的重要工具”，除憲法外，還包括國家立法機(jī)關(guān)制定的法律。諸多公法和私法性質(zhì)的法律都含有堅(jiān)持或擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，許可在軍隊(duì)、公司、基層自治組織、社會(huì)團(tuán)體和群眾團(tuán)體等特定組織中設(shè)立中共黨組織等規(guī)定，對黨領(lǐng)導(dǎo)立法、武裝力量、干部、民族區(qū)域自治和村民自治、工會(huì)、國家安全、高等教育等方面的工作做出原則性規(guī)定。從規(guī)范的角度看，這些規(guī)定是對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”政治原則的合法確認(rèn)和授權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)如何具體實(shí)施，國家法律不宜作具體規(guī)定，需要黨內(nèi)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)制和方式上的具體制度安排，這就需要黨內(nèi)法規(guī)來加以具體化、細(xì)致化。黨內(nèi)通過規(guī)范性的文件和會(huì)議對國家法律規(guī)定加以具體，及時(shí)彌補(bǔ)該領(lǐng)域的空白從黨內(nèi)法規(guī)上設(shè)計(jì)好與國家法律相銜接的準(zhǔn)備。其次，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)：黨內(nèi)法規(guī)和國家法律作用的范圍和對象不同，法律性質(zhì)不同，因此在兩者銜接過程中必然會(huì)出現(xiàn)各種各樣的矛盾和問題，針對問題和矛盾來使黨內(nèi)法規(guī)和國家法律協(xié)調(diào)發(fā)展是設(shè)計(jì)計(jì)劃的關(guān)鍵。從現(xiàn)實(shí)可操作性考慮，可先以黨的規(guī)范性文件而非黨內(nèi)法規(guī)的形式提出要求，有關(guān)機(jī)關(guān)或團(tuán)體黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，按照特定程序在國家法律、組織章程、規(guī)則辦法等規(guī)范中對黨的要求加以“吸收轉(zhuǎn)化”，或者先以黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)試行，時(shí)機(jī)成熟后再依程序制定為國家法律，如此以法治思維和法治方式堅(jiān)持和貫徹實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)發(fā)展。
黨內(nèi)法律法規(guī)體系是黨內(nèi)治理法治的載體。依法治國需要有一套完善的黨內(nèi)法律法規(guī)體系和國家法律制度。它要求我們首先從“國家法集中制”的思維模式和傳統(tǒng)的黨的建設(shè)理論出發(fā)，從國家治理現(xiàn)代化的角度出發(fā)，以法治的一般規(guī)律為基礎(chǔ)，結(jié)合中國的政治現(xiàn)實(shí)，認(rèn)識(shí)它們之間的關(guān)系。黨的十八屆四中全會(huì)把黨內(nèi)法制和法制規(guī)范納入中國特色社會(huì)主義法治體系，強(qiáng)調(diào)兩個(gè)制度的“銜接協(xié)調(diào)”。提出了一種合適的“頂層設(shè)計(jì)”，以完善兩個(gè)規(guī)范體系，處理兩個(gè)規(guī)范體系之間的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步研究其實(shí)現(xiàn)路徑。
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