[ 洪碧華 ]——(2019-4-26) / 已閱17361次
試論黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接與協(xié)調(diào)
洪碧華
[摘要]黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是兩個不同的概念，雖然二者的內(nèi)涵、性質(zhì)、涉及范圍等均有所不同，但二者均屬于新時代中國特色社會主義法治體系，且在各自的范圍內(nèi)發(fā)揮著不可替代的重要作用。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不是獨立存在的，二者的關(guān)系并不應(yīng)該是互相排斥的，而是應(yīng)該互相依托，互為補充的。因此，對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)進行研究具有十分重要的現(xiàn)實意義。
本研究在簡單介紹黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)、內(nèi)涵，國家法律性質(zhì)和內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，闡述了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，分析了其內(nèi)在區(qū)別與聯(lián)系。梳理了我國黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的實踐探索，并進一步分析黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的主要困境。認為導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的困境包括：黨內(nèi)法規(guī)體系不健全、黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容不完善、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的沖突等。最后，通過分析，提出了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的路徑思考。在闡述二者銜接、協(xié)調(diào)必要性的基礎(chǔ)上，分析了二者銜接、協(xié)調(diào)的可行性，并指出了具體的實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接、協(xié)調(diào)的路徑，希望其對進一步健全我國社會主義法治體系，推動我國司法完善、健全，有所裨益。
[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)；國家法律；銜接協(xié)調(diào)
一、緒論
法律是體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志，維護其利益，促進和平穩(wěn)定的，是保護人民民主有效實現(xiàn)的主要途徑，同時，也是中國實現(xiàn)依法治國的重要手段。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨內(nèi)在的法規(guī)體系，是從中國共產(chǎn)黨的角度出發(fā)，維護社會主義法治、保護黨內(nèi)民主的有效體現(xiàn)，體現(xiàn)的是依法治黨的理念。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的，他們同樣是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，其基本初衷和最終落腳點一致。但同時，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在具體層面上又有所不同，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的主體是中國共產(chǎn)黨及全體黨員，其所起到的主要作用是約束共產(chǎn)黨員行為、規(guī)范黨的各項活動，確保黨的先進性。而國家法律約束的主體是全國人民，它體現(xiàn)的是國民意志，可成為全國公民共同遵守的基本準(zhǔn)則，是中國共產(chǎn)黨依法治國的基本規(guī)范。
黨的十八屆四中全會中明確提出：實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)的重要性和必要性。事實上，中國共產(chǎn)黨在很早以前就已經(jīng)意識到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接使維持國家法律體系良性發(fā)展的前提，并一直為了二者的銜接、協(xié)調(diào)，做出了多種努力。但需要指出的是，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在銜接、協(xié)調(diào)中存在體制、機制不健全的情況，導(dǎo)致二者無法實現(xiàn)無縫銜接，甚至出現(xiàn)了不可忽視的矛盾與沖突。對此，我們應(yīng)加以重視，在充分意識到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接、協(xié)調(diào)重要性的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮二者協(xié)力的重要作用，避免沖突、矛盾，以更好的推動中國特色社會主義法治社會的建設(shè)，實現(xiàn)依法治國的總體目標(biāo)。
二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律
（一）黨內(nèi)法規(guī)
1.黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)
黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)是調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系或和群眾、其它黨派組織之間社會聯(lián)系的規(guī)范，包括規(guī)范黨內(nèi)活動的法規(guī)和規(guī)范黨執(zhí)政過程中的行為準(zhǔn)則，因此在性質(zhì)上也可視為“準(zhǔn)法律”。
根據(jù)社會關(guān)系的不同，黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)可分為三個部分。首先，是主要調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，主要用于調(diào)整黨的組織機構(gòu)之間的關(guān)系、黨的組織機構(gòu)與黨員之間的關(guān)系和黨員與黨員之間的關(guān)系，其中少部分規(guī)則也調(diào)整黨與非黨組織、群眾之間產(chǎn)生的社會關(guān)系，僅對黨的組織內(nèi)部具有效力，在實施上不依賴于國家強制力，與國家法律存在較大差異，不適合歸入法或法律的范疇，在性質(zhì)上總體就是社會規(guī)范的一種。如《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等。這個部分所占的比例最大。其次，是調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系以及黨與非黨組織或群眾產(chǎn)生的社會關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，僅對黨的組織機構(gòu)和黨員具有效力，在性質(zhì)上與第一個部分基本相同，總體上也是社會規(guī)范的一種。如《中國人民解放軍政治工作條例》等。最后，黨內(nèi)法規(guī)同時調(diào)整黨內(nèi)黨外關(guān)系，既規(guī)制黨的組織機構(gòu)和黨員的行為，又規(guī)制相關(guān)人員的行為，既對黨的組織機構(gòu)和黨員產(chǎn)生效力，也對相關(guān)人員發(fā)生效力，實施黨內(nèi)法規(guī)不能依靠國家強制力，但紀(jì)委、監(jiān)委有“雙規(guī)”、“雙指”手段和“留置”新措施，足于對行使公權(quán)力的公職人員產(chǎn)生“實質(zhì)性”的影響，這在性質(zhì)上應(yīng)屬于“準(zhǔn)法律”。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等。
2.黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵
（1）黨內(nèi)法規(guī)的由來
黨內(nèi)法規(guī)這一概念由來已久，最早提出這一概念的目的是維持黨的紀(jì)律。在黨的六屆六中全會上毛主席就指出：應(yīng)制定相對完善、詳細的黨內(nèi)法規(guī)，用以指導(dǎo)機關(guān)行動和共產(chǎn)黨員的行為。黨內(nèi)的紀(jì)律是高于一切的，毛主席意識到規(guī)范黨員行為的重要性，因此，提出了構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)這一論斷。黨內(nèi)法規(guī)在建設(shè)初期，其地位與四項基本紀(jì)律是等同的。當(dāng)時，黨內(nèi)法規(guī)起到的主要作用是維護“紀(jì)律”。
其后，劉少奇同志延用了黨內(nèi)法規(guī)的這一表述，但其切入角度有所不同，他認為黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)是確保中國共產(chǎn)黨內(nèi)在凝聚力和戰(zhàn)斗力的必要手段。1978年后，被文化大革命破壞的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)得到了一定程度的恢復(fù)，且隨著社會主義民主法治建設(shè)的不斷進步，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)也有所發(fā)展。同時，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系也越來越多受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注。鄧小平同志指出：國有國法、黨內(nèi)有法規(guī)，無論是誰，在國家法律、黨內(nèi)法規(guī)面前人人平等，無論是誰，絕對不可以違反任何黨章黨紀(jì)。
1970年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定程序暫行條例》頒布了，且在其中的第二條，對黨內(nèi)法規(guī)的概念進行了明確。從黨內(nèi)法規(guī)的提出、發(fā)展歷程可看出，中國共產(chǎn)黨始終保持優(yōu)秀的歷史傳統(tǒng)，注重歷史正當(dāng)性和延續(xù)性這一行為風(fēng)格延續(xù)至今。
（2）黨內(nèi)法規(guī)的概念
對于黨內(nèi)法規(guī)的概念，不同學(xué)者提出了各異的觀點。合肥師范學(xué)院操申斌教授認為：黨內(nèi)法規(guī)是確保黨的先進性的重要工具，是規(guī)范黨的工作、規(guī)范黨員行為的各項規(guī)章制度的總和。香港“中聯(lián)辦”法律部部長王振民教授認為：黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)各項規(guī)章制度總稱，起到加強黨的建設(shè)的重要作用。除了相關(guān)學(xué)者對國家法規(guī)給出的界定外，一些規(guī)章、研究性的條例中，也明確了黨內(nèi)法律法規(guī)�！吨袊伯a(chǎn)黨內(nèi)部規(guī)章制定程序暫行條例》將黨內(nèi)法律、法規(guī)定義為中央機關(guān)、部門為黨委和省、市、直轄市全體黨員制定的規(guī)范性文件。以及黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱�！吨袊伯a(chǎn)黨內(nèi)部規(guī)章制度制定條例》認為，中央組織和各省、市、直轄市黨委制定的一切規(guī)章制度，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的。中央政府用來規(guī)范黨的組織活動和黨員的行為。
（3）黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵
盡管很多學(xué)者、綱領(lǐng)性文件中均對黨內(nèi)法規(guī)的概念進行了界定，但僅僅界定概念是遠遠不夠的，想要更準(zhǔn)確的了解黨內(nèi)法規(guī)，還需厘清黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)相關(guān)文件、紀(jì)律性文件、制度性文件、政策性文件的關(guān)系，通過比較分析，認為黨內(nèi)法規(guī)與上述文件區(qū)別的明顯特質(zhì)在于：
首先，立法主體是排他的。根據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)的制定規(guī)定，可分為中央黨規(guī)黨紀(jì)和地方黨規(guī)黨紀(jì)兩大類，根據(jù)其執(zhí)行范圍的不同而有所不同。相應(yīng)地，黨內(nèi)法規(guī)的主體也可以根據(jù)這個分類標(biāo)準(zhǔn)來劃分。黨的中央組織、中央紀(jì)律委員會和中央各部門有權(quán)在黨內(nèi)依法制定法規(guī)。省、市、直轄市的地方黨委有權(quán)在黨內(nèi)制定法規(guī)。相對而言，黨內(nèi)紀(jì)律性文件、制度性文件、政策性文件等制定主體呈現(xiàn)出多元化傾向，在這一點上，黨內(nèi)法規(guī)的特質(zhì)十分明顯。
其次，立法內(nèi)容根本性。黨內(nèi)紀(jì)律性文件、制度性文件、政策性文件等相關(guān)規(guī)定，既包括重大問題、也包括一般事項，其在內(nèi)容的包容性上較為廣泛。但黨內(nèi)法規(guī)的立法內(nèi)容相對細致、根本，具有全局性特征。黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定的內(nèi)容一般為政策性綱領(lǐng)、黨的性質(zhì)、宗旨、指導(dǎo)思想等重要問題。
第三、表現(xiàn)形式獨特性。黨內(nèi)法規(guī)對黨章、條例、準(zhǔn)則等均進行了相應(yīng)規(guī)定，且對法規(guī)的內(nèi)容、使用機關(guān)層級等進行了明確規(guī)定。而紀(jì)律性文件、制度性文件、政策性文件只對黨的某一個領(lǐng)域、方面、層級做出規(guī)定，二者在內(nèi)容規(guī)定、表現(xiàn)形式上存在一定差異。黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式較為獨特。
第四、本身效力穩(wěn)定性。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容具有根本性特征，其發(fā)揮著對黨組機關(guān)、黨員行為引導(dǎo)、評價、教育、規(guī)范、約束的重要作用，不可隨意調(diào)整、修改。如果確實有必要加以修改，則需按照立法程序進行。黨內(nèi)法規(guī)的這一特定性質(zhì)，決定了其一旦制定，就具有相對穩(wěn)定性的特征。
（二）國家法律
國家法律是由國家立法機關(guān)制定的，由國家強制力保障實施的，規(guī)范人們行為準(zhǔn)則的法律規(guī)范的總和。我國已經(jīng)形成龐大的以憲法為核心的有中國特色的社會主義法律體系。至2018年底，我國立法機關(guān)制定法律525件，其中部門法270個，行政法規(guī)737件，地方性法規(guī)9489件：省級地方性法規(guī)5566件，較大的市地方性法規(guī)2748件，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)292件，自治條例和單行條例882件，規(guī)章11784件：部門規(guī)章2964件，地方政府規(guī)章8909件，司法解釋451件：最高法院司法解釋366件，最高檢察院司法解釋39件，高法高檢聯(lián)合司法解釋46件。
黨的十八屆四中全會提出，把黨內(nèi)法規(guī)體系納入社會主義法治體系中。因此，新時代中國特色社會主義法治體系就包括五大方面：①完備的法律規(guī)范體系；②高效的法治實施體系；③嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系；④有力的法治保障體系；⑤完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。
國家法律具有如下性質(zhì)：
第一，國家法律的性質(zhì)具有強制性和規(guī)范性，指國家法律是由國家制定或認可的并由國家強制力保證實施的正式的官方確定的行為規(guī)范，即國家法律是國家意志的體現(xiàn)，是代表國家而存在和運行的。第二，國家法律與國家中占據(jù)主導(dǎo)地位的集團和利益主體是相聯(lián)系的，國家法律首先和主要是統(tǒng)治階級或執(zhí)政階級利益或意志的集中表現(xiàn)。也就是說，國家法律體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的意志，也就是說，國家法律具有階級性。第三，國家法律也具有一般性的。它是一種高度抽象的行為模式，由大量的實際行為和具體行為構(gòu)成。它的對象是普通人，是反復(fù)多次適用。國家法律規(guī)定的行為標(biāo)準(zhǔn)，依照法律規(guī)定適用于全體公民，不允許有法律規(guī)定以外的例外，即“法律面前人人平等”的要求。第四，與其他規(guī)范不同的是，國家法律規(guī)范的嚴(yán)格性是一個重要特征。它有一個特殊的邏輯結(jié)構(gòu)。構(gòu)成法律的要素有法律原則、法律概念和法律規(guī)范。第五，國家法具有公平性，法律是正義的體現(xiàn)。它適用所有的人，包括統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者。只有在國家法律公平存在的情況下，才能通過執(zhí)法力量對社會行為中偏離法律軌道的違法行為進行機械糾正，使其回歸正常的法律軌道。例如，對一些違法犯罪分子進行了強制法律制裁，強制糾正其違法行為。同時，通過對法律的公正性和一般性，國家法律的作用和執(zhí)法的有效性，以及對違法行為的處罰來實現(xiàn)。讓人們了解法律，區(qū)分是非，也就是說，在人們的日常行為中，可以做什么，絕對禁止做什么，應(yīng)該受到什么樣的法律制裁，違法后是否可以容忍，容忍的可能性有多少等等。
（三）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系
黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，既相互區(qū)別、又相互聯(lián)系。只有正確把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，才能夠更好地研究二者的銜接與協(xié)調(diào)。下文對二者之間的關(guān)系加以分析：
1、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)別
黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)別主要表現(xiàn)為：
首先，制定主體不同。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨中央、地方黨委等；國家法律的制定主體是立法機關(guān)，就是全國人大及其常委會；其次，適用范圍不同。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容決定了其適用范圍為中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的各項組織及其成員，而國家法律從國家的層面上對全體公民進行約束，其適用范圍包括所有公民，包括境內(nèi)外國人和無國籍人員，適用范圍與黨內(nèi)法規(guī)相比，明顯較大；第三，表現(xiàn)形式不同。黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式包括：黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定等，國家法律的表現(xiàn)形式，從廣義上看，有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等；第四，保障方式不同。黨內(nèi)法規(guī)的保障方式主要依靠黨內(nèi)紀(jì)律和人員自身意志力、自身規(guī)范，國家法律的保障形式為國家強制實施的軍隊保障、警察保障、法院和監(jiān)獄等；第五，嚴(yán)格程度不同。中國共產(chǎn)黨員一旦觸犯黨內(nèi)法規(guī)，就意味著在一定程度上，他同時觸犯了國家法律，這是由黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)、地位決定的。國家法律是規(guī)范國家公民行為的范本，在嚴(yán)格程度上無法與黨內(nèi)法規(guī)相比，黨內(nèi)法規(guī)比較嚴(yán)格；第六，二者性質(zhì)不同。黨內(nèi)法規(guī)兼具政策、法律雙重屬性，國家法律只具有法律屬性。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)不僅規(guī)范了黨組織、黨員的行為，且起到了指導(dǎo)國家發(fā)展的宏觀、導(dǎo)向作用。從這點上來說，黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是一種法律，更是一種政策，與國家法律在性質(zhì)上存在明顯區(qū)別。
總而言之，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律存在諸多不同，他們是兩種不同范疇，二者應(yīng)清晰界定，決不能混為一談。
2、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的聯(lián)系
在新時代中國特色社會主義法治體系中，最典型的特征之一就是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的并存、共同發(fā)展。二者同時存在于同一體系中，是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律得以銜接、協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)，下文就二者的聯(lián)系加以分析：
首先，黨內(nèi)法規(guī)推動、保障國家法律的發(fā)展。一方面，國家法律充分肯定中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅持四項基本原則之首。但在具體條文中，并沒有詳細規(guī)定中國共產(chǎn)黨該如何領(lǐng)導(dǎo)國家、推動國家發(fā)展，而黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨的行為準(zhǔn)則，它在其中以具體的文件形式規(guī)定了黨的具體領(lǐng)導(dǎo)方式、內(nèi)容等，將黨的領(lǐng)導(dǎo)更加規(guī)范化、具體化。另一方面，國家法律的適用范圍是中國全體公民，需要全體公民的共同遵守，而黨內(nèi)法規(guī)在某種程度上嚴(yán)格于國家法律，它的適用范圍是黨組織和全體共產(chǎn)黨員，對共產(chǎn)黨員的行為進行嚴(yán)格規(guī)定，使其遵章守紀(jì)、遵紀(jì)守法、進而形成良好風(fēng)氣。鄧小平同志認為，黨內(nèi)法規(guī)是保障國家法律踐行的重要基礎(chǔ)，如果共產(chǎn)黨員沒有適用的法規(guī)約束，則無法起到榜樣帶頭的作用，無法引領(lǐng)社會風(fēng)氣，國家法律的實施則會出現(xiàn)相應(yīng)問題。因此，黨內(nèi)法規(guī)在推動、保障國家法律發(fā)展、實施中起到了重要作用。
其次，國家法律對黨內(nèi)法規(guī)起到了保障與促進的作用。一方面，在內(nèi)容規(guī)范、程序要求等方面，國家法律較為完善，它為黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)、發(fā)展提供了良好借鑒。同時，國家法律也為黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)、發(fā)展制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)與原則，這在一定程度上實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的合法性、合憲性奠定了良好基礎(chǔ)。湖北省委黨校孫才華副教授認為，國家法律提出的標(biāo)準(zhǔn)和原則，在一定程度上促進了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量的提升。另一方面，國家法律的立法起步較早，到2001年，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，完成初步框架結(jié)構(gòu)。而與之相對的黨內(nèi)法規(guī)，則起步較晚，整個體系在科學(xué)性、系統(tǒng)性上仍存在一定不足。對此，中共中央提出了相應(yīng)要求，即建黨100周年的時候，應(yīng)全面推動黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與完善，健全相應(yīng)體系。簡而言之，道德規(guī)范和黨的政策都可上升為法律。國家法律可為黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)、發(fā)展提供依據(jù)，使之朝著更加科學(xué)化、系統(tǒng)化的方向發(fā)展。
總而言之，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間既存在明顯區(qū)別，又互相聯(lián)系。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律均屬于法治社會依法治理的重要工具，二者互相促進、互為保障。只有切實意識到二者的區(qū)別、聯(lián)系，才能夠更好的研究二者的銜接和協(xié)調(diào)。
三、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)的實踐探
（一）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的探索
1、改革開放前初步探索
1949年前，在解放區(qū)，中國共產(chǎn)黨制定了一套與當(dāng)時社會、黨內(nèi)發(fā)展相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)與制度，這套黨內(nèi)法規(guī)的雛形較好的維持了戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨建設(shè)的需要，發(fā)揮了重要作用。但隨著社會的發(fā)展、變遷，最初級的黨內(nèi)法規(guī)制度無法滿足中國共產(chǎn)黨內(nèi)部建設(shè)的需要。1949年10月，新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為新中國的唯一執(zhí)政黨，為了更好的行使權(quán)力、帶領(lǐng)公眾建設(shè)新中國，對黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)刻不容緩。1953年《關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》中進一步加強了中央對各級政府的領(lǐng)導(dǎo)，并確定了相應(yīng)的方針政策；1956年，八大黨章的提出進一步對共產(chǎn)黨員的行為加以規(guī)范、約束。但需要注意的是，這一時期雖然已經(jīng)意識到了加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要性，且通過各種措施、政策的頒布加強黨內(nèi)管理，但真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)尚未形成，且已經(jīng)頒布的相應(yīng)政策在程序、名稱、承載形式等方面均較為隨意，缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性，處于初步探索階段。
2、改革開放后持續(xù)推進
十年“文革”期間，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)處于停滯、甚至是倒退階段。文化大革命結(jié)束后，為了更好的確保民主制度化和法律化，新中國第四部憲法把四項基本原則納入其中，不僅再次強調(diào)加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且重申“中國共產(chǎn)黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”的憲法原則，這一舉措是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互銜接、協(xié)調(diào)的初始。1982年9月6日修改的《黨章》和1982年12月4日頒布的《憲法》共同規(guī)定要“發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制”。這是國家首次以立法的形式將黨的方針、政策寫入其中，將其上升為國家意志的法律，這對促進我國社會主義法律體系的形成、完善起到了重要作用。
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