[ 馬英杰 ]——(2004-6-4) / 已閱11101次
民事公益訴訟鼓與呼
河南君潔律師事務(wù)所 馬英杰
公益訴訟，是以訴訟目的為基準(zhǔn)而界定的訴訟方式，它涵蓋刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟等三大訴訟領(lǐng)域，與國(guó)家利益、社會(huì)公共利益休戚相關(guān)。公益訴訟，是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織、個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律法規(guī)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益或不特定的多數(shù)人利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。民事公益訴訟在實(shí)踐中主要是針對(duì)壟斷經(jīng)濟(jì)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境侵權(quán)、違反消費(fèi)者保護(hù)等違反公序良俗的公共性違法行為而設(shè)置的訴訟救濟(jì)途徑。本文主要從民事訴訟領(lǐng)域?qū)嬖V訟的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探究，并熱切期望民事訴訟法修改能確立公益訴訟制度。一、確立民事公益訴訟制度的必要性。關(guān)于對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益中的民事權(quán)利的保護(hù)，我國(guó)實(shí)體法有明確具體的規(guī)定，如《民法通則》第七條規(guī)定：民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益，破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。第五十五條第（三）項(xiàng)規(guī)定：民事法律行為應(yīng)當(dāng)具備下列條件：不違反法律或者社會(huì)公共利益。第五十八條規(guī)定：下列民事行為無(wú)效：(四)惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益的；(五) 違反法律或者社會(huì)公共利益的；無(wú)效的民事行為，從行為開(kāi)始起就沒(méi)有法律約束力。第六十一條 民事行為被確認(rèn)為無(wú)效或者被撤銷后， 當(dāng)事人因該行為取得的財(cái)產(chǎn)， 應(yīng)當(dāng)返還給受損失的一方。有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受的損失，雙方都有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。雙方惡意串通，實(shí)施民事行為損害國(guó)家的、集體的或者第三人的利益的，應(yīng)當(dāng)追繳雙方取得的財(cái)產(chǎn)，收歸國(guó)家、集體所有或者返還第三人。《合同法》第七條 規(guī)定：當(dāng)事人訂立、履行合同，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會(huì)公德，不得擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會(huì)公共利益。第五十二條規(guī)定：有下列情形之一的，合同無(wú)效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。第五十九條規(guī)定： 當(dāng)事人惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益的，因此取得的財(cái)產(chǎn)收歸國(guó)家所有或者返還集體、第三人。盡管實(shí)體法對(duì)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益作出了明確具體的規(guī)定，但對(duì)侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的民事權(quán)利由誰(shuí)去維護(hù)，如何維護(hù)呢？民事訴訟法的規(guī)定則是空白的，程序法的空白使實(shí)體法無(wú)所適從�，F(xiàn)實(shí)狀況是侵害國(guó)家利益的事件急劇增加，當(dāng)事人惡意串通、以合法形式掩蓋非法目的大量肆無(wú)忌坦地侵吞、私分、轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)的流失驚人。社會(huì)公共利益不斷受到侵害，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以追求個(gè)人利益最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)形式。市場(chǎng)主體對(duì)利益追求的內(nèi)在沖動(dòng)往往難以遏制。因此違法經(jīng)營(yíng)，違背公認(rèn)的商業(yè)道德，不遵守競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，侵犯社會(huì)公共利益。其關(guān)鍵的原因是侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)公共利益的行為得不到有效打擊，而國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)缺乏必要的司法救濟(jì)途徑，從而致使違法者逍遙法外。造成國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的受侵害而得不到保護(hù)原因何在呢？主要是民事訴訟法的規(guī)定明顯滯后，從而使得民事訴訟法對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益中民事權(quán)利的保護(hù)陷入十分尷尬的境地，因?yàn)槊袷略V訟法對(duì)公益訴訟沒(méi)有規(guī)定，所以實(shí)體法對(duì)公益權(quán)利的規(guī)定也形同虛設(shè)。當(dāng)一些機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人為維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益拿起法律武器來(lái)進(jìn)行公益訴訟時(shí)，法院一般不予立案受理，因?yàn)椤睹袷略V訟法》第一百零八條規(guī)定，原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。對(duì)于公益訴訟，法院要問(wèn)你提起訴訟，與你沒(méi)有直接利害關(guān)系，與法無(wú)據(jù)。退一步說(shuō)，即使好說(shuō)歹說(shuō)立了案，最后的審理結(jié)果往往又都是以維權(quán)者敗訴而告終。如何更切實(shí)地通過(guò)法律途徑維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，在民事訴訟法中確立公益訴訟制度已成為迫切需要。 二、確立民事公益訴訟制度條件已經(jīng)具備。首先，國(guó)外民事公益訴訟理論和規(guī)定相當(dāng)成熟，可以借鑒、吸收和移植。法律移植是借鑒和吸收其他國(guó)家甚至是不同社會(huì)形態(tài)國(guó)家的法律制度，是法律制度發(fā)展的一條捷徑，因?yàn)楫?dāng)今世界雖然各國(guó)的社會(huì)制度不同，但往往會(huì)遇到一些相同或者類似的社會(huì)問(wèn)題，這樣可以借鑒和吸收其他國(guó)家在處理同一問(wèn)題上的法律手段。完全不必把自己封閉起來(lái)，關(guān)起門(mén)來(lái)搞代價(jià)極高的法律實(shí)踐，一切都要自己從頭做。實(shí)踐證明，那種經(jīng)驗(yàn)爬行主義的態(tài)度對(duì)于法制建設(shè)來(lái)說(shuō)是不利的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，有些國(guó)家已積累了成熟經(jīng)驗(yàn)，這方面的法律規(guī)定可供我們借鑒、吸收和移植的。公益訴訟在古羅馬時(shí)期就已產(chǎn)生，它是與私益訴訟區(qū)分而言的，私益訴訟是保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。[9]因?yàn)槭忻窦坝嘘P(guān)團(tuán)體組織是公共社會(huì)的組織部分，有享受公共利益的權(quán)利，國(guó)家利益、公共利益、個(gè)人利益之間有密切的聯(lián)系，當(dāng)公共利益受到侵犯時(shí)，實(shí)際上公眾享受公共利益的權(quán)利也受到了侵害，按照“有權(quán)利必然有救濟(jì)”的原則，保護(hù)公共利益的訴訟制度也就應(yīng)運(yùn)而生。隨著資本主義大工業(yè)經(jīng)濟(jì)、壟斷經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些政府部門(mén)、壟斷集團(tuán)有能力從自身利益出發(fā)挑戰(zhàn)公共利益，使得保護(hù)公共利益成為公眾的實(shí)際要求，為公共利益而進(jìn)行訴訟的案例增多，促進(jìn)了公益訴訟制度的發(fā)展和完善�！ �(guó)外的公益訴訟制度的理論與實(shí)踐有兩種主要的模式：一是美國(guó)的公益訴訟模式。這種模式主要是依靠判例的形式形成和發(fā)展公益訴訟機(jī)制，并以適當(dāng)?shù)姆梢?guī)定加以健全和完善。如美國(guó)從1940年桑德斯兄弟廣播站訴聯(lián)邦委員會(huì)案件和1943年紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案件中發(fā)展出私人檢察總長(zhǎng)制度，即當(dāng)違法行為危害公共利益時(shí)，國(guó)會(huì)可以授權(quán)一個(gè)公共官吏提起訴訟制止違法行為，也可以授權(quán)任何人提起訴訟解決這類爭(zhēng)端，而受到授權(quán)的人即相當(dāng)于私人檢察總長(zhǎng)。1986年修改后的《反欺騙政府法》規(guī)定任何個(gè)人或公司如發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國(guó)政府，都有權(quán)以國(guó)家的名義控告違法的一方；《謝爾曼法》和《克萊頓法》規(guī)定任何人均可以對(duì)反托拉斯的行為起訴；《聯(lián)邦采購(gòu)法》規(guī)定任何人均可代表美利堅(jiān)合眾國(guó)對(duì)政府采購(gòu)中的腐敗和有損于美國(guó)公眾利益的行為提起訴訟；美國(guó)的集團(tuán)訴訟制度將人數(shù)不確定但各個(gè)人所具有同一事實(shí)或法律關(guān)系的當(dāng)事者擬制為一個(gè)群體，群體中的一人或數(shù)人提起訴訟視為代表整個(gè)群體所提起，判決效力擴(kuò)及群體中的每個(gè)個(gè)體，[11]其目的是重在保護(hù)社會(huì)公共利益�？梢�(jiàn)，美國(guó)已經(jīng)形成了一套比較完備的公益訴訟制度。二為大陸法系公益訴訟模式。法國(guó)、德國(guó)、日本的民事訴訟法律制度中都規(guī)定了檢察院作為國(guó)家和社會(huì)利益的代表，對(duì)特定的涉及公益的案件，有權(quán)以主當(dāng)事人的身份提起訴訟，也可以作為從當(dāng)事人參與訴訟，并可以上訴。法國(guó)《新民事訴訟法典》除對(duì)以保護(hù)公益為目的的協(xié)會(huì)訴訟和個(gè)人訴訟有明確規(guī)定外，該法典第423條規(guī)定凡是在公共秩序受到危害的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)提起訴訟。 其次我國(guó)法學(xué)工作者對(duì)公益訴訟的理論已進(jìn)行了一定的探索和研究，并取得一定的理論成果，具備了確立我國(guó)民事公益訴訟制度的理論基礎(chǔ)。重點(diǎn)有中國(guó)檢察出版社出版的顏運(yùn)秋主編的《公益訴訟理念研究》，法律出版社出版的韓志紅和阮大強(qiáng)主編的《新型訴訟－經(jīng)濟(jì)公益訴訟的理論和實(shí)踐》及一大批法學(xué)家的相關(guān)理論研究文章等。再次，民事訴訟的大膽實(shí)踐已現(xiàn)實(shí)地突破了民事訴訟法有關(guān)公益訴訟規(guī)定的空白，針對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受侵害問(wèn)題，全國(guó)各地已經(jīng)進(jìn)行了積極有益的探索，為公益訴訟制度的確立提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。自1996年以來(lái)，河南、山西、福建、山東、貴州、江蘇、江西等省檢察機(jī)關(guān)先后以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份，作為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的維護(hù)者，在各級(jí)政府的國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)未能充分有效地履行保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的職能時(shí)，充分履行法律監(jiān)督職責(zé)，采取法律補(bǔ)救措施，將國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、社會(huì)公共利益的特殊保護(hù)政策落到實(shí)處，進(jìn)行司法實(shí)踐的創(chuàng)新，開(kāi)展公益訴訟活動(dòng)嘗試并取得了成功。江西省萍鄉(xiāng)市上栗縣法院對(duì)該縣檢察院代表國(guó)家作為原告起訴的一起國(guó)有資產(chǎn)流失案件當(dāng)庭作出判決，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求全部獲得了支持。湖南岳陽(yáng)縣人民法院對(duì)該省第一例由檢察機(jī)關(guān)提起的民事公訴案作出判決：被告張立新與岳陽(yáng)縣供銷社日用雜品公司簽訂的房地產(chǎn)協(xié)議無(wú)效，對(duì)造成流失的17萬(wàn)多元的國(guó)有資產(chǎn)由張立新承擔(dān)責(zé)任，其他11名被告負(fù)連帶責(zé)任。岳陽(yáng)縣人民法院受理了起訴并判決支持縣檢察院的訴訟請(qǐng)求，表現(xiàn)出極大的司法勇氣。山西省法院審結(jié)了兩起由檢察院提起的民事訴訟，一例是河津市中醫(yī)院未經(jīng)市國(guó)有資產(chǎn)管理局的同意評(píng)估而擅自轉(zhuǎn)讓辦公用房及設(shè)施，為保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)，檢察院積極主動(dòng)代表國(guó)家提起訴訟；另一例是國(guó)有企業(yè)鄉(xiāng)寧縣煤運(yùn)公司在代替被保證人履行債務(wù)之后，怠于行使對(duì)被保證人的追償權(quán)，檢察院為追回國(guó)有的財(cái)產(chǎn)而提起訴訟。 公民個(gè)人為維護(hù)社會(huì)公共利益而進(jìn)行的公益訴訟亦是舉不勝舉，北京一名17歲少年?duì)罡鎳?guó)家煙草專賣(mài)局及24家煙草公司，請(qǐng)求法院判令25家被告在本單位網(wǎng)站主頁(yè)上注明“吸煙有害健康”、“禁止任何人向未成年人出售香煙”、“禁止中小學(xué)生吸煙”字樣，并以不少于10％的內(nèi)容宣傳吸煙有害健康及未成年人吸煙的危害。江西國(guó)風(fēng)律師事務(wù)所律師周歡向法院提交訴狀，狀告南昌鐵路局按有座車票的價(jià)格向旅客出售無(wú)座車票。此案一審已判處周歡敗訴。河南漯河市女教師狀告當(dāng)?shù)鼐茝S，要求法院判令酒廠在產(chǎn)品上注明成分、警示標(biāo)志，但一、二審法院均駁回起訴。在上海，一女乘客未注意機(jī)票上英文代碼載明的機(jī)場(chǎng)而跑錯(cuò)機(jī)場(chǎng)，誤了飛機(jī)，因此狀告航空公司，訴訟請(qǐng)求之一是賠償損失，二是要求判令航空公司出售機(jī)票應(yīng)用中文標(biāo)明機(jī)場(chǎng)。但同樣是因?yàn)樯鲜鲈颍撆丝偷牡诙䝼�(gè)訴訟請(qǐng)求與她本人沒(méi)有直接的利害關(guān)系，法院未予支持。 特別需要提及的是河南省鄭州市的市民葛銳的“三毛錢(qián)入廁官司”更是公益訴訟的典范，葛銳在鄭州火車站候車期間，到候車廳內(nèi)廁所入廁，廁所管理人員要求其交納0.3元入廁費(fèi)，雙方為廁所是否應(yīng)該收費(fèi)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，后葛銳按管理人員要求支付了0.3元入廁費(fèi)。隨后，葛銳把鄭州火車站的上級(jí)鄭州鐵路分局推上了法庭。葛銳認(rèn)為，旅客購(gòu)票后即應(yīng)享受從進(jìn)站到出站所必須提供的各種治安、衛(wèi)生、候車休息等基本客運(yùn)服務(wù)，鄭州火車站的行為已侵害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。葛銳要求：賠禮道歉；退回3毛錢(qián)的入廁費(fèi)。鄭州市二七區(qū)人民法院一審判決認(rèn)為，鄭州鐵路分局對(duì)葛銳在候車室入廁收0.3元費(fèi)用，是河南省物價(jià)局根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)的，屬合法收費(fèi)行為，判葛銳敗訴。葛銳依法提起上訴，鄭州市中級(jí)人民法院終審判決鄭州鐵路分局返還葛銳0.3元入廁費(fèi),并承擔(dān)一、二審案件受理費(fèi)。從葛銳三角錢(qián)入廁定官司之后，我們欣喜地看到，全國(guó)各地車站陸續(xù)取消了車站公廁收費(fèi)。這些由個(gè)人自發(fā)為維護(hù)不特定多數(shù)人利益而提起的公益訴訟，盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個(gè)人利益，按法律規(guī)定普通公民無(wú)權(quán)起訴。致使這些意在為不特定多數(shù)人贏得權(quán)益的訴訟，多以敗訴告終。法院駁回的理由很簡(jiǎn)單，就是“原告與被告之間沒(méi)有直接利害關(guān)系”。檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟基本上都勝訴了，而公民個(gè)人所提起的維權(quán)公益訴訟則多以敗訴而告終，但兩者從不同層面提起的公益訴訟都大膽突破了民事訴訟法的規(guī)定，從民事訴訟實(shí)踐而言已經(jīng)在我國(guó)民事訴訟中引入了備受關(guān)注的公益訴訟制度。三、構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的民事公益訴訟制度。民事訴訟法修改已提到了人大會(huì)議的議程之中，是否在民事訴訟法中確立民事公益訴訟制度仍是有所爭(zhēng)議，可謂仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。為切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，從法律角度確立民事公益訴訟制度已成為當(dāng)務(wù)之急，不僅是必要的，而且是必需的。況且無(wú)論從公益訴訟的理論基礎(chǔ)講還是從公益訴訟的實(shí)踐講都已具備確立公益訴訟制度的條件。那么構(gòu)建什么樣的民事公益訴訟制度呢？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分借鑒西方國(guó)家在公益訴訟中的成熟經(jīng)驗(yàn)，并從我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情和司法實(shí)踐出發(fā)來(lái)構(gòu)建公益訴訟制度。關(guān)于民事公益訴訟案件的范圍，應(yīng)當(dāng)限定在為維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的民事合法權(quán)利的基礎(chǔ)之上，其他不成為公益訴訟案件。需要重點(diǎn)探討的是提起民事公益訴訟的主體為哪些機(jī)關(guān)、組織和公民。筆者認(rèn)為公益訴訟既然是為保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益而設(shè)置的程序制度，就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)其社會(huì)性、公共性，允許更廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進(jìn)行公益訴訟，不應(yīng)有所限制。且賦予國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織、公民個(gè)人均有訴權(quán)，分別能發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)不足之處，形成強(qiáng)大的訴訟合力，充分保障違反公益的行為受到法律追究。如國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)某些損害公益行為會(huì)顧慮方方面面的關(guān)系、面臨重重壓力而懈怠起訴，但它的力量較公民個(gè)人而言更強(qiáng)，有訴訟對(duì)抗力上的優(yōu)勢(shì)；公民個(gè)人的訴訟力量較弱，但“舍得一身剮，敢把皇帝拉下馬”的民眾卻在訴訟意志上很少會(huì)受到干擾，更敢于舉起公益訴訟大旗。從公益訴訟的實(shí)踐來(lái)看，首先應(yīng)該確立人民檢察院和公民個(gè)人提起公益訴訟的主體地位，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮消費(fèi)者協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、環(huán)保組織及其他相關(guān)機(jī)關(guān)和組織的主體地位。
作者單位：河南君潔律師事務(wù)所
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