[ 應(yīng)松年 ]——(2000-11-5) / 已閱44110次
（五）職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一，這是行政機關(guān)行使職權(quán)的一個重要原則
職權(quán)，就是憲法、法律授予行政機關(guān)管理經(jīng)濟(jì)和管理社會的權(quán)力，它與公民的權(quán)利不同。公民的權(quán)利可以行使也可以放棄；但行政機關(guān)的職權(quán)不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄。法律授予行政機關(guān)的職權(quán)，實際上也就是賦予行政機關(guān)以義務(wù)和責(zé)任，行政機關(guān)必須盡一切力量去保證完成。因此，行政機關(guān)的職權(quán)從另一角度說，就是職責(zé)。職權(quán)與職責(zé)是統(tǒng)一的，是一件事情的兩面。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行義務(wù)，就是失職，應(yīng)該追究法律責(zé)任。從我國的實際情況看，把職權(quán)等同于公民的權(quán)利，愿意行使時就行使，不愿行使時就隨意擱置，是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，可以說，這是我國行政管理中的大敵之一。依法行政應(yīng)該包含著依法必須行政的涵義在內(nèi)。
從以上論述可以看出，依法行政，與依法治國不同。依法治國的主體是人民，人民通過權(quán)力機關(guān)制定法律，表達(dá)意志，治理國家。依法行政則是對行政機關(guān)提出的要求。主要解決的是以下關(guān)系：
第一，政府與人民的關(guān)系。其一，政府的權(quán)力來源于人民，來源于人民通過人民代表大會制定的法律，政府是執(zhí)行人民意志的機關(guān)。其二，行政機關(guān)工作人員是人民的公仆，決不能凌駕于人民之上，做官當(dāng)老爺。其三，政府的任務(wù)是進(jìn)一步提高人民的物質(zhì)和文化利益，保護(hù)公民的基本權(quán)利。未經(jīng)授權(quán)，不能設(shè)定和實施任何剝奪或限制公民權(quán)利的行為。政府與人民的關(guān)系是依法行政立論的基本點，一切觀點和制度都以此為出發(fā)點和歸宿。
第二，權(quán)與法的關(guān)系。處理好權(quán)與法的關(guān)系，乃是依法行政能否成功的關(guān)鍵之一。權(quán)就是行政權(quán)，行政機關(guān)必須依法行使�！耙婪ㄐ姓狈浅Ｃ鞔_地擺正了權(quán)與法的關(guān)系。行政權(quán)的行使，必須有法律授權(quán)，并有法定依據(jù)。一切違法行為都必須追究法律責(zé)任。
第三，行政機關(guān)與司法機關(guān)的關(guān)系。行政機關(guān)和司法機關(guān)都由人大產(chǎn)生，應(yīng)互相支持，互相監(jiān)督。司法機關(guān)不是行政機關(guān)的下屬機關(guān)。人大與司法機關(guān)都有監(jiān)督行政機關(guān)是否依法行政的權(quán)利和義務(wù)。
二、依法行政是依法治國的核心
依法治國，建立社會主義法制國，是我國人民當(dāng)家作主的本質(zhì)所決定的，也是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在必然要求。依法治國戰(zhàn)略方針的確立，為實現(xiàn)依法行政開辟了道路，創(chuàng)造了前提條件，而依法行政又是依法治國的核心所在。
不奉行依法治國的方針，就不可能有依法行政。因為依法行政不是孤立的，依法行政需要權(quán)力機關(guān)加強立法和必要的授權(quán)，需要司法機關(guān)的保障，需要全國人民有良好的法律素養(yǎng)，以及來自各方面的監(jiān)督等等。沒有依法治國的大環(huán)境，就談不上依法行政。而依法行政又是依法治國的核心、難點，以至終點所在。
法律的實施是所有國家機關(guān)的任務(wù)，但最重要的還是行政機關(guān)。大量的法律，包括涉及國家經(jīng)濟(jì)、科技、文化的發(fā)展，以及和人民切身利益有關(guān)的許多法律都要靠行政機關(guān)去落實。據(jù)統(tǒng)計，百分之八十的法律都有賴行政機關(guān)執(zhí)行。行政機關(guān)在依法治國中擔(dān)負(fù)著最大量、最繁重的任務(wù)，可以說，沒有行政機關(guān)，依法治國就失去了最主要的支柱。沒有強有力的行政執(zhí)法，立法方面的一切努力將變?yōu)橥絼�。正因此，江澤民同志指出：“干部依法決策，依法行政是依法治國的重要基礎(chǔ)�！盵①ｄ]
從與公民的關(guān)系說，雖然民事關(guān)系要比行政關(guān)系更廣泛、更復(fù)雜，但民事權(quán)益的保障，離不開行政機關(guān)。很多人以為保障民事權(quán)益，制止民事侵權(quán)行為，主要依靠法院，行政機關(guān)在此無能為力。這是一種誤解。民事權(quán)益的保障和民事侵權(quán)行為的制止，首先關(guān)乎行政機關(guān)。這是因為，民事侵權(quán)行為具有雙重性。例如，甲乙二人打架，甲將乙打傷，這是民事侵權(quán)，但同時甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。民事侵權(quán)行為，侵犯的不僅是公民權(quán)益，也侵犯了行政管理秩序。行政機關(guān)為了維護(hù)良好的行政管理秩序，就必須給破壞治安管理秩序的甲以行政處罰。行政機關(guān)的行政處罰行為，即是對違法行為的制裁，也是對民事侵權(quán)行為的制止；即是對社會秩序的維護(hù)，也是對公民權(quán)益的保護(hù)。由于行政機關(guān)工作人員數(shù)量多，程序簡單，效率高，因而常常在處理了公民侵犯行政管理秩序的同時，也順手將民事賠償問題附帶解決，這就是治安管理處罰條例所規(guī)定的情況。即使作為典型民事關(guān)系的婚姻關(guān)系，為維護(hù)良好的婚姻秩序，結(jié)婚時也必須先到行政機關(guān)去登記，如此等等。因此，對民事權(quán)益的保障和民事侵權(quán)行為的制止，常常首先由行政機關(guān)采取措施。這就必須強調(diào)依法行政。沒有依法行政，難以維護(hù)良好的行政管理秩序，也將會影響民事關(guān)系的正常發(fā)展，使民事權(quán)利難以保護(hù)。當(dāng)然，這并不等于說行政機關(guān)可以干預(yù)一切民事侵權(quán)和民事糾紛。在這里，最重要的界線是法律界定。
另外，在公民守法和行政機關(guān)依法行政方面，作為管理者與被管理者這一對法律關(guān)系，行政機關(guān)的依法行政，常常是矛盾的主要方面。行政機關(guān)不依法辦事，就無法要求被管理者“守法”，言教必須與身教并重，嚴(yán)格依法辦事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素質(zhì)。公民的守法并不難，難點在于行政機關(guān)工作人員嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格依法辦事。
依法行政也是依法治國的難點所在。行政機關(guān)行使權(quán)力時的特點之一是首長負(fù)責(zé)制，是權(quán)力的相對集中和命令與服從；行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性，要求行政機關(guān)必須強調(diào)辦事速度，強調(diào)行政效率，并給予行政機關(guān)在行使職權(quán)時以較大的自由裁量權(quán)，行政方式上的這些特點，使人們習(xí)慣于按個人意志辦事，忽視依照法律規(guī)定行使行政權(quán)力。因此，依法行政將是依法治國最困難的部分。依法行政的困難，也就是依法治國的困難。實踐已經(jīng)充分證明了這一點。如果依法行政不能取得成效，則依法治國最終也難以實現(xiàn)。
依法行政是現(xiàn)代法治國家政府行使權(quán)力時所普遍奉行的基本準(zhǔn)則。它反映了社會從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯(lián)系，權(quán)力的行使由個人意志決定；依法行政與法治相聯(lián)系，權(quán)力的行使以人民制定的法律為依據(jù)和評判標(biāo)準(zhǔn)。
三、依法行政的歷史發(fā)展
依法行政是近代社會法治國家所普遍奉行的準(zhǔn)則，但由于各國社會歷史條件和法治傳統(tǒng)的區(qū)別，對于依法行政內(nèi)涵的概括，也因時代和國家的不同而相異。
資本主義初期，適應(yīng)自由競爭的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狹義的，即國會制定的法律�！盁o法律即無行政”。隨著社會的發(fā)展，國家對經(jīng)濟(jì)和社會的干預(yù)擴大、深入，法治國逐步建立，依法行政之法，擴大至根據(jù)法律制定之法規(guī)等行政立法，這是國外依法行政理論的主要時代變化。[①ｅ]就國家而言，德國行政法學(xué)的創(chuàng)始人Otta
Mayer在《行政法》中認(rèn)為，依權(quán)力分立原則，國家應(yīng)“依法律而治”，即國家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重點為“１．法律的規(guī)范創(chuàng)造力原則；[②ｅ]２．法律優(yōu)越原則；３．法律保留原則�！盵③ｅ]印度行政法學(xué)者Ｍ．Ｐ．賽夫在其《德國行政法》一書中認(rèn)為德國的“法治”觀念包括兩種意見，“實質(zhì)上的法治要求實現(xiàn)公正的法律秩序。這一原則要求國家的權(quán)力應(yīng)當(dāng)服從于各種確定的、不可變更的憲法原則，服從于實質(zhì)性的基本價值”�！靶问降姆ㄖ我�，國家的一切活動都應(yīng)當(dāng)以根據(jù)憲法制定的各種法律為依據(jù)”。[④ｅ]
英國法學(xué)家Ａ．Ｖ．戴西將英國的法治原則歸納為三個原則：“１．正規(guī)法律的絕對優(yōu)位及政府專斷權(quán)力之排除；２．法律之一律平等；３．憲法的一般原則乃通常法律適用結(jié)果的濃縮”[⑤ｅ]。當(dāng)代英國學(xué)者將法治原則概括為：“１．政府的一切活動必須遵守法律；２．法治原則不局限于合法性原則，還要求法律必須符合一定標(biāo)準(zhǔn)，具備一定內(nèi)容；３．法治原則表示法律的保護(hù)平等；４．法律在政府和公民之間無偏袒。”[⑥ｅ]
美國的法治原則包含下列因素：１．法治原則承認(rèn)法律的最高權(quán)威，要求政府依照法律行使權(quán)力。但法律必須符合一定標(biāo)準(zhǔn)，包含一定內(nèi)容。否則，法律也可作為專制統(tǒng)治的工具；２．正當(dāng)?shù)姆沙绦颍簽楸Ｗo(hù)公民權(quán)益不受政府的官員不正當(dāng)行為的侵犯，還必須在程序方面對政府權(quán)力的行使加以限制。３．法律規(guī)定的權(quán)利和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權(quán)威的機構(gòu)。[⑦ｅ]
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