[ 宋英輝 ]——(2000-11-5) / 已閱20326次
刑事程序中警、檢關(guān)系模式之探討
政法論壇 發(fā)表時間：199802
作者：宋英輝/張建港
在刑事訴訟中，警察機關(guān)和檢察機關(guān)作為追訴犯罪的主體，二者的工作存在著天然的緊密聯(lián)系。如何正確處理警察機關(guān)與檢察機關(guān)的關(guān)系，對于國家訴追權(quán)的正確行使，從而使刑事程序更加合理、有效地運作，保證刑事訴訟任務(wù)的實現(xiàn)，具有重要意義。本文擬就此試作探討，以期引起法學(xué)界對這一問題的關(guān)注和進一步研究。
一、警、檢關(guān)系模式之考察
考察世界主要國家的立法和實踐，在處理刑事程序中的警、檢關(guān)系方面，主要有以下模式：
1.警、檢分立模式。如在英國，警察機關(guān)負責(zé)刑事案件的偵查，檢察機關(guān)負責(zé)起訴。檢察機關(guān)接到警察機關(guān)移送的案件后要進行審查，如果認為證明案件事實的證據(jù)不充分，檢察機關(guān)可以要求警察補充偵查。如果警察不同意補充偵查，檢察機關(guān)用以對警察制裁的唯一手段就是對案件中止訴訟（注：程味秋主編：《外國刑事訴訟法學(xué)概論》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第26頁。）。
在美國，有兩個偵查機關(guān)，即警察機關(guān)和檢察機關(guān)。此外，美國有大陪審團，在審查起訴時，其有權(quán)調(diào)查的范圍十分廣泛，它的法律顧問就是檢察官。數(shù)年以來，檢察官慢慢地控制了大陪審團（注：《中國刑事訴訟制度民主化研究》課題組：《美、德、
加刑事司法制度》第3頁。）。在司法實踐中，除某些微罪（注：對酗酒、流浪者、賣淫、違反交通法規(guī)等案件， 警察有權(quán)決定起訴并在法庭出示證據(jù)。）
和檢察官自行偵查、處理的案件（注：不履行扶養(yǎng)義務(wù)、企業(yè)欺詐等直接向檢察官檢舉的案件。）外，一般由警官履行偵查職責(zé)，檢察官履行起訴職能。檢察官憑借警察搜集到的證據(jù)，判斷控訴證據(jù)是否達到“可成立理由”的程度。證據(jù)達到“可成立理由”程度的，決定提起訴訟或建議大陪審團提出公訴；未達到的，可以要求警察繼續(xù)偵查或決定不提起訴訟。在法庭審理階段，檢察官可以要求目睹實施犯罪或者了解犯罪情況的警察作為控訴方的證人出庭作證，警方應(yīng)當(dāng)積極配合（注：王以真主編：《外國刑事訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1994年版，第199頁。）。
在加拿大，刑事偵查由警察進行，檢察官沒有偵查或偵查指揮權(quán)，但警察在偵查比較復(fù)雜的商業(yè)罪案時，對于如何采證往往要向檢察官咨詢。刑事案件的公訴由檢察官負責(zé)。檢察官決定起訴須考慮兩個標(biāo)準(zhǔn)，一是證據(jù)的充分性；二是公共利益。檢察官決定起訴時可以征求偵查機關(guān)、法律援助機構(gòu)或者公民的意見，但并不受其意見束縛，而是獨立地作出判斷（注：《刑事訴訟制度改革研究》課題組：《赴加拿大考察報告》第4～5頁。）。
2.警、檢結(jié)合模式。多為大陸法系國家所采用。
根據(jù)法國刑事訴訟法典的規(guī)定，對犯罪的追訴權(quán)由司法警察、司法警官、檢察官和預(yù)審法官行使。司法警察負責(zé)對案件的初步偵查，以收集證據(jù)，確定嫌疑人，“在案件破獲后，司法警察應(yīng)執(zhí)行預(yù)審法官的命令并聽從其要求”（第14條）。司法警官“在知悉發(fā)生重罪、輕罪和違警罪后，有義務(wù)立即報告共和國檢察官。在行動結(jié)束以后，應(yīng)將符合他所進行的取證筆錄的正本并附副本以及有關(guān)的文件送交共和國檢察官”（第19條）�！皺z察官有權(quán)指揮所在法院轄區(qū)內(nèi)的司法警官或司法警察的一切活動”，“有權(quán)決定采取拘留的措施”，“享有法律授予司法警官的一切權(quán)力和特權(quán)”（第41條）。預(yù)審法官只能在收到共和國檢察官的起訴書或者民事原告人的申訴書后方得進行偵查。預(yù)審法官到達現(xiàn)場時，檢察官和司法警官即卸去職責(zé)。預(yù)審法官也可以指派司法警官進行偵查。預(yù)審法官偵查結(jié)束后，應(yīng)將有關(guān)材料交檢察官使用（第72條）。預(yù)審法官可以簽發(fā)拘留證或逮捕證或命令臨時羈押（第122條、第144條）。
“在德國刑事程序中，警察所起的作用，始終受限制，僅是一個檢察院輔助機構(gòu)�！保ㄗⅲ海ǖ拢┘s阿希姆·赫爾曼：《〈德國刑事訴訟法典〉中文本引言》，《德國刑事訴訟法典》，中國政法大學(xué)出版社1995年版。）依照法律規(guī)定，檢察官有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)偵查，有權(quán)指揮和利用警察的力量。法律規(guī)定刑事警察是檢察官的助手。德國刑事訴訟法典第
163條規(guī)定，在偵查刑事犯罪范圍內(nèi)，警察只擔(dān)負輔助檢察官的責(zé)任，只能作出“不允許延誤”的決定，對自己的偵查結(jié)果應(yīng)當(dāng)“不延遲地”送交檢察院。實踐中的情況略有不同，警察往往表現(xiàn)出一定程度的獨立性（注：參見程味秋主編：《外國刑事訴訟法概論》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第9章第2節(jié)。）。
日本的刑事訴訟法深受德國的影響，臺灣的刑事訴訟法又較多地移植了日本的模式，在偵查程序中，檢察官對警察擁有一般指示權(quán)、一般指揮權(quán)和具體指揮權(quán)，檢察官的地位較警察優(yōu)越。檢察官有權(quán)對偵查終結(jié)的案件決定是否提起公訴，對偵查結(jié)果予以處分。在日本，檢察官與司法警察在偵查案件范圍上無明確分工，司法警察一般被視為一線偵查機關(guān)，檢察官被視為二線偵查機關(guān)。在偵查中，檢察官可以從起訴的角度對警察給予指示或指揮。在司法警察沒有正當(dāng)理由而不服從檢察官的指示或指揮的情況下，檢察機關(guān)的首長可以向公安委員會提出懲戒或罷免的追訴。在臺灣，“刑事警察受檢察官之命執(zhí)行職務(wù)時，如有廢馳職務(wù)情事，其主管官應(yīng)接受檢察官之提請，依法予以懲處�！保ㄗⅲ宏悩闵骸缎淌略V訟法實務(wù)》（增訂版），第272頁。）
警、檢分立與警、檢結(jié)合兩種模式的形成有著極其復(fù)雜的原因，它與各國的法文化傳統(tǒng)及國家體制等因素密切相關(guān)。因此，不宜對這兩種模式簡單地給予肯定或否定。不過，從結(jié)構(gòu)決定功能的角度分析，兩種模式在行使國家訴追權(quán)方面各有其優(yōu)劣。就警、檢結(jié)合模式而言，首先，由于警察機關(guān)和檢察官均可以對犯罪行使偵查權(quán)，更利于發(fā)揮國家行使訴追權(quán)的主動性，而且由于行使公訴權(quán)的檢察官參與、指揮偵查活動，有助于檢察官更加迅速準(zhǔn)確地作出是否起訴的決定，從而可以使訴訟進程更加快速、高效，符合訴訟經(jīng)濟原則；其次，把警察與檢察官統(tǒng)一于相同的訴追任務(wù)之中，可以實現(xiàn)訴追主體的優(yōu)秀偵查能力與良好法律素質(zhì)的結(jié)合，從而保證國家訴追權(quán)的正確行使。實行警、檢結(jié)合模式的國家的訴訟理論認為，警察機關(guān)具有優(yōu)秀的偵查人員、占優(yōu)勢的偵查技術(shù)手段和豐富的偵查經(jīng)驗，而檢察官則具有較高的法律水平，更能較好地處理訴追中的法律問題，故此，使兩者結(jié)合是比較理想的。當(dāng)然，實行警檢結(jié)合模式的國家在其實踐中也存在一些問題，主要表現(xiàn)為因檢察官往往不親自參與或指揮偵查，因而其作出的處分可能與案件的實際情況不符，從而招致警察的不滿和抱怨，在一定程度上會影響警察工作的積極性。比較而言，警、檢分立模式不會產(chǎn)生上述問題，但該模式很難實現(xiàn)追訴進程的快速進行。由于警、檢均有較大獨立性，偵查活動和審查起訴活動有嚴(yán)格的次序，所以，檢察機關(guān)并不了解警察的偵查活動，審查、決定起訴的活動只能在警察機關(guān)移送的偵查結(jié)論和意見的基礎(chǔ)上進行，這勢必會影響檢察官作出判斷的速度；同時，由于警、檢均有較大獨立性，檢察官對警察負責(zé)偵查的案件無偵查權(quán)，使得檢察官在對警察偵查活動的控制及主動追究犯罪方面，也難以有所作為，這同樣會妨礙國家訴追權(quán)正確、有效地行使。對于這一點，在實行警、檢分立模式的國家也已引起關(guān)注。如在英國，當(dāng)警察不接受檢察機關(guān)補充偵查的建議時，檢察機關(guān)就只能中止訴訟，不向法院起訴。英國公眾對此反應(yīng)強烈，認為不應(yīng)該由于警察機關(guān)與檢察機關(guān)的這種磨擦，而使罪犯得不到追究。英國皇家司法委員會在1993年的報告中就此提出建議，當(dāng)警察機關(guān)與檢察機關(guān)在補充偵查的問題上產(chǎn)生不同看法時，應(yīng)當(dāng)將該案件交各自的上級機關(guān)通過協(xié)商解決；檢察機關(guān)應(yīng)“提前介入”偵查程序，給予警察以必要的建議，指導(dǎo)警察搜集或發(fā)現(xiàn)充分的證據(jù)（注：程味秋主編：《外國刑事訴訟法學(xué)概論》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第26頁。）。
二、我國的警、檢關(guān)系模式
我國修正后的刑事訴訟法建構(gòu)了警、檢關(guān)系的基本格局，即公安機關(guān)負責(zé)絕大多數(shù)刑事案件的偵查，檢察機關(guān)主要負責(zé)提起公訴，同時對法律規(guī)定的少數(shù)案件行使偵查權(quán)，還負有對刑事訴訟實行法律監(jiān)督的職責(zé)。公安機關(guān)獨立進行偵查，偵查終結(jié)之后，再把案件移送檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)進行審查，以決定起訴或不起訴。公安機關(guān)的偵查活動和檢察機關(guān)的審查起訴活動在程序上被明顯地劃分開，偵查是獨立的訴訟階段，與起訴相比，只是具體任務(wù)與作用不同，并無主次之分。公安機關(guān)的偵查活動并不附屬于起訴，起訴也不統(tǒng)攝偵查。另一方面，基于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位和分工負責(zé)、互相配合、互相制約的訴訟原則，檢察機關(guān)對公安機關(guān)的偵查活動依法實行監(jiān)督，公安、檢察機關(guān)互相配合、互相制約。主要表現(xiàn)為：第一，檢察機關(guān)對于自己認為應(yīng)當(dāng)立案的案件而公安機關(guān)不立案的，可以要求公安機關(guān)說明不立案的理由；理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。在偵查過程中，遇有依法不應(yīng)追究刑事責(zé)任的情形的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷案件。檢察機關(guān)對撤銷案件是否妥當(dāng)有權(quán)監(jiān)督；第二，在有些情況下，檢察機關(guān)可以參加公安機關(guān)的復(fù)驗、復(fù)查活動；第三，公安機關(guān)需要逮捕犯罪嫌疑人時，要報請人民檢察院審查批準(zhǔn)。人民檢察院不批準(zhǔn)逮捕時，如果犯罪嫌疑人已被拘留，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即釋放犯罪嫌疑人或變更為其他強制措施。公安機關(guān)偵查終結(jié)的案件，應(yīng)提出起訴或不起訴意見，連同案卷、證據(jù)材料一并移送人民檢察院審查決定是否提起公訴。人民檢察院審查批捕和審查起訴時，可以要求公安機關(guān)補充偵查。公安機關(guān)對于檢察機關(guān)不批準(zhǔn)逮捕或不起訴的決定不服的，可以要求檢察機關(guān)復(fù)議；對復(fù)議決定仍不服的，還可向上一級檢察機關(guān)提請復(fù)核。上一級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)復(fù)核并將復(fù)核結(jié)果通知要求復(fù)核的公安機關(guān)和下級人民檢察院；第四，人民檢察院對公安機關(guān)的偵查活動是否合法實行監(jiān)督，對于公安機關(guān)在偵查中的違法行為，有權(quán)通知其予以糾正。
不難看出，我國刑事程序中的警、檢關(guān)系模式，是建立在分工負責(zé)、互相配合、互相制約基礎(chǔ)之上的具有鮮明特色的一種模式。在警、檢機關(guān)對行使追訴權(quán)均有較大獨立性方面，它與英美模式相似，但在警、檢機關(guān)互相配合與制約方面，又不同于英美模式；在檢察機關(guān)對警察機關(guān)有監(jiān)督、制約作用方面它與大陸法系模式的精神有相通之處，但在警察機關(guān)對檢察機關(guān)發(fā)揮制約作用以及警察機關(guān)擁有廣泛且獨立的偵查權(quán)方面，它又與大陸法系模式有著明顯的區(qū)別。
我國警、檢關(guān)系模式是對我國長期實踐經(jīng)驗的總結(jié)，是我國革命斗爭的產(chǎn)物。實踐表明，這種模式對于充分發(fā)揮偵查機關(guān)的主動性及實現(xiàn)追究犯罪的高效率均有重要的保障作用。不過，從完善刑事訴訟立法和改進司法的角度看，我國的這種警、檢關(guān)系尚有很多有待完善之處，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：
1.由于調(diào)整警、檢關(guān)系的規(guī)范不完備，有時可能影響國家對犯罪追訴權(quán)的有效行使。譬如，雖然法律規(guī)定了檢察機關(guān)對公安機關(guān)立案和撤銷案件擁有監(jiān)督權(quán)，但如果公安機關(guān)接到檢察機關(guān)關(guān)于應(yīng)當(dāng)立案或應(yīng)當(dāng)繼續(xù)追究的通知后拒不接受建議或者表面上勉強接受建議卻消極偵查，對此應(yīng)如何處理，法律并未規(guī)定配套措施。在實踐中，公安機關(guān)擁有幾乎不受限制的立案權(quán)，并且立案后發(fā)現(xiàn)具有不應(yīng)追究刑事責(zé)任的情形時可以撤銷案件，如果其不予追究的處分錯誤，檢察機關(guān)缺乏有效的糾正手段。這就很可能造成很多本應(yīng)及時追究的案件得不到及時追究，甚至根本得不到追究。因為雖然對公安機關(guān)不立案或不予追究的錯誤處分可以由被害人等起訴予以糾正，但由于被害人在收集證據(jù)和起訴能力方面的局限性，許多案件實際上只能不了了之。
2.檢察機關(guān)實施監(jiān)督的置后性和被動性往往導(dǎo)致難以有效預(yù)防和及時糾正偵查違法，不利于保障犯罪嫌疑人及其他有關(guān)公民的合法權(quán)益不受非法侵犯。檢察機關(guān)審查批捕和審查起訴的大量工作都是書面審查偵查機關(guān)報送的材料，而偵查活動違法的情況很難想像能夠反映在案卷中。即使犯罪嫌疑人等向檢察機關(guān)反映警察在偵查中有刑訊、誘供等違法行為，如果無明顯證據(jù)證明，實際上多數(shù)也難以查實；有些雖然能夠查實并對違法犯罪行為人給予了適當(dāng)制裁，但侵犯公民合法權(quán)益已成事實，由此造成的損失和惡劣影響已難以挽回。依照法律，檢察機關(guān)可以參與公安機關(guān)的復(fù)驗、復(fù)查，但其前提條件是檢察機關(guān)要求公安機關(guān)復(fù)驗、復(fù)查的案件，而且一般僅限于大案、要案。實踐中，絕大多數(shù)案件的偵查活動，檢察機關(guān)都不參與。在偵查程序中，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的滯后性，參與程度的有限性及活動的被動性，使其預(yù)防和糾正偵查違法的作用大打折扣。另一方面，公安機關(guān)享有廣泛的職權(quán)，在程序上缺少有效的制約機制，除逮捕犯罪嫌疑人必須經(jīng)過檢察機關(guān)批準(zhǔn)外，其他涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)利的強制性處分，如勘驗、檢查、搜查、扣押、鑒定、取保侯審、監(jiān)視居住乃至拘留等，均可以自行決定，自行執(zhí)行。權(quán)力如果缺乏真正有效的制約，往往導(dǎo)致濫用。特別是刑事偵查權(quán)的行使頻繁涉及公民最基本的權(quán)利，就使得這一問題的解決尤為重要和緊迫，依照刑事訴訟法的規(guī)定，公安機關(guān)對其拘留的人，認為需要逮捕的，應(yīng)在3日以內(nèi)報請同級人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕，在特殊情況下，
提請批準(zhǔn)逮捕的時間可以延長1至4日。對于流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的重大嫌疑分子，提請審查批準(zhǔn)的時間可以延長到30日。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，除有礙偵查或無法通知的情況外，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)在24小時以內(nèi)將拘留的理由和羈押場所通知被拘留人的家屬或其所在單位。即使如此，仍有一些案件公安機關(guān)可以在長達7日或30
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