[ 奚正輝 ]——(2004-4-7) / 已閱22582次
市場經(jīng)濟(jì)對公證制度發(fā)展的影響
作者 奚正輝
內(nèi)容提要：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會的變革，對公證處提出了挑戰(zhàn)，公證處與公證人將何去何從，本文著重從五個(gè)面進(jìn)行論證：一、市場經(jīng)濟(jì)對公證處體制的影響；二、市場經(jīng)濟(jì)對公證管理機(jī)構(gòu)的影響；三、市場經(jīng)濟(jì)對公證處內(nèi)部管理機(jī)制的影響；四、市場經(jīng)濟(jì)對公證人的影響；五、市場經(jīng)濟(jì)對公證立法的影響。
關(guān)鍵詞：公證人事務(wù)所 地域原則 人數(shù)限制原則 平等原則 不得兼職原則 事后抽查制 公證人法
中國的公證制度建立于民國時(shí)期，中華民國于1935年7月30日頒布了《公證暫行規(guī)則》，這是我國最早的一部較完整的公證法規(guī)。1943年國民黨政府頒布了《公證法》及《公證法施行細(xì)則》，新中國成立后，舊中國的公證制度亦隨之在大陸消失。
新中國的公證制度雖然建立于建國初期，但由于黨內(nèi)左傾思想的嚴(yán)重影響，公證被斥為“修正主義制度”而取消。1978年黨的十一屆三中全會提出了健全社會主義民主和加強(qiáng)社會主義法制的任務(wù)，公證工作隨之逐步得到恢復(fù)和發(fā)展，八十年代，我國公證制度全面恢復(fù)。隨著小平同志南巡講話的發(fā)展及第二次改革開放的開始，社會進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。在這一發(fā)展階段中我國將要建立和發(fā)展有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，并隨之建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的商品市場、勞動(dòng)力市場、生產(chǎn)資料市場、資本市場、房地產(chǎn)市場及證券市場等。值此歷史發(fā)展機(jī)遇，公證行業(yè)不失時(shí)機(jī)地提出了：為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展提供公證法律服務(wù)，想方設(shè)法積極參與各類市場的運(yùn)作。但這種滿懷激情的倡導(dǎo)在缺乏相應(yīng)政策的保障下進(jìn)行運(yùn)作顯得那樣蒼白無力。幾年來的實(shí)踐證明，公證隊(duì)伍雖然經(jīng)過努力，卻沒有在一個(gè)市場內(nèi)站穩(wěn)腳跟，某些已進(jìn)入的市場也被市場無情地趕了出來（如銀行取消借款抵押公證）。公證行業(yè)提供的現(xiàn)行服務(wù)明顯地不適應(yīng)社會發(fā)展的需要，大大地滯后于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。公證隊(duì)伍的素質(zhì)也大大落后于律師隊(duì)伍和法官隊(duì)伍。
隨著時(shí)間的發(fā)展，隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷地深入，公證員及公證管理人員漸漸地產(chǎn)生了危機(jī)感，他們從等著政府給口飯吃的幻想中覺醒。公證正面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，公證隊(duì)伍素質(zhì)低下，公證立法嚴(yán)重滯后，公證機(jī)構(gòu)機(jī)制不活，這些無不都是現(xiàn)在改革的焦點(diǎn)。
上世紀(jì)90年代開始，公證改革的呼聲一浪高過一浪，司法部也于2000年頒布了《關(guān)于深化公證工作改革的方案》。公證改革逐步在全國推行，改革是好事，但在改革的同時(shí)能否讓我們靜下來想一想，公證到底是什么？公證在市場中的作用是什么？公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是什么？設(shè)立公證機(jī)構(gòu)與授予公證人資格需要哪些原則與條件？我們是否想過這些問題，是否想通過這些問題？因?yàn)楣P者認(rèn)為，這幾個(gè)問題是最基本的問題，只有回答好了這幾個(gè)問題，公證改革才有方向，才有目標(biāo)，否則進(jìn)行的改革也是盲目的，也不會被歷史肯定。
在此，筆者想探討市場經(jīng)濟(jì)對公證制度發(fā)展的影響和可能產(chǎn)生的影響。著重從以下幾個(gè)方面來闡述：
市場經(jīng)濟(jì)對公證處體制的影響
每個(gè)國家的公證機(jī)構(gòu)的機(jī)制都不盡相同，公證的改革就是要尋找一種最適合我國的公證處機(jī)制，所謂“最適合”就是指符合社會的需要，符合時(shí)代前進(jìn)的要求，有利于公證的發(fā)展，并且不違背公證的特性。
《中華人民共和國公證暫行條例》明確規(guī)定：公證處是國家機(jī)關(guān)，這是有一定歷史原因的。1979年公證處隨著司法機(jī)關(guān)的恢復(fù)，而逐步建立起來。由于公證事業(yè)剛剛恢復(fù)，社會還沒有對公證產(chǎn)生認(rèn)同，并且公證又具有代表國家的性質(zhì)，所以公證處建立之初，國家將公證機(jī)關(guān)列為國家機(jī)關(guān)，享受國家機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)待遇，公證人員一律為國家行政干部。這樣的設(shè)置在事業(yè)開始之際，為穩(wěn)定公證隊(duì)伍，吸引人才，開拓業(yè)務(wù)起到了積極的作用。
隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種體制已不能滿足公證發(fā)展的需要，體制改革是必然的趨勢，到2002年年底，全國各公證處都相繼轉(zhuǎn)為自收自支、自負(fù)盈虧的事業(yè)單位法人。（一）來自公證處內(nèi)部改革的呼聲越來越高，從公證員的角度而言，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其在大城市和沿海地區(qū)，一名公證員創(chuàng)收百萬元以上是很正常的。而目前各公證處實(shí)行的獎(jiǎng)勵(lì)制度卻沒有經(jīng)過人事部門、財(cái)稅部門的正式認(rèn)可，有違規(guī)之嫌，公證人員一直沒有穩(wěn)定感。即便如此，我們現(xiàn)在的獎(jiǎng)勵(lì)比例也被認(rèn)為是異乎尋常地高過社會的平均水平，被說成嚴(yán)重的“不合理現(xiàn)象”�？晒C員本人卻認(rèn)為自己付出的腦力勞動(dòng)與其它法律服務(wù)行業(yè)相差無幾，但個(gè)人收入?yún)s與他們有天壤之別，很為自己鳴不平，在利潤分配上，他們當(dāng)然希望能從自己的創(chuàng)收中多分一杯羹，公證員不滿足只拿固定工資和獎(jiǎng)金，他們希望自己付出的勞動(dòng)能夠獲得等價(jià)回報(bào)，這種矛盾也越來越突出。若沒有物質(zhì)激勵(lì)，公證員就很難去開拓業(yè)務(wù)，這也會導(dǎo)致公證業(yè)務(wù)的萎縮。（二）公證體制缺乏活力，也必然導(dǎo)致公證體制的改革。公證處作為國家行政機(jī)關(guān)，公證處正式人員占國家行政編制，屬于國家公務(wù)員。財(cái)務(wù)管理上收支兩條線，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支及差額補(bǔ)助兩種管理。在這種體制下的公證處均是非獨(dú)立法人，屬于司法行政部門的一個(gè)科室。而作為一個(gè)科室，它的業(yè)務(wù)工作以及對人、財(cái)、物的支配權(quán)完全取決于它的領(lǐng)導(dǎo)——司法行政機(jī)關(guān)的開明程度。由于管理上沒有自主權(quán)，局限了公證的發(fā)展。但是，不論司法行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)開明程度如何，都不能解決的問題是：作為政府機(jī)關(guān)的公證處具不具有行政機(jī)關(guān)特有的行政管理職能？公證處具有公證的職能，但這項(xiàng)職能不應(yīng)該是行政管理職能，恰當(dāng)?shù)卣f應(yīng)是社會管理職能。并且，這種體制下公證人員是公務(wù)員，不能隨意自由流動(dòng)，這也阻礙了公證處公證處人員的新陳代謝，沒有人才的保障，公證處不可能有大的發(fā)展。（三）從政治體制改革而言，公證處從國家機(jī)關(guān)中剝離出來也是大勢所趨。1993年11月14日，中國共產(chǎn)黨召開了第十四屆中央委員會第三次全體會議，通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。這個(gè)《決定》給公證體制改革指明了方向。《決定》第一次明確地把公證機(jī)構(gòu)定位于“市場中介組織”。
2000年司法部頒布了《關(guān)于深入公證工作改革的方案》，其中明確規(guī)定了把公證處轉(zhuǎn)為事業(yè)單位。公證處是自收自支的全民所有制事業(yè)單位，公證處正式人員占國家事業(yè)編制。筆者認(rèn)為公證處轉(zhuǎn)為事業(yè)單位，在短期內(nèi)調(diào)動(dòng)公證員積極性，增強(qiáng)公證處活力方面的確取得了顯著的成效。這與其說是事業(yè)單位管理機(jī)制的優(yōu)越性所制，毋寧說是公證員的從業(yè)積極性在解除了僵化的機(jī)關(guān)管理體制的長期壓制后的能量釋放。因?yàn)槭聦?shí)上事業(yè)單位性質(zhì)的公證處在人、財(cái)、物管理上，仍受到國家對事業(yè)單位的約束，并沒有成為擁有充分自主權(quán)的事業(yè)法人，仍沒有建立起適應(yīng)市場機(jī)制要求的激勵(lì)競爭機(jī)制、民主管理自律機(jī)制和人才流動(dòng)機(jī)制。其次事業(yè)單位的管理機(jī)制帶有深厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，割裂了公證制度與市場的聯(lián)系，限制了兩者間互動(dòng)效應(yīng)的發(fā)揮。這主要表現(xiàn)在：它并沒有給予公證人以應(yīng)有的主體地位，相反，依然具有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部僵化的管理機(jī)制對公證人業(yè)已市場化了的執(zhí)業(yè)行業(yè)進(jìn)行管理；將公證處內(nèi)部的行政領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)管理相混淆；執(zhí)業(yè)公證人在公證處內(nèi)外部的責(zé)、權(quán)、利不明確。再者，事業(yè)單位也面臨著一個(gè)改革的問題，它在市場經(jīng)濟(jì)體制下的未來法律地位是不確定的。因此事業(yè)單位只能作為公證最終走向市場的一種過渡形式，是保守派與改革派相互妥協(xié)的產(chǎn)物。
綜觀當(dāng)今世界，公證體制的模式有五種：一種是設(shè)立公證人事務(wù)所；一種是公證人在教會管轄之下從事公證事務(wù)；一種是公證人在法院的管轄之下辦理公證事務(wù)；一種是由地方行政機(jī)關(guān)兼辦公證事務(wù)；還有一種是由律師兼辦公證事務(wù)。我們不能盲目而輕率地說：我國的公證體制要與國外接軌，須知外國有許多種公證體制，我們接的是哪個(gè)國家，何況一個(gè)國家的公證體制也不局限于一種。公證人在教會管轄之下從事公證事務(wù)，顯然不適合我國，我國是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)黨的人民民主專政國家。公證人在法院的管轄下從事公證事務(wù)也不適合我國，在建國初期，我國的確采用過這種模式，當(dāng)時(shí)公證業(yè)務(wù)在中級人民法院內(nèi)的公證室辦理，但我國從79年恢復(fù)公證業(yè)務(wù)以來，就把公證處隸屬與司法部，與法院沒有關(guān)系。由律師兼辦公證事務(wù)，在大陸目前也不可能，因?yàn)楣C處與律所在一開始設(shè)立時(shí)就是相對獨(dú)立的，而且兩者從事的業(yè)務(wù)范圍，社會職能都不一樣。由地方行政機(jī)關(guān)兼辦公證事務(wù)，就是我國在改制前產(chǎn)用的模式，前面已探討過這種模式已不適應(yīng)我國公證發(fā)展的需要。其次，公證是一項(xiàng)高度獨(dú)立的工作，公證人僅對自己的執(zhí)業(yè)行為負(fù)責(zé)，對法律負(fù)責(zé)，對當(dāng)事人負(fù)責(zé)。他不應(yīng)受到行政機(jī)關(guān)的影響。而公證人事務(wù)所即獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)，又獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，從而從體制和法律上保障了公證作為一種輔助司法制度的高度的獨(dú)立性，為公證制度在市場經(jīng)濟(jì)條件下的自我發(fā)展和自我完善奠定基礎(chǔ)。
需要指出的是，那種認(rèn)為在公證人事務(wù)所體制下，公證人執(zhí)業(yè)的自由性一定會否定公證行為的國家公務(wù)性的觀點(diǎn)是不正確的。（大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為公證具有雙重性：執(zhí)業(yè)的自由性和國家公務(wù)性）實(shí)際上公證的國家公務(wù)性，是體現(xiàn)在公證人執(zhí)業(yè)資格的批準(zhǔn)條件與程序，公證程序及公證書的效力上。國家把證明的權(quán)力授予公證人來履行，那么公證人就具有國家的公務(wù)性，而不是說公證人一定是國家公務(wù)員才具有公務(wù)性。如果置市場經(jīng)濟(jì)的共性和內(nèi)在要求于不顧，以我國市場經(jīng)濟(jì)的社會主義屬性，去否定公證人執(zhí)業(yè)行為的自由性，片面強(qiáng)調(diào)公證行為的國家公務(wù)性，就必然會人為地割裂作為公證制度內(nèi)在的規(guī)律性，即公證是國家公務(wù)性與執(zhí)業(yè)自由性的統(tǒng)一，勢必會窒息公證制度，使公證失去作為市場中介組織所應(yīng)有的參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主動(dòng)性和積極性。
綜上分析，筆者認(rèn)為我國可以采用公證人事務(wù)所，但設(shè)立公證人事務(wù)所也是有一定原則的，綜合各國的公證機(jī)構(gòu)，一般都有幾條原則：第一，地域原則。第二，人數(shù)限制原則。第三，平等原則。第四，不得兼職原則。所謂地域原則就是每個(gè)公證人事務(wù)所都有自己管轄的范圍，通常以行政區(qū)域劃分，地域原則的確立實(shí)際上是為了避免公證人事務(wù)所之間的惡性競爭。所謂人數(shù)限制原則是指每個(gè)區(qū)域內(nèi)需要多少公證人，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的人口數(shù)量、業(yè)務(wù)量等因素確定。有些國家規(guī)定公證人的人數(shù)下限，就像意大利它規(guī)定每個(gè)公證管區(qū)的公證人應(yīng)超過15名。人數(shù)的上限根據(jù)實(shí)際情況來確定，如果這個(gè)管區(qū)已經(jīng)飽合了，就不再任命公證人。所謂平等原則是指每個(gè)公證事務(wù)所都是平等的，互相沒有隸屬關(guān)系。所謂不得兼職原則是指公證人不得兼任其他職務(wù)，因?yàn)檫@會影響他的公正性和獨(dú)立性。（當(dāng)然也有例外，香港的公證業(yè)務(wù)就是由司法部委托律師來做的。）從以上的原則來看，我國目前的公證處設(shè)置有不盡合理的地方，我國打破了平等原則和地域原則，我國有四個(gè)級別公證處，我國設(shè)立了國家公證處現(xiàn)改名為長安公證處，省級公證處、市級公證處、區(qū)縣級公證處，雖然根據(jù)我國的法律規(guī)定，各公證處沒有隸屬關(guān)系，是獨(dú)立平等的，其實(shí)這已經(jīng)違背了公證處的設(shè)立原則，因此也導(dǎo)致了公證處因管轄而帶來的惡性競爭，現(xiàn)在公證處的競爭主要有兩種：一種是區(qū)、縣公證處打破地域原則的競爭；另一種是高級別的公證處與低級別的公證處在案源上競爭。其實(shí)作為公證處應(yīng)該避免競爭，因?yàn)橛懈偁幈厝粫刑蕴�。由于競爭，公證處被淘汰了，它所辦的公證書是否還有效呢？而且這種競爭有損公證的形象，不利于公證地整體、健康發(fā)展。所以筆者的觀點(diǎn)是撤消高級別的公證處，統(tǒng)一設(shè)立區(qū)、縣公證處，并且區(qū)、縣公證處必須嚴(yán)格實(shí)行地域管轄原則與人數(shù)限制原則，即公證處以所在地的行政區(qū)為自己的公證管區(qū)而且根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來任命公證員。當(dāng)初為什么會設(shè)立高級別的公證處呢？歸根結(jié)底是由于隸屬于不同級別的司法部門導(dǎo)致的。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公證制度的去陳拓新，這種制度必然會有所改變。當(dāng)然取消目前的高級別公證處有很大難度，這涉及到許多人的既得利益。但決不能因?yàn)橛须y度，而違背公證處的設(shè)立原則，犯原則性錯(cuò)誤，難道我們走的彎路還不夠多、不夠遠(yuǎn)嗎？我們更不能把這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物視為中國特色而保留下來。
對公證管理機(jī)構(gòu)的影響
隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，隨著公證體制的改革，對公證的管理由單一的司法行政機(jī)關(guān)管理轉(zhuǎn)向與公證員協(xié)會一起管理。由于公證處剛剛轉(zhuǎn)制，它與司法行政機(jī)關(guān)還有千絲萬縷的聯(lián)系，公證處作為法律服務(wù)的中介組織，更多的是需要行業(yè)的自我約束。當(dāng)然筆者并不是排斥司法行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，只是作為司法行政機(jī)關(guān)更多是履行行政監(jiān)督職能和宏觀管理的職能，不要干涉公證處的內(nèi)部管理。在司法行政機(jī)關(guān)逐步淡出公證界時(shí)，我們更多的要關(guān)注公證員協(xié)會的管理，如何去發(fā)展、完善公證員協(xié)會，協(xié)會工作無論從力度還是廣度都有待加強(qiáng)。筆者在工作中也經(jīng)常聽到人們說：公證不過是因國家的規(guī)定來賺點(diǎn)錢而已，公證根本就沒有必要存在。作為公證人員聽了這話難倒不心寒嗎？社會對公證的認(rèn)識不多，公證就像一位家仆在社會這個(gè)大家庭中被輕視甚至忽視。公證急需提高自己的知名度，讓社會了解公證。為什么公證立法如此落后？為什么公證在某些業(yè)務(wù)被市場無情地趕了出來？這都是因?yàn)樯鐣鄙賹C的了解，缺少對公證的認(rèn)同，當(dāng)然也說明了我們做的工作還不夠多。所以我們一定要提高公證在整個(gè)社會中的地位，使人們了解公證，意識到公證的作用。這個(gè)任務(wù)需有誰來完成？當(dāng)然是從事公證的人來完成，這是每個(gè)公證人員義不容辭的責(zé)任，作為公證員協(xié)會，它擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任就更大了，公證員協(xié)會是公證員自己的協(xié)會，公證員協(xié)會就應(yīng)該挑起這個(gè)歷史使命，宣傳公證，提高公證在整個(gè)社會上的地位，這也是公證員協(xié)會首當(dāng)其沖的任務(wù)。只有公證的地位提高了，社會對公證開始重視了，許多問題就可以迎刃而解。
對公證處內(nèi)部管理機(jī)制的影響
目前，公證處一般都設(shè)有主任和副主任，公證處下面又設(shè)幾個(gè)部。每個(gè)部設(shè)一名部長，主任不僅領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)公證處的行政工作，又審批公證業(yè)務(wù)，有的公證書只有主任批了才能出證。筆者認(rèn)為這種模式欠妥，作為公證處的主任或部長不應(yīng)過多地干涉其他公證員的業(yè)務(wù)。作為公證處的主任應(yīng)該作好他份內(nèi)事，即公證處的行政管理工作，公證處的主任又是公證員，他也需要辦理公證業(yè)務(wù)，就像律所主任一樣，他完全沒必要去批其他公證員辦的證。主任批證制度有兩大弊端，一、影響公證出證的效率；二、混淆了行政工作與公證業(yè)務(wù)。主任作為公證員在公證處級別不一定最高，若讓主任去批比他高級別的公證員，這顯然不合理。而且公證員通過了公證員考試，被任命為公證員，就說明他有資格獨(dú)立辦證，不需要有人來批準(zhǔn)再出證。筆者認(rèn)為有兩種情況是需要批證：那就是助理公證員辦的證需要公證員批準(zhǔn)，下級公證員超出權(quán)限辦的證需要上級公證員批準(zhǔn)，這樣就比較的合理。有些人不免會擔(dān)心：如果主任不批證，很有可能出錯(cuò)證，多一個(gè)人把關(guān)就多一份安全，話雖如此，但卻影響了效率。其實(shí)最可能發(fā)現(xiàn)錯(cuò)證的是親自辦證的人員，因?yàn)樗c當(dāng)事人直接接觸，而主任只是審查資料是否齊全。從提高公證質(zhì)量而言，完全可以建立事后抽查制度即卷宗抽查制，通常檢查的主要是資料是否齊全，收費(fèi)情況等，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)證馬上處理，而且抽查的結(jié)果可與獎(jiǎng)金，進(jìn)升高級別公證員等掛鉤，這可以有效提高公證的質(zhì)量。
作為一名公證處的主任，他的工作其實(shí)很多，他完全沒有必要把自己的大部分精力浪費(fèi)在批證上，一個(gè)公證處的發(fā)展，一個(gè)公證處的團(tuán)隊(duì)精神，一個(gè)公證處的業(yè)務(wù)水平，很大部分取決于公證處主任的領(lǐng)導(dǎo)水平與領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。有一個(gè)好的領(lǐng)導(dǎo)往往就會有一個(gè)好的公證處。所以作為公證處的領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)注的是公證處的管理與發(fā)展，他不僅重視有多少創(chuàng)收，更要重視人才的引進(jìn)，人員素質(zhì)的提高。須知公證處的發(fā)展最主要取決于公證處的人。而且隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，越來越注重企業(yè)的團(tuán)隊(duì)精神，公證處也不例外。公證處緊密團(tuán)結(jié)起來，肯定會取得更大的發(fā)展。如何營造公證處的這股精神，當(dāng)然離不開公證處每個(gè)人的努力，作為公證處的主任尤其要注重這一點(diǎn)。
對公證人的影響
在探討市場經(jīng)濟(jì)對公證人的影響時(shí)，首先要明確的是：在市場經(jīng)濟(jì)中，作為一名公證員應(yīng)該具備哪些條件或哪些素質(zhì)。筆者認(rèn)為作為一名合格的公證員必須具備三大條件：（一）、業(yè)務(wù)水平。作為一名公證員，掌握業(yè)務(wù)的熟練程度是最重要的，業(yè)務(wù)不過關(guān)，法律法規(guī)不掌握，你就不配作公證員。（二）、道德品質(zhì)。公證員行使的是國家賦予的證明的權(quán)力，公證員是公正、公平的化身。從公證的職業(yè)特性來說，社會對公證員的道德品質(zhì)要求更多。設(shè)想一個(gè)品質(zhì)差的人，沒有道德修養(yǎng)的人，怎么可以成為公正的使者呢？國家怎么可以賦予其公證的權(quán)力呢？怎么讓當(dāng)事人來相信這種人呢？（三）、服務(wù)精神。公證處是中介組織，屬于法律服務(wù)行業(yè)。公證人不同與律師，律師不想做可以拒絕接這個(gè)案子，而公證人則不一樣，除非法律規(guī)定不能做，否則當(dāng)事人只要申請，公證人就須受理，不受理則要說明理由，當(dāng)事人不服還可以提出申訴或行政復(fù)議。但這一點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)工作中經(jīng)常被忽視。
隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對公證人的要求越來越高，原先的公證隊(duì)伍已不能適應(yīng)公證發(fā)展的需求。就拿我國的政治、文化中心北京來說，1997年北京市注冊公證員總數(shù)為197人，碩士生為1人，本科生為66，其中十個(gè)公證處連一名大學(xué)本科生都沒有。許多公證員沒有經(jīng)過正規(guī)的公證業(yè)務(wù)與公證程序的培訓(xùn)，接受的只是師傅帶徒弟式的教育，碰到有些師傅不太愿意教，處處有保留，這樣教出來的學(xué)生素質(zhì)可想而知。知識結(jié)構(gòu)老化，知識層次得不到提高，是公證人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較低的原因，所以目前公證界急需一些規(guī)范的機(jī)制。
（一）、選拔機(jī)制
所謂選拔機(jī)制就是指挑選符合公證員條件的人進(jìn)入公證員隊(duì)伍的方法。1991年7月30日司法部下發(fā)了《關(guān)于舉行1992年全國公證員資格統(tǒng)一考試的通知》，決定自1992年起，公證員資格考試由司法部統(tǒng)一組織，并按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)授予公證員資格。2002年3月份，公證員的考試第一次歸到全國統(tǒng)一司法考試。公證員統(tǒng)一資格考試其實(shí)是一種不錯(cuò)的辦法，它的考試科目為政治理論知識和法學(xué)綜合知識；民法及經(jīng)濟(jì)法；公證制度與公證實(shí)務(wù)。雖然這種模式不盡完善，但相對于司法考試它有它的長處，因?yàn)樗痉ǹ荚嚫揪蜎]有涉及公證業(yè)務(wù)。當(dāng)然把公證員考試列入司法考試，對提高公證員的法律水平是有很大幫助的，但司法考試缺少了對公證知識的命題，不免叫人遺憾。筆者認(rèn)為，既然把公證員的資格考試歸入司法考試，那么在命題時(shí)也要適當(dāng)兼顧到公證法規(guī)和實(shí)務(wù)。
當(dāng)然并不是說通過了司法考試就具備了公證員的條件。作為一名合格的公證員必須具備前面所述的三個(gè)條件，才可以被授予公證員資格，通過司法考試掌握公證實(shí)務(wù)，只是符合了第一個(gè)條件。筆者認(rèn)為我國可以采取這樣的模式：即在公證處實(shí)習(xí)滿一年且通過國家司法考試，然后向司法部提出申請，申請公證員的執(zhí)業(yè)資格，然后由司法部對其進(jìn)行審查，審查他的道德品質(zhì)與服務(wù)精神，最后有司法部提請國家主席任命。綜觀各國的公證員任命程序，如法國，公證人是共和國總統(tǒng)任命的，意大利的公證人是由國家元首任命的，所以我國也未嘗不可由國家主席任命公證員，公證員行使的是國家的證明權(quán)，他的權(quán)力是國家授予的，所以須由國家元首來任命公證員。而且這樣做的話有利于公證員地位的提高，也有利于公證工作的順利開展。
（二）培訓(xùn)機(jī)制
公證處現(xiàn)在都采取師傅帶徒弟式的教育，這種培養(yǎng)模式有他不可避免的弊端。師傅教徒弟，師傅難免不會藏私，若師傅喜歡徒弟還好，若不喜歡，徒弟是很難跟師傅學(xué)到本領(lǐng)。而且跟一個(gè)師傅學(xué)，師傅的知識也是有局限的，教出來的徒弟業(yè)務(wù)面肯定不全。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有必要建立一種專門的公證員培訓(xùn)機(jī)制。知識是在不斷更新的，老公證員的知識難免會陳舊，所以他們也需要培訓(xùn)。培訓(xùn)機(jī)制可以分兩種：一種是公證處內(nèi)部的培訓(xùn)，這是從公證處自己的角度而言的，公證處之間現(xiàn)在也存在競爭，為了提高自己公證處的競爭力，為了提高本處內(nèi)部人員的素質(zhì)，有必要對內(nèi)部人員進(jìn)行培訓(xùn)。目前公證處基本沒有內(nèi)部培訓(xùn)機(jī)制，連探討業(yè)務(wù)的機(jī)會都很少。一種是公證協(xié)會組織的培訓(xùn)。這是從公證行業(yè)而言的，為了提高公證員的整體素質(zhì)，公證員協(xié)會有必要組織公證員進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)或組織公證員探討公證業(yè)務(wù)問題。何況公證員協(xié)會本來就有這個(gè)義務(wù)。
（三）、淘汰機(jī)制
有了嚴(yán)格的選拔機(jī)制，就應(yīng)該有相應(yīng)的淘汰機(jī)制。筆者認(rèn)為公證員可以實(shí)行終身制，只要獲得了現(xiàn)在的公證員資格，就是終身公證員，這對保證公證員的獨(dú)立性是很有必要的，當(dāng)然同時(shí)也提高了公證員的地位。沒有法律規(guī)定的特殊情況出現(xiàn)，不得剝奪公證員資格,比如公證員故意辦假證，取消其公證員資格，若違法犯罪，受到刑事處罰，取消其公證員資格等等。
（四）、激勵(lì)機(jī)制
激勵(lì)機(jī)制就是指提高公證員的工作積極性的辦法。這里主要是指物質(zhì)方面的激勵(lì)機(jī)制。隨著公證體制的改革，隨著公證機(jī)構(gòu)被定位于中介組織，公證處的分配制度可以更加靈活一些，可以參照律師事務(wù)所。在意大利，盡管公證人的身份是國家公務(wù)員，但是其在報(bào)酬上更像律師。筆者認(rèn)為公證處的分配制度可以采取下面的模式：公證員拿工資與提成，從他的創(chuàng)收中提成，提成的比例可以在原有的基礎(chǔ)上再提高一些。助理公證員拿工資與獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)金視其貢獻(xiàn)的大小來定，助理公證員原則上沒有提成，采用這種模式是為了嚴(yán)格區(qū)分公證員與助理公證員，在現(xiàn)實(shí)生活中助理公證員做業(yè)務(wù)拿提成的情況卻大量存在，那么設(shè)立公證員考試的主要意義就失去了。公證員的提成比例的提高，可以提高公證員的執(zhí)業(yè)積極性，同時(shí)為了留住人才，吸引人才，提高整個(gè)公證員隊(duì)伍的素質(zhì)。
（五）、賠償機(jī)制
隨著公證體制的轉(zhuǎn)變，對公證處提出的損害賠償不應(yīng)該再適用《國家賠償法》，為此我們必須探索一種新的賠償機(jī)制。在此我國可以借鑒國外的一些做法，德國的法律規(guī)定了公證人的強(qiáng)制保險(xiǎn)義務(wù)，每個(gè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的最低保險(xiǎn)費(fèi)為50萬德國馬克，保險(xiǎn)人每年償付的數(shù)額不超過最低保險(xiǎn)費(fèi)的2倍。阿根廷的法律規(guī)定：公證人執(zhí)業(yè)時(shí)，須向監(jiān)督法院交納國幣2萬比索的保證金，在完成任務(wù)后仍保持2年有效，此保證金不因阿根廷公證人法以外的原因成債務(wù)而被凍結(jié)，身份保證金專門用于公證人因違反職務(wù)上的義務(wù)給當(dāng)事人造成損害時(shí)的賠償。2001年8月16日，桂曉民會長做了《上海市公證員協(xié)會第一屆理事會工作報(bào)告》，其中對下屆理事會工作的建議中談到了：要增強(qiáng)公證行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識，按照國務(wù)院公證改革方案的要求正確推行公證賠償基金和公證員執(zhí)業(yè)保證金工作的發(fā)展。當(dāng)然目前的公證賠償機(jī)制還很不完善，如何建立有效的賠償機(jī)制，如何理順賠償關(guān)系，還有待探討。
對公證立法的影響
目前，我國主要的公證法規(guī)有兩部，一是國務(wù)院于1982年4月13日頒布的《中華人民共和國公證暫行條例》和司法部于2002年6月11日頒布的《公證程序規(guī)則》，當(dāng)然各地方也頒布了許多地方性公證條例。
公證立法的嚴(yán)重滯后性導(dǎo)致了公證改革工作的舉步維艱，公證立法急待解決。沒有法律的有力保障公證工作一直如履薄冰。雖然司法部于2000年出臺了《關(guān)于深化公證工作改革的方案》，這部方案緩合了公證實(shí)踐與法律的矛盾，但并沒有根本解決實(shí)踐與法律不相適應(yīng)的問題。更何況《方案》是否有效還須討論�！斗桨浮穼Α豆C暫行條例》內(nèi)容重大個(gè)修改，但從《方案》的出臺過程來看，并不符合法定程序。《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第18條規(guī)定：“修改行政法規(guī)的程序，參照本條例的規(guī)定辦理。”第11條規(guī)定：“起草行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行內(nèi)容相同的行政法規(guī)進(jìn)行清理。如果現(xiàn)行的法規(guī)將被起草的法規(guī)所代替，必須在草案中寫明予以廢止�！蓖瑯印斗桨浮穼Α豆C暫行條例》的修改并沒有廢止與其矛盾的條文的效力，而且從頒布的部門而言《公證暫行條例》的效力要高于《方案》。
還有司法部頒布的于2002年8月1日施行的《公證程序規(guī)則》與《上海市公證條例》也有矛盾�！兑�(guī)則》規(guī)定：“涉及不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的公證事項(xiàng)，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的公證處管轄”�！稐l例》規(guī)定：“當(dāng)事人住所地或者法律事實(shí)發(fā)生地在本市的公證事務(wù)，由本市的公證機(jī)構(gòu)管轄”。按照此《條例》，上海市涉及不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的公證，各區(qū)縣公證處都可以受理，而依《規(guī)則》的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)在哪個(gè)區(qū)就由這個(gè)區(qū)的公證處來做，其他公證處不能受理。根據(jù)《立法法》第八十六條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定：“當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與部門規(guī)章之間對同一事項(xiàng)規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決�！�
《公證暫行條例》與《公證程序規(guī)則》許多內(nèi)容是相互包容的，《公證暫行條例》中有管轄和辦理公證的程序兩章，《公證程序規(guī)則》也涉及了這兩大塊，而且這兩塊內(nèi)容又不盡一致，這的確讓人無所適從。
筆者認(rèn)為，我國應(yīng)盡快清理公證方面的法規(guī)、規(guī)章，并制定統(tǒng)一的《公證人法》與《公證程序規(guī)則》，當(dāng)然制定《公證人法》可以借鑒《法官法》、《檢察官法》和《律師法》。把對公證人的規(guī)定提高到法律的高度，應(yīng)由全國人大常委頒布，這本身對公證人在社會上的地位提高是很有幫助的，而且也是可行的。這里我不同意人們建議頒布《公證法》，因?yàn)椤豆C法》它的范圍太廣，內(nèi)容太雜，而且也不利于提高公證員的地位。其次《公證程序規(guī)則》由國務(wù)院頒布而不是司法部，因?yàn)樗痉ú款C布的是部門規(guī)章與地方性法規(guī)會沖突，沖突了就很難界定兩者效力，若提高到法規(guī)的程度就避免了沖突，還有利于公證程序的穩(wěn)定性。
79年我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)以來，我國的經(jīng)濟(jì)得到了長足的發(fā)展，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會對公證的要求在不斷地發(fā)生變化，現(xiàn)有的公證已不能適應(yīng)社會的需要。公證要生存，要發(fā)展，已走到必須要改革的一步。公證立法的滯后，公證體制的落后，公證隊(duì)伍素質(zhì)的低下，這些無不限制了公證工作的開展。公證界已經(jīng)意識到了這一點(diǎn)，稍有責(zé)任心的人都產(chǎn)生了不同程度的危機(jī)感。司法部也于2000年出臺了《關(guān)于深化公證工作改革的方案》，這部《方案》指明了目前公證改革的方向，但可惜的是并沒有從根本上解決問題。
公證是市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的一個(gè)部門，如何使公證在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮更大的作用，還需每個(gè)公證人共同努力。
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