[ 陳洪才 ]——(2017-8-8) / 已閱15404次
農(nóng)村土地管理法治問題淺論
作者：陳洪才，系云南恒志律師事務(wù)所律師
內(nèi)容提要：我國(guó)農(nóng)村土地管理法律體系已基本形成，但農(nóng)村土地管理面臨的問題和困難還很多，本文擬以現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策為依據(jù)，結(jié)合筆者十多年律師執(zhí)業(yè)中所掌握的情況，從農(nóng)村土地的涵義和范圍、農(nóng)村土地管理法律法規(guī)和政策簡(jiǎn)介、農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀及主要存在問題、完善農(nóng)村土地管理的建議等方面進(jìn)行初步探討，以期能起到拋磚引玉的效果。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地 管理 法治問題
土地問題是農(nóng)民的首要問題。土地是農(nóng)民的生存之本、發(fā)展之基，是農(nóng)民的命根子。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，是農(nóng)村各項(xiàng)制度的核心。健全和完善農(nóng)村土地管理法律制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村土地資源，對(duì)于加速城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，對(duì)于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，擴(kuò)大內(nèi)需，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”的宏偉目標(biāo)具有十分重大的意義。
一、 農(nóng)村土地的涵義和范圍
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二條，農(nóng)村土地指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有
依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)村土地包括農(nóng)用地，集體所有的非農(nóng)用地以及集體所有的未利用土地，非農(nóng)用地即集體建設(shè)用地，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公益用地（簡(jiǎn)稱農(nóng)村三類建設(shè)用地）。《物權(quán)法》中規(guī)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)表明，農(nóng)村土地包括農(nóng)用地和非農(nóng)用地。由上可見，現(xiàn)行法律對(duì)于農(nóng)村土地并無(wú)明確的定義。從農(nóng)村土地管理角度，農(nóng)村土地的涵義應(yīng)為：屬農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，屬國(guó)家所有且符合法律規(guī)定的農(nóng)用地。農(nóng)村土地的范圍包括承包地（即實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地）、宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村集體公益用地、農(nóng)村集體未利用地。農(nóng)村土地應(yīng)當(dāng)涵蓋這五類土地方為周全。
二、 農(nóng)村土地管理主要的法律、法規(guī)和政策簡(jiǎn)介
從農(nóng)村土地的所有權(quán)制度，使用制度，行政管理等方面出發(fā)，涉及農(nóng)村土地管理的法律主要有《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)法》等，與之配套的行政法規(guī)主要有《土地管理法實(shí)施條例》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》、《森林法實(shí)施條例》等，此外還有大量的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章作為補(bǔ)充，目前，涵蓋農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)、宅基地管理、林地林權(quán)管理、土地確權(quán)、土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理、農(nóng)村土地開發(fā)利用、征地安置補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域的農(nóng)村土地管理法律體系已基本形成。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，土地歸國(guó)家所有和集體所有，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，農(nóng)用地實(shí)行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制，農(nóng)村集體建設(shè)用地設(shè)置單獨(dú)的管理制度且流轉(zhuǎn)有嚴(yán)格的限制，集體未利用地的規(guī)定較少，農(nóng)村承包地的主管部門是農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門，建設(shè)用地及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的主管部門是土地行政部門。農(nóng)村五類土地中占比較大的是承包地和宅基地，本文側(cè)重對(duì)該兩類土地管理進(jìn)行探討。
除了法律法規(guī)，國(guó)家還就農(nóng)村土地制度及其改革出臺(tái)了許多的政策，近期值得關(guān)注的重大政策有：1、2013年11月12日十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)；2、2014年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，明確提出堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置；3、2015年1月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，對(duì)三項(xiàng)改革試點(diǎn)的重要意義、指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容、具體要求等進(jìn)行了規(guī)定；4、2016年10月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，明確將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置并行，并就三權(quán)分置進(jìn)行了具體規(guī)定。這些政策的出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)新一輪的土地改革已經(jīng)啟動(dòng)，農(nóng)村土地管理法治研究顯得更加迫切和重要。
三、 農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀及存在的主要問題
（一）主體方面法律規(guī)定存在的問題。
根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有，土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)①。這里主要存在以下問題：
1、集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)主體與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生活脫節(jié)。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生于上世紀(jì)五十年代，主要經(jīng)歷四個(gè)時(shí)期，一是從初級(jí)社到高級(jí)社的合作化時(shí)期；二是人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有的人民公社時(shí)期；三是人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)相應(yīng)變更為區(qū)、鄉(xiāng)（小鄉(xiāng)，相當(dāng)于生產(chǎn)大隊(duì)）、合作社的農(nóng)業(yè)合作社時(shí)期；四是集體經(jīng)濟(jì)組織模糊化時(shí)期。1987年區(qū)鄉(xiāng)體制改革，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)設(shè)村公所、鎮(zhèn)設(shè)辦事處，下轄村民委員會(huì)（大多由原來的合作社變更而來），2000年農(nóng)村村級(jí)體制改革，辦事處、村公所改為村民委員會(huì)，原村民委員會(huì)改稱村民小組。以筆者所在的會(huì)澤縣為例，1987年之后，農(nóng)業(yè)合作社已經(jīng)消失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不存在，村及村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上已被村民委員會(huì)、村民小組取代，集體所有的土地絕大部分由村民小組發(fā)包，現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)找不到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，法律仍將集體經(jīng)濟(jì)組織作為主要的土地所有權(quán)主體規(guī)定在村民委員會(huì)、村民小組之前，明顯與現(xiàn)實(shí)生活脫節(jié)。
2、農(nóng)民集體所有規(guī)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組三級(jí)所有，這種三級(jí)所有制度的內(nèi)涵過于寬泛，權(quán)利主體難以界定，與現(xiàn)實(shí)生活并不相符。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上已經(jīng)不存在，主體缺失，相對(duì)應(yīng)的所有權(quán)設(shè)置實(shí)際上已落空。自農(nóng)村土地實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)體制以來，只有少數(shù)村民委員會(huì)留有少量機(jī)動(dòng)地，絕大多數(shù)的土地均屬村民小組所有，法律規(guī)定仍強(qiáng)調(diào)三級(jí)所有已不合時(shí)宜。
3、《物權(quán)法》確立了村民小組為土地所有權(quán)主體的框架，但缺乏相應(yīng)配套規(guī)定予以強(qiáng)化和落實(shí)，村民小組作為土地所有權(quán)主體這一規(guī)定尚未得到社會(huì)廣泛認(rèn)同，村民小組代表村民集體行使土地所有權(quán)阻力較大，質(zhì)疑不斷，爭(zhēng)論不休。
4、農(nóng)民集體的概念、集體成員資格的認(rèn)定（包括取得、喪失、認(rèn)定程序等）、農(nóng)民集體與村民小組的關(guān)系、村民小組代表村民集體行使土地所有權(quán)的職責(zé)、權(quán)限、程序、合法性審查及法律責(zé)任等問題，均亟待出臺(tái)法律法規(guī)予以規(guī)范。
（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記采取從上到下，統(tǒng)一安排，集中進(jìn)行，不需承包戶參與的辦法，弊端比較嚴(yán)重。
自1982年以來，會(huì)澤縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包、登記或換證活動(dòng)共有三次：
1、上世紀(jì)八十年代初（1982年前后），會(huì)澤縣與全國(guó)大多數(shù)地方一樣，按照中央政策，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，包產(chǎn)到戶、包干到戶，農(nóng)用地分為自留地、自留山、飼料地、責(zé)任田等類別，分配給農(nóng)戶耕種，只將責(zé)任田列為承包范圍，僅有承包協(xié)議，沒有承包證書，更談不上登記，面積按生產(chǎn)隊(duì)認(rèn)可的面積填寫，承包面積與實(shí)際面積大多不相符。此外，為了少上繳公、余糧，普遍少填承包地塊，少填承包面積。
2、1998年，按照《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，會(huì)澤縣進(jìn)行了第二輪土地延包，土地承包經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)至30年，承包期限統(tǒng)一自1998年到2028年。統(tǒng)一填發(fā)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，以填發(fā)證書的形式代替登記，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書當(dāng)中包含了統(tǒng)一格式的土地承包經(jīng)營(yíng)合同。由于強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定承包關(guān)系，承包地塊、面積均未作變動(dòng)，自留地、飼料地仍未列入承包范圍。當(dāng)時(shí)只填寫家庭人口和勞動(dòng)力數(shù)，未記載家庭成員或者承包共有人。并且1982年以來，土地因水毀、塌陷、非農(nóng)占用等減少、因農(nóng)戶自行開挖“小片地”增加以及人員變動(dòng)等情況均未作任何調(diào)整或者處理，承包情況與實(shí)際不符問題繼續(xù)累加。
3、2007年，根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》，按照《云南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于做好全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證補(bǔ)換發(fā)工作意見的通知》（云政辦發(fā)[2006]135號(hào)）、《曲靖市人民政府辦公室關(guān)于補(bǔ)換發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證工作的通知》（曲政辦發(fā)[2006]198號(hào)）兩個(gè)文件，會(huì)澤縣換發(fā)了新版土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，承包期限仍然統(tǒng)一自1998年到2028年，統(tǒng)一填發(fā)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書和土地承包經(jīng)營(yíng)合同書，增加了承包共有人，但承包共有人的填寫五花八門，例如出嫁婦女，有的在嫁出地填寫，有的在嫁入地填寫，有的在嫁出地、嫁入地均填寫，有的在兩處均未填寫。仍然是以填發(fā)證書形式代替登記。由于是換發(fā)證書，發(fā)包內(nèi)容仍然未作變動(dòng)，發(fā)包情況與實(shí)際不符問題更加嚴(yán)重。
這三次統(tǒng)一的發(fā)包、登記或者換證，均實(shí)行政治運(yùn)動(dòng)式的、從上到下的統(tǒng)一安排，集中進(jìn)行，不需承包戶參與，發(fā)包情況不求準(zhǔn)確，只求穩(wěn)定，發(fā)包與實(shí)際不符的問題大量存在。國(guó)家雖多次出臺(tái)文件要求加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)發(fā)證，但因各種原因（其中歷史遺留的發(fā)包情況與實(shí)際不符和政府部門重視不夠是主要原因），農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)發(fā)證一直未能順利、徹底地進(jìn)行，如果這種從上到下統(tǒng)一安排，不強(qiáng)調(diào)由權(quán)利人申請(qǐng)的登記模式不改變，下一步的三權(quán)分置并行設(shè)計(jì)，必將成為一紙空文或者流于形式，無(wú)法達(dá)到改革的真正目的。
（三）農(nóng)村土地的物權(quán)化管理相對(duì)薄弱和滯后。
1、農(nóng)村土地所有權(quán)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制較多，社會(huì)對(duì)農(nóng)村土地的物權(quán)化管理認(rèn)同度非常有限。
根據(jù)現(xiàn)行法律，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。②農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。③除了國(guó)家依法征收外，集體土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。承包地不得買賣。承包地不得用于非農(nóng)建設(shè)。承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地，不得調(diào)整承包地。④……諸如此類，農(nóng)村集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制很多，現(xiàn)實(shí)生活中，大量存在以管理權(quán)排斥、替代所有權(quán)的現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來，人們已習(xí)慣和適應(yīng)農(nóng)村土地的行政管理，而農(nóng)村土地的物權(quán)化管理自2007年《物權(quán)法》頒布才正式確立。在傳統(tǒng)觀念中，土地管理更多屬于行政法范疇，《物權(quán)法》規(guī)定土地所有權(quán)、使用權(quán)屬民法范疇，特別是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，有人對(duì)此仍存疑慮和異議，社會(huì)對(duì)于農(nóng)村土地物權(quán)化管理的認(rèn)同有限，《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村土地物權(quán)的制度設(shè)計(jì)的貫徹實(shí)施還在任重而道遠(yuǎn)。
2、實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)土地行政管理，忽視土地所有權(quán)、使用權(quán)管理的情況比較普遍。
（1）由于村民小組作為集體土地所有權(quán)主體，尚未得到社會(huì)廣泛認(rèn)可，加之所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)登記滯后等原因，村民小組的所有權(quán)難予落到實(shí)處。例如，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，村民小組有發(fā)包權(quán)，但除了政府的統(tǒng)一安排外，村民小組根本就沒有真正獨(dú)立行使過發(fā)包權(quán)。發(fā)包方應(yīng)當(dāng)與承包方簽訂書面承包合同，但承包合同均由政府統(tǒng)一制訂，發(fā)包方、承包方均無(wú)自行修改的可能。政府對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)行使的包辦代替還很多，村民小組土地所有權(quán)有時(shí)基本上就是一個(gè)擺設(shè)或者形式而已。
（2）村民委員會(huì)、村民小組同時(shí)享有村民自治權(quán)（包括行使所有權(quán)）、有限的行政權(quán)（或準(zhǔn)行政權(quán)），兩種權(quán)利容易混淆和沖突。有限的行政（或準(zhǔn)行政）是指協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作，進(jìn)行行政管理，包括宣傳土地管理法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)土地違法應(yīng)及時(shí)報(bào)告、協(xié)助處理等，由于政府及其職能部門土地行政管理職能強(qiáng)化，村及村小組更多的工作是配合上級(jí)進(jìn)行行政管理，常常忽視了所有權(quán)管理、行使以及權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，形成了所有權(quán)無(wú)條件讓位于行政管理的不正常現(xiàn)象。所有權(quán)需要依法行使，但并不意味著所有權(quán)必須無(wú)條件讓位于行政管理權(quán)，這一點(diǎn)在集體土地征收方面表現(xiàn)得非常具體。
（四）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記嚴(yán)重滯后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書難以真正成為權(quán)屬憑證。
1、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書記載不準(zhǔn)確是普通現(xiàn)象�，F(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書系2007年統(tǒng)一換發(fā)，地塊不全、面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題比較普遍，筆者從事律師執(zhí)業(yè)十多年，閱覽過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上百份，這些證書要么遺漏地塊，要么面積偏小，要么四至錯(cuò)誤、四至不清，要么遺漏或多填承包共有人，或多或少都存在問題，沒有錯(cuò)漏，完全與實(shí)際相符的根本就沒有，這樣的權(quán)屬證書根本就沒辦法證明承包的真實(shí)情況，根本不能成其為有用的權(quán)屬憑證。造成這種狀況的原因主要有三方面：一是歷史原因，自土地下放以來，有的地方，土地承包情況就一直不清楚；二是多年來一直強(qiáng)調(diào)土地政策穩(wěn)定，忽視了承包期間土地、人口等客觀變化，未針對(duì)這些變化，制定相應(yīng)的法律規(guī)范，導(dǎo)致登記時(shí)無(wú)所適從；三是登記制度缺陷。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，雖稱登記，實(shí)際無(wú)登記之實(shí)，而是以頒證作為代替，尤其是頒證統(tǒng)一安排，集中進(jìn)行，不需要承包戶參與，不需要承包戶核對(duì)，登記僅限于完成任務(wù)，僅限于填發(fā)證書，甚至于有的地方將印制好并蓋有印章的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》《農(nóng)村土地承包合同書》下發(fā)給村委會(huì)，由村委會(huì)安排人員自行填寫，這樣頒發(fā)的證書，出現(xiàn)錯(cuò)誤是必然的。
2、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的規(guī)定與《物權(quán)法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》等規(guī)定存在矛盾和沖突，是導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記進(jìn)展緩慢，推進(jìn)困難的重要原因。
（1）2003年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》規(guī)定的頒證程序?yàn)�，發(fā)包方上報(bào)材料到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門（簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門），鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門初審后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的書面申請(qǐng)，由縣級(jí)政府農(nóng)業(yè)主管審核，報(bào)縣人民政府頒發(fā)《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》。⑤該辦法以頒證程序代替登記，頒證實(shí)行逐級(jí)上報(bào)，不需承包人參與，這樣的制度設(shè)計(jì)與《物權(quán)法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)所設(shè)計(jì)的物權(quán)登記應(yīng)由相關(guān)權(quán)利人雙方共同申請(qǐng)或者單方申請(qǐng)的制度明顯矛盾。
（2）2011年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見》，提出嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的規(guī)定，參照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》規(guī)定的登記內(nèi)容和程序開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。⑥這一規(guī)定仍堅(jiān)持上述排除承包權(quán)人參與，采取行政管理，逐級(jí)上報(bào)、統(tǒng)一進(jìn)行的頒證程序。
（3）2015年1月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，提出按照物權(quán)法定精神，按照農(nóng)業(yè)部制發(fā)的相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查，完善承包合同，建立登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書。要充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，變“要我確權(quán)”為“我要確權(quán)”。承包地塊面積、四至等表格材料要經(jīng)過農(nóng)戶簽字認(rèn)可。⑦該意見增加了承包地塊面積、四至等表格材料要經(jīng)過農(nóng)戶認(rèn)可的內(nèi)容，但對(duì)頒證程序未進(jìn)行修改，農(nóng)戶僅享有知情權(quán)，仍不享有登記申請(qǐng)權(quán)。
（4）2014年，國(guó)務(wù)院公布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。不動(dòng)產(chǎn)由當(dāng)事人雙方共同申請(qǐng)或者單方申請(qǐng)登記。《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，首次登記由發(fā)包方申請(qǐng)，變更登記由承包方申請(qǐng)。⑧農(nóng)業(yè)部規(guī)章中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出書面申請(qǐng)的規(guī)定顯然與上述規(guī)定不符。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，由權(quán)利人申請(qǐng)登記的制度設(shè)計(jì)顯然合理，且符合法治進(jìn)程，在這種情況下，本應(yīng)修改農(nóng)業(yè)部的規(guī)定，但《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》卻作出了妥協(xié)規(guī)定，弄出了個(gè)過渡期，在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記過渡期內(nèi)，按照農(nóng)業(yè)部有關(guān)規(guī)定辦理耕地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。不動(dòng)產(chǎn)登記過渡期后，由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作。⑨這不但影響了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)施，而且又繞回去走了以行政管理頒證代替物權(quán)登記的老路，如不及時(shí)糾正，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記將繼續(xù)流于形式，下一步的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置并行更是難予落實(shí)。
（五）農(nóng)村宅基地管理存在的主要問題。
1、會(huì)澤縣曾進(jìn)行過農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記試點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)頒發(fā)過《集體土地使用證》，但試點(diǎn)并未成功，頒發(fā)的《集體土地使用證》并不多，農(nóng)村住宅大多數(shù)都是只持有《準(zhǔn)建證》、《會(huì)澤縣村民建房用地申請(qǐng)呈報(bào)表》，沒有《集體土地使用證》，宅基地權(quán)屬登記實(shí)際上未正常開展。
2、宅基地審批一直沿用上世紀(jì)八十年代的審批方式，即由小組、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土、村建部門逐級(jí)蓋章審查，經(jīng)鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，涉及占用農(nóng)用地的依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。宅基地審批時(shí)，只需各級(jí)蓋章，不需提供土地權(quán)屬證明，不需證明申請(qǐng)人是否對(duì)審批土地享有合法使用權(quán)，實(shí)際上以審批代替了宅基地分配，造成宅基地審批與宅基地分配脫節(jié)，宅基地安排或者分配隨意性增大，侵犯他人土地使用權(quán)或者承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得審批，冒名頂替獲得審批等情況時(shí)有發(fā)生。
3、因缺乏權(quán)屬登記，宅基地界線糾紛，相鄰妨害糾紛不斷增加，并且無(wú)法通過法律途徑解決�！ �
四、 完善農(nóng)村土地管理法治的建議
（一）修改集體土地所有權(quán)主體的相關(guān)規(guī)定。
1、建議集體土地所有權(quán)主體主要限定為村民小組；集體土地事實(shí)上屬于村民委員會(huì)所有的，由村民委員會(huì)申請(qǐng)登記并行使所有權(quán)；如果仍存在集體經(jīng)濟(jì)組織，并且集體土地事實(shí)上屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)登記并行使所有權(quán)；取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)主體的規(guī)定。
2、建議出臺(tái)法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)民集體、集體成員資格取得、喪失進(jìn)行規(guī)范。
農(nóng)民集體成員資格的界定，應(yīng)考慮以下因素：一是成員資格唯一性；二是在本農(nóng)民集體較為固定的進(jìn)行生產(chǎn)、生活；三是考慮對(duì)農(nóng)村土地基本生活保障功能的依賴性。成員資格的取得方式規(guī)定為兩種，一是原始取得，主要是出生取得，成員出生時(shí)，其父母雙方或者一方具有本集體成員資格，可取得成員資格；二是加入取得，主要包括①因婚姻、收養(yǎng)遷入取得；②因法律或政策規(guī)定遷入務(wù)農(nóng)而取得；③協(xié)商加入取得。成員資格的喪失情形可規(guī)定為：一是因成員死亡而喪失；二是因婚姻或收養(yǎng)關(guān)系遷出而喪失；三是因法律或政策的特殊規(guī)定遷出從事非農(nóng)職業(yè)而喪失；四是因已經(jīng)取得其他農(nóng)民集體成員資格而喪失。
（二）切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村土地權(quán)屬登記。
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