[ 張軍 ]——(2017-4-30) / 已閱16357次
限制警察權(quán)與執(zhí)法規(guī)范化
近年來，因為個別民警執(zhí)法中出現(xiàn)失誤甚至玩忽職守或濫用職權(quán)，傷及了一些當事人利益，在社會上造成了一定程度的不良影響，也引發(fā)出了關(guān)于限制警察權(quán)問題的自發(fā)討論。限制警察權(quán)究竟是公安法制尚不健全時期的大勢所趨，還是屬于只見樹木不見森林的因噎廢食想法，社會上兩種觀點各執(zhí)一詞。我們認為，健全公安法治建設(shè)任重而道遠，但公安執(zhí)法規(guī)范只應完善，而不應對警察權(quán)予以限制。必須明確公安執(zhí)法權(quán)本質(zhì)內(nèi)涵和公安執(zhí)法規(guī)范現(xiàn)狀，依據(jù)法律確認相應社會輿論對限制警察權(quán)問題的理解是否準確，以加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)消除執(zhí)法不當與執(zhí)法違法。
一、深刻理解公安執(zhí)法本質(zhì)
在加強公安法治建設(shè)執(zhí)法規(guī)范逐步健全的當今，警察執(zhí)法瑕疵甚至執(zhí)法違法問題并不突出，但執(zhí)法不當所造成的不良影響卻遠遠超出以往，因為警察執(zhí)法行為在信息暢通時代極易通過公眾媒體特別是自媒體擴散而引發(fā)社會關(guān)注，執(zhí)法不當個案借助微信等高科技媒介烘托被推而廣之，對公安機關(guān)產(chǎn)生了前所未有的輿論壓力。社會上之所以會出現(xiàn)“限制警察權(quán)”問題的討論，實際是社會的高速發(fā)展與人們思想觀念滯后的矛盾造成的，主要是因為一些公民對公安執(zhí)法權(quán)理解不深不準，即使是警察自身，也存在著對規(guī)范執(zhí)法的重要性及依法保護自己正當執(zhí)法權(quán)益的重要性理解不透徹問題。
（一）社會公眾有義務(wù)了解公安執(zhí)法內(nèi)涵
不規(guī)范的執(zhí)法行為是執(zhí)法職責本身所不容和必須禁止的，但應懲戒的是實施不規(guī)范行為的警察自身，而不應對現(xiàn)有公安執(zhí)法體制和執(zhí)法權(quán)限和辦案程序無端進行限制。必須明確，警察濫用執(zhí)法權(quán)力問題只是個別的，而非普遍現(xiàn)象，相關(guān)公安執(zhí)法規(guī)范也僅僅是個別條文應該修改完善。根據(jù)《立法法》的立意宗旨，只有在法律條文本身存在著歧義和執(zhí)法空間過大，落后于社會發(fā)展不符合客觀實際時，才會形成對法律條文如何限制解釋與控制適用問題。對社會大眾來說，對公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范細節(jié)，特別是內(nèi)部辦案工作程序，實際上基本不知情，或知悉較少。公眾對警察針對暴力抗法等違法犯罪行為實施的執(zhí)法行為本身所固有的強力特性不理解，因而導致對社會上出現(xiàn)的警察執(zhí)法造成相對人受損等正常后果不認同，誤以為法律尚不完善，誤認為公安執(zhí)法缺少具體的措施和規(guī)范，警察自由裁量權(quán)過大，甚至有人認為是法律錯誤地賦予了警察超限權(quán)力。
根據(jù)制定法律的本質(zhì)要求，如果確實有必要對法律原本所賦予的執(zhí)法權(quán)進行限制，前提應該是做出相應限制能更有利于保護法律權(quán)益。因此，即使是個別執(zhí)法環(huán)節(jié)上確實存在有普遍濫用問題（如搜查與現(xiàn)場處置及刑事權(quán)與治安權(quán)不分等），也應在采取補救對策時注意避免因此削弱保護公眾權(quán)益的執(zhí)法效力，否則受害的只能是待保護的公民自身和公共法益。加強公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，強化執(zhí)法者個人法律素質(zhì)，保證執(zhí)法規(guī)范切實貫徹執(zhí)行，是消除執(zhí)法違法違紀行為的關(guān)鍵。這是個全民都應該關(guān)心的重要課題，應該通過普法教育等措施，讓可能成為執(zhí)法相對人或見證人的廣大群眾都了解公安執(zhí)法程序，從而有效監(jiān)督改進公安執(zhí)法。公安機關(guān)應消除執(zhí)法神秘性，努力做到陽光執(zhí)法，依法透明辦案，增強公信力。把可以公開的執(zhí)法措施與辦案手段公布于眾，保證社會公眾的監(jiān)督與制約切實可行，以防出現(xiàn)不必要的誤解。特別是，要切實避免出現(xiàn)公民因不了解警察執(zhí)法工作權(quán)限與辦案程序，而以防衛(wèi)目的錯誤實施攻擊警察，即假想防衛(wèi)，因而形成意外或過失，給公安執(zhí)法造成不良影響，對人民警察打擊違法犯罪保護人民的執(zhí)法行為形成干擾，甚至使得當事人自己墮入違法犯罪。
（二）建立執(zhí)法尊嚴維護機制是全社會的共同責任
現(xiàn)在公安執(zhí)法實踐中容易引發(fā)社會關(guān)注的，并非警察故意濫用職權(quán)肆意執(zhí)法，問題主要是有的警察執(zhí)法辦案時出于過失，因麻痹大意疏于職守，或是因迷信于經(jīng)驗與能力而過于自負形成過失損害后果。加強人民警察的自我素質(zhì)養(yǎng)成，提高辦案質(zhì)量避免執(zhí)法過失，是每個執(zhí)法警察都必須具備的基本職業(yè)要求。
人的主觀認識與客觀實際總會有差距，萬無一失應力求做到，但不可強人所難。執(zhí)法情形千變?nèi)f化，案件情節(jié)復雜多樣，社會公眾有責任對警察執(zhí)法只能強化質(zhì)量而不可能無瑕疵無過失的客觀性特點予以深刻理解，對公安機關(guān)維護人民警察執(zhí)法尊嚴舉動應主動予以大力支持。根據(jù)法律規(guī)定，人民警察按照法定條件和程序履行職責行使權(quán)力，對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成損害的，不承擔法律責任，由其所屬機關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定對造成的損害給予補償。理解警察職業(yè)特性，對執(zhí)法行為的嚴厲性嚴肅性與后果嚴重性具有切合實際的認識，自覺配合而絕不抗拒阻撓，是每個公民都應該具備的法律義務(wù)和道義責任。社會輿論不應該一旦出現(xiàn)執(zhí)法導致當事人受損的后果，就不分青后皂白地認定為警察瀆職甚至認為執(zhí)法警察濫用職權(quán)或故意犯罪。公安部近期明確指出，公安機關(guān)要建立執(zhí)法尊嚴維護機制，建立完善民警依法履職免責等制度規(guī)范，堅定支持民警依法履職，堅決維護法律尊嚴和執(zhí)法權(quán)威。這是應該引起廣大人民群眾都高度重視的公安執(zhí)法導向，人民警察依法執(zhí)行職務(wù)受法律保護，任何組織和個人應當予以支持和配合，不得干涉、拒絕和阻礙。無論是保護社會公眾利益還是保護公民自身的法律權(quán)益，社會公眾都有義務(wù)對公安執(zhí)法準確理解正確面對，有責任維護公安執(zhí)法尊嚴。
因為出現(xiàn)了警察執(zhí)法時搜查嫌疑人的個案，有的輿論認為警察的行為可能造成人人自危，嚴格限制警察搜查權(quán)力的呼聲較大。實際上，無論嫌疑人事后是否被證明屬于真正的違法犯罪分子，警察辦理治安案件或刑事案件中的該種辦案行為都是法律賦予的基本權(quán)力，多度限制警察的搜查等手段必將嚴重影響警察保護法律權(quán)益的執(zhí)法效果。美國警察的搜查權(quán)也曾引發(fā)爭議，結(jié)果產(chǎn)生了警察打擊犯罪與公民權(quán)博弈的最經(jīng)典案例，即聯(lián)邦最高法院審理的泰利訴警察一案。該案件的情節(jié)是，巡邏警察看到一個人在街上邊走邊往一家商店里看，走過去后回頭往這家商店看，又跟另一個人竊竊私語，該人也回來往這家商店看。兩個人如此反復往這家商店看了十來次，然后跟第三個人一起打算離開。警察覺得這幾個人非�？梢桑锨皵r截后在他們身上搜出了非法攜帶的武器。嫌疑人之一泰利的辯護律師認為，公民來回看一家商店并不是不合法的行為，警察沒有權(quán)力懷疑從而攔截和搜查。聯(lián)邦最高法院裁定結(jié)論是，警察在對可疑行為有足夠懷疑理由的前提下，有權(quán)在大街上對嫌疑人進行攔截和搜查，并沒有違反美國憲法第四修正案關(guān)于不得對公民進行不合理懷疑下進行搜查的規(guī)定。從此，這種攔截和搜查在美國法律中就被叫做“泰利攔截”（Terry Stop）。這是維護警察職業(yè)尊嚴的案例，警察實行泰利攔截是合法的，對我們理解警察相應執(zhí)法行為具有參考價值。需要注意的是，警察要明確實施泰利攔截的法律依據(jù)，即行使警察權(quán)的界限，僅限于逼停、盤問和簡單搜身，而且必須是針對特定之嫌疑人的，具有具體而清晰的合理懷疑。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定和人民警察的職責，警察對認為有違法犯罪嫌疑的人，經(jīng)出示工作證件，可以當場盤問，當場檢查其人身、攜帶的物品和使用的交通工具；對拒不配合檢查的，可以強制檢查。對確有必要的，經(jīng)出示工作證件，也可以當場搜查；被搜查人拒不配合的，可以強制搜查。社會輿論中關(guān)于警察即使在緊急情形下也必須出具搜查證才有權(quán)進行搜查的觀點，是不符合法律規(guī)定和不利于打擊違法犯罪保護法律權(quán)益的。
在確定警察執(zhí)法是否具有過失時，社會公眾必須注意事后反推的不科學性，即以執(zhí)法行為完結(jié)后，以執(zhí)法損害后果來反推認定執(zhí)法行為的根基原本就是錯誤的，不分執(zhí)法者是否具有主觀罪過而簡單以事后的客觀后果來確定執(zhí)法者在緊急情形下處置的非正當性。普遍不明確警察執(zhí)法緣由及案件具體情節(jié)的社會公眾，往往習慣于事后反推，而個別公安機關(guān)領(lǐng)導和執(zhí)法監(jiān)督部門也存在著針對執(zhí)法后果進行“客觀歸罪”問題。這種不正�，F(xiàn)象，在一定程度上限制了執(zhí)法警察的手腳，懈怠執(zhí)法，實際上不利于打擊違法犯罪，最終受害的還是社會公眾。根據(jù)以事實為依據(jù)以法律為準繩，以及主客觀相一致的基本原則，無論執(zhí)法出現(xiàn)的后果是正常的還是可以避免的，分析警察所采取的處置手段是否妥當，必須結(jié)合警察執(zhí)法時是否具有主觀故意或過失，才能準確認定已出現(xiàn)的執(zhí)法后果是正當行為還是涉嫌瀆職。
二、大力加強公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)
受制于不良輿論壓力盲目跟風限制警察權(quán)，不如強化規(guī)范執(zhí)法努力提高警察法律素質(zhì)。公安機關(guān)針對執(zhí)法中出現(xiàn)的過錯問題，整治工作重點不應是再頒布若干執(zhí)法細則，而應該緊抓現(xiàn)有執(zhí)法規(guī)范的貫徹與執(zhí)行，除對執(zhí)法違法現(xiàn)象依法嚴厲懲戒以儆效尤外，必須加大培訓力度注重教育訓練實效。公安部近期頒布的《關(guān)于進一步加強和改進關(guān)愛民警工作的意見》，明確提出要深化公安實戰(zhàn)化教育訓練改革，強化一線單位民警實戰(zhàn)訓練，加強執(zhí)法規(guī)范化訓練，這標示著當前公安機關(guān)執(zhí)法培訓的工作重點與務(wù)實要求。
徒法不足以自行，執(zhí)行法律者的切實所作所為是造成法律現(xiàn)實后果的必要因素，不同素質(zhì)的執(zhí)法者，面對同樣的執(zhí)法情景執(zhí)行同一部法律，會形成截然不同的執(zhí)法效果。司法實踐中真正明知職權(quán)性質(zhì)和權(quán)力范圍而肆意濫用警察權(quán)力的極少，出現(xiàn)問題的，絕大多數(shù)都是執(zhí)法者錯誤地以為自己身為警察權(quán)大無邊。因此，必須強化培訓教育效果，使每個警察都了解警察權(quán)的真實法律內(nèi)涵，深刻理解和準確適用與執(zhí)法辦案有關(guān)的法律實體規(guī)定和程序規(guī)范，避免因個人理解失誤而無知地濫用權(quán)力。
（一）結(jié)合實戰(zhàn)務(wù)實教育訓練強化培訓效果
教育訓練培訓要實現(xiàn)強化執(zhí)法者素質(zhì)和提高執(zhí)法辦案質(zhì)量的目的，必須密切結(jié)合公安實戰(zhàn)，要切實防止在培訓環(huán)節(jié)走過場，必須糾正培訓流于形式的通病。盡量少采用傳統(tǒng)培訓的聽課與考試的簡單化方式，要將執(zhí)法規(guī)范貫穿于具體案例與實戰(zhàn)場景之中，便于民警理解從而達到強化具體操作技能的效果。如，針對街面執(zhí)法應注意的具體工作手段和防范措施，選擇復雜案例要求學員當場作判斷。特別是基層指揮員，必須根據(jù)案件的事實證據(jù)及具體情節(jié)，結(jié)合自己的執(zhí)法辦案職權(quán)在限定時間內(nèi)作出決策。培訓考試都要結(jié)合執(zhí)法實際，參加測試者必須在緊急情境之下及時作出判斷，與真實的執(zhí)法環(huán)境一樣，不給學員現(xiàn)場找書本查法律和咨詢的機會�？脊倏梢约皶r增添執(zhí)法中可能出現(xiàn)的各種法律情形與政治因素等加大難度，實際考量執(zhí)法民警與基層指揮員的綜合法律知識和執(zhí)法業(yè)務(wù)積累與臨場反映判斷能力。
有效利用媒體與網(wǎng)絡(luò)，制作具有高科技含量的媒體培訓課件，可以有效促進執(zhí)法規(guī)范化教育訓練效果。筆者在美國洛杉磯市警察學院考察時，曾經(jīng)接觸過一個培訓課件。完全在電腦上操作考核，警察在面臨的執(zhí)法情境下，可以根據(jù)自己的判斷作出多種選擇，警察所作出的執(zhí)法行為相應會產(chǎn)生不同的執(zhí)法后果，每位警察最后的辦案結(jié)論與社會效應可能截然不同。執(zhí)法警察的正確選擇，特別是最初的合法判斷是極其重要的，要求參加考核的警察具備較完善的法律知識和辦案實力，一旦在某一個環(huán)節(jié)判斷失誤，后續(xù)執(zhí)法行為難免出現(xiàn)執(zhí)法違規(guī)違法后果，如辦理具體案件時如此操作，有的甚至會使得當事警察涉嫌瀆職而最終失去該崗位。根據(jù)我國警察當前執(zhí)法實際，任何辦案行為都可能出現(xiàn)執(zhí)法相對人申訴上訪等后果，如果當初執(zhí)法策略選擇恰當無瑕疵無后患，針對執(zhí)法警察的申訴上訪就可能避免，辦案人就不會被執(zhí)法環(huán)節(jié)之外的事務(wù)影響正常工作。因此在培訓時，還應要求每一個警察都具備防范和處理申訴上訪的群眾工作能力。特別要避免出現(xiàn)群體申訴上訪，必須在執(zhí)法環(huán)節(jié)中綜合考量復雜的社會因素，注意執(zhí)法的合法性、合理性和有效性。
（二）培訓公安機關(guān)負責人具備精準指揮能力
信息時代必然會出現(xiàn)的輿論不當發(fā)酵這一現(xiàn)實問題不可回避，有的濫用職權(quán)的警察為躲避法律責任欺上瞞下，誤導公安機關(guān)領(lǐng)導作出錯誤決策形成袒護下屬的后果，也有的單位領(lǐng)導出于各種非法律因素考量，第一時間搶占輿論高地作出不準確表態(tài)，結(jié)果反而更加刺激媒體造成無法挽回的不良影響。從確定事件性質(zhì)必然要經(jīng)過去偽存真的相應查辦審核工作過程的特性看，形成群體效應的事件發(fā)生初期，暫時的輿論導向難以真正符合案情客觀實際，涉案單位如過早發(fā)聲，倉促對性質(zhì)未明晰的事件進行組織表態(tài)，在日后經(jīng)過紀檢及其他司法機關(guān)依職權(quán)辦案后，容易出現(xiàn)被否定或彼此矛盾問題，作出表態(tài)的部門與負責人無法作出合理解釋，必然嚴重影響公安機關(guān)的公正執(zhí)法形象。要注意公安機關(guān)發(fā)布新聞時“警方通稿”的審查與運用，應結(jié)合案件客觀事實證據(jù)，綜合其他司法機關(guān)及主管部門的意見，而不應側(cè)重考慮如何快速壓制媒體以圖自我解脫。
執(zhí)法者權(quán)力大小與執(zhí)法行為可能造成的影響效應是成正比的，提高公安機關(guān)一把手的法律素質(zhì)與實際指揮辦案能力刻不容緩，應該把公安執(zhí)法指揮環(huán)節(jié)的培訓對象從科所隊長擴大到各級公安機關(guān)負責人。除參加民警培訓具備警察基本法律素質(zhì)外，公安機關(guān)負責人還應具備精準指揮能力。不可否認，加強職業(yè)化和規(guī)范化建設(shè)多年來，公安機關(guān)外行領(lǐng)導內(nèi)行問題仍未解決，許多領(lǐng)導的身后都有若干法律高參在實際操縱具體辦案工作。離開了左膀右臂，有的公安機關(guān)領(lǐng)導在臨場指揮時寸步難行不知所措，有的甚至在緊急情形下言語失當，決斷失策。
領(lǐng)導公安執(zhí)法工作，也是一種警察工作分工，各級公安機關(guān)負責人應擅于組織協(xié)調(diào)，而不是親自上崗辦案，但如果決策者對具體案件處置手段和法律常識懂得少，就會在關(guān)鍵場合出現(xiàn)指揮不當問題。指揮員不敢拍板或亂指揮，就會貽誤戰(zhàn)機甚至造成自身隊伍混亂。公安機關(guān)執(zhí)法辦案，也和戰(zhàn)場上打仗一樣，戰(zhàn)機稍瞬即逝。特別是刑事偵查案件，偵辦現(xiàn)場的指揮員依法決策英明指揮必不可少。經(jīng)驗豐富特別是刑警出身的公安局長，會極大提高本局重特大刑事案件的偵破效率，而外行領(lǐng)導針對具體案件也只能講一些宏觀大道理，往往使得刑偵部門不知應采取何種偵查手段和具體法律措施�，F(xiàn)今形勢下最重要的是，維護社會穩(wěn)定是公安機關(guān)非常重要的職責，在處置群體事件危急時刻，公安機關(guān)第一負責人的現(xiàn)場表態(tài)，往往決定著事態(tài)的下一步發(fā)展導向，指揮員根本無法現(xiàn)場找下屬行家高參指點或召開會議討論研究，必須臨場精準指揮依法果斷處置，
綜上，為避免因個別警察執(zhí)法出現(xiàn)問題導致形成公眾對警察執(zhí)法權(quán)的質(zhì)疑，各級公安機關(guān)必須加大對民警的教育培訓力度，以高質(zhì)量的執(zhí)法效果消除社會對警察權(quán)的不當擔憂，促動公眾對公安執(zhí)法的自覺支持，切實有效地履行好公安機關(guān)立警為公執(zhí)法為民的神圣職責。
作者：張軍，北京市一法律師事務(wù)所律師。大連市公安局維護民警權(quán)益特邀律師，大連市警察協(xié)會特邀理事，東北財經(jīng)大學兼職教授法律碩士研究生導師。畢業(yè)于吉林大學法律系和美國加利福尼亞州立大學洛杉磯分校，刑法學碩士，曾任大連市公安局法制處副處長。專著《維護民警權(quán)益理論與實務(wù)》，2015年群眾出版社出版，政法機關(guān)內(nèi)部發(fā)行。
