[ 王冠華 ]——(2017-4-25) / 已閱9592次
PPP實務(wù)研究系列之七：PPP項目的夾層融資(三)
王冠華
(續(xù)上)
(二)政府發(fā)起的PPP基金、金融機構(gòu)發(fā)起的PPP基金和社會資本發(fā)起的PPP基金
根據(jù)關(guān)鍵投資主體的不同，可以將PPP基金劃分為政府發(fā)起的PPP基金、金融機構(gòu)發(fā)起的PPP基金和社會資本發(fā)起的PPP基金。
1.政府發(fā)起的PPP基金
政府發(fā)起的PPP基金是指有政府出資背景的PPP基金，如PPP城投基金、PPP政府產(chǎn)業(yè)基金，PPP政府引導(dǎo)基金，等等。根據(jù)融資手段和運作模式的不同，政府發(fā)起的PPP基金又大體可以劃分為兩類，一是直接投資于PPP項目的政府發(fā)起的PPP基金(以下簡稱PPP政府直投基金)，二是間接投資于PPP項目的政府發(fā)起的PPP基金(以下簡稱PPP政府間投基金)。
(1)PPP政府直投基金
PPP政府直投基金，是指由政府方發(fā)起，與財務(wù)投資人以及其他投資人共同投資設(shè)立，直接投資于PPP項目的基金，如PPP城投基金、PPP政府產(chǎn)業(yè)基金。這種類型基金的獲利模式一般采用優(yōu)先劣后的結(jié)構(gòu)化設(shè)計，政府方作為劣后級出資人，財務(wù)投資人以及其他投資人作為優(yōu)先級出資人。其一般交易結(jié)構(gòu)如圖1所示。
基金出資人的回報機制采取“固定收益+浮動收益”的方式，按年分配，基金每年所得收益，首先用于分配優(yōu)先級出資人的固定回報。收益超過優(yōu)先級出資人的固定回報部分，作為浮動收益分配，優(yōu)先級與劣后級出資人可按一定比例分配。
(2)PPP政府間投基金
PPP政府間投基金，一般是指PPP政府引導(dǎo)基金，在性質(zhì)上屬于母基金，母基金原則上不直接投資于PPP項目，但經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，可以對非收費的重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目實行直接投資。其間接投資于PPP項目的運作流程大致如下：
首先，由省級人民政府發(fā)起設(shè)立PPP母基金(政府引導(dǎo)基金)，母基金出資人一般為省級人民政府出資平臺。在母基金中，如果出資人還有財務(wù)投資人或者其他投資人，其獲利模式一般也采用優(yōu)先劣后的結(jié)構(gòu)化設(shè)計，省級人民政府作為劣后級出資人，財務(wù)投資人或者其他投資人作為優(yōu)先級出資人，確保PPP母基金中財務(wù)投資人和其他投資人的優(yōu)先級出資人地位從而獲得穩(wěn)定收益。
其次，由母基金全部出資或者與地方人民政府、財務(wù)投資人以及其他投資人投資設(shè)立子基金，再由子基金投資于PPP項目。
子基金的獲利模式一般是母基金作為子基金的優(yōu)先級或者中間級的貸款人，以地方人民政府作為子基金的劣后級出資人�；谡呱系目剂�，母基金的政府方一般會考慮讓利。但是，在政府方作為母基金少數(shù)份額的投資人時，讓利空間無疑也是有限的。
PPP政府間投基金一般交易結(jié)構(gòu)如圖2所示。
2.金融機構(gòu)發(fā)起的PPP基金
受制于《商業(yè)銀行法》關(guān)于商業(yè)銀行不得向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資的規(guī)定以及商業(yè)銀行風(fēng)險控制、理財資金投向等規(guī)定，商業(yè)銀行對PPP項目直接股權(quán)投資存有障礙，商業(yè)銀行通常會通過對接專項資管計劃或者信托計劃的方式借道PPP基金從而參與到PPP項目中來。因此，金融機構(gòu)發(fā)起的PPP基金多是由商業(yè)銀行作為發(fā)起人，通過發(fā)行理財產(chǎn)品，與客戶約定資金的用途，以受讓收益權(quán)的名義對接專項資管計劃或者信托計劃，再由專項資管計劃或者信托計劃與負(fù)責(zé)建設(shè)的公司(社會資本方)或者其他投資人共同出資成立PPP基金，以股權(quán)投資的方式專門投資于某具體PPP項目。通常，由負(fù)責(zé)建設(shè)的公司(社會資本方)作為劣后方，不僅負(fù)責(zé)項目的建設(shè)運營，還作為基金風(fēng)險的第一承擔(dān)人。從國內(nèi)已運作的項目來看，這類建設(shè)公司多為大型集團(tuán)企業(yè)，具備風(fēng)險承擔(dān)能力。
(1)一般交易結(jié)構(gòu)
金融機構(gòu)發(fā)起的PPP基金一般交易結(jié)構(gòu)如圖3所示。
(2)案例分析
浦發(fā)銀行是國內(nèi)較早介入PPP金融服務(wù)的金融機構(gòu)之一，現(xiàn)以浦發(fā)銀行完成廣東省A市某市政道路項目落地的案例[[[] 參見鄭大衛(wèi)：PPP項目融資成功案例，載微信公號“PPP政策解讀”，2016年12月25日。]]對金融機構(gòu)發(fā)起的PPP基金的運作予以具體的分析。
1)案例基本情況
廣東省A市某市政道路項目總投資4.1億元，受地方政府債務(wù)及融資平臺政策調(diào)整影響，原有投融資方案無法落地。獲悉項目需求后，浦發(fā)銀行組成了PPP推進(jìn)工作組，積極通過“融智”推動A市采用PPP模式實施項目。鑒于A市主管部門對PPP模式無實踐經(jīng)驗，浦發(fā)銀行參照安慶市外環(huán)北路工程PPP項目案例，采用政府可用性付費+運營績效付費的收費模式，為政府設(shè)計了PPP項目回報機制。同時，浦發(fā)銀行作為社會資本方(財務(wù)投資人)與某省一家中型國有施工企業(yè)(產(chǎn)業(yè)投資人)組成聯(lián)合體參與了PPP項目資格預(yù)審和投標(biāo)，為項目提供“股權(quán)+貸款”的組合金融服務(wù)方案。
①股權(quán)：浦發(fā)銀行和產(chǎn)業(yè)投資人設(shè)立A市投資建設(shè)基金，基金與A市政府出資代表某城投實業(yè)有限公司按照80%：20%的比例分別出資設(shè)立項目公司，具體負(fù)責(zé)項目的建設(shè)、融資、運營維護(hù)等。其融資結(jié)構(gòu)如圖4所示：
A市投資建設(shè)基金采用有限合伙制，其中理財資金通過某基金子公司發(fā)起設(shè)立專項資產(chǎn)管理計劃作為優(yōu)先級LP；聯(lián)合體另一方，即產(chǎn)業(yè)投資人作為劣后級LP，某資產(chǎn)管理有限公司作為普通合伙人(GP)。基金以項目收益退出，不采用傳統(tǒng)的回購或差額補足方式。
②貸款：銀行為項目提供了項目貸款，采用信用方式。
2)PPP項目融資風(fēng)險及風(fēng)控措施
①項目合規(guī)性風(fēng)險
2015年12月18日，財政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》(財金[2015]166號)，該通知強調(diào)PPP項目規(guī)范性操作的重要性，并明確不規(guī)范的項目將不能進(jìn)入綜合信息平臺項目庫，并不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任。
本項目屬于市政類PPP項目，采用BOT方式運作，嚴(yán)格按照財政部PPP模式操作流程，分步規(guī)范實施。完成土地、環(huán)保、規(guī)劃等傳統(tǒng)項目審批程序；開展并通過了財政承受能力論證和物有所值評價；認(rèn)真編制項目實施方案并經(jīng)A市政府以正式文件批復(fù)同意；項目采購流程符合相關(guān)規(guī)定。目前項目已納入綜合信息平臺項目庫，有效避免了項目合規(guī)性風(fēng)險。
②區(qū)域財政承受能力
A市經(jīng)濟(jì)增長和財政收入近年來增幅高于廣東平均水平，總體債務(wù)負(fù)擔(dān)合理。本項目已通過財政承受能力論證，政府付費納入政府預(yù)算支出責(zé)任，并向本級人大報告。證明本項目具有支付能力和支付意愿。
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