[ 文世楚 ]——(2016-10-9) / 已閱15572次
行政案例研析——遏制“濫訴”，避免“陸案
案例來源：“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復案”,《中華人民共和國最高人民法院公報》2015年第11期。
裁判要旨：(1)國家保障公民的知情權(quán)。公民依據(jù)法律法規(guī)，可以從政府處申請獲取各種有助于其參與行政程序，維護自身合法權(quán)益或者公共利益所需要的信息資料，是《中華人民共和國政府信息公開條例》的立法本意。
(2)當事人違反該法立法本意，為達到政府信息公開以外的其他目的，反復提起類似甚至與自身沒有利害關(guān)系的公開申請就會構(gòu)成知情權(quán)濫用。
(3)人民法院應對此類起訴嚴格依法審查，對于缺乏訴的利益、目的不當、有悖誠信的起訴行為，因違背訴權(quán)行使的必要性，喪失權(quán)利行使的正當性則應認定構(gòu)成濫用訴權(quán)行為。
一、案情簡介
2013年11月26日，陸紅霞向南通市發(fā)改委申請公開“長平路西延綠化工程的立項批文”。同年11月28日，該市發(fā)改委作出《政府信息公開申請答復書》，提供了《市發(fā)改委關(guān)于長平路西延工程的批復》。但陸紅霞認為其申請公開的是“長平路西延綠化工程”，市發(fā)改委公開的卻是“長平路西延工程”，答復不準確，缺乏針對性，故提起行政訴訟。后因不服南通市港閘區(qū)人民法院（2015）港行初字第00021號行政裁定，提起上訴。
二、審判情況
2015年2月27日，江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院審理了陸紅霞及其父親分別提起的共計8起信息公開案件，均裁定駁回起訴。陸紅霞提起上訴后，二審法院于2015年7月6日駁回其上訴，維持原裁定。一審法院認定濫訴的主要理由為：“明顯缺乏訴的利益、目的不當、有悖誠信，違背了訴權(quán)行使的必要性，因而也就失去了權(quán)利行使的正當性，屬于典型的濫用訴權(quán)行為�！�
三、綜合分析
隨著社會主義法治建設(shè)的發(fā)展和公民權(quán)利意識的提高，政府行政管理的透明度和公眾知情權(quán)的保護愈加受到重視。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，保障公民的知情權(quán)，建立民主、公開之行政，實現(xiàn)陽光下的政府，是《條例》的目的所系。從司法實踐角度而言，政府信息種類紛繁復雜，公民提出的要求多種多樣，不同部門的法治意識有所差別，由此引發(fā)的政府信息公開案件逐年增多，已經(jīng)成為法院行政審判的一個重要課題。本部分將以“陸紅霞案”為例，對政府信息公開案件展開一個簡單的梳理分析。
（一）“陸案”的背景及意義
十八屆四中全會明確強調(diào)，要加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訟行為的懲治力度。如何在當事人知情權(quán)和防止濫訴現(xiàn)象之間尋求平衡，就成了目前政府信息公開案件面臨的重要問題�！�1】
2015年2月27日，江蘇省南通市港閘區(qū)法院召開新聞發(fā)布會，通報8起政府信息公開濫訴典型案件，裁定駁回原告陸紅霞、陸富國的起訴，率先在全國對政府信息公開濫訴行為予以規(guī)制。港閘法院的案件發(fā)布會，對今后法院審理政府信息公開案件有著重要的啟示意義。確實，有關(guān)政府信息公開案件的濫訴現(xiàn)象并非一時一地的問題，其早已經(jīng)成為全國范圍內(nèi)普遍存在的問題，港閘法院通過駁回起訴的方式對濫訴行為亮紅燈，還有些法院也從其他角度針對濫訴行為制定了有關(guān)對策�！�2】可以從源頭上嚴格限制申請政府信息公開的主體范圍，來減少一些惡意申請行為。但也不應忽視，有些應當公開的信息政府仍然傾向于藏著掖著�！�3】
（二）“陸案”法院認定標準
主觀故意與客觀上實施了濫訴行為是濫用訴權(quán)的要件構(gòu)成。那么一審法院對于陸紅霞濫用訴權(quán)的事實認定，具體是如何進行的呢？
（1）確認主觀故意。在誠實信用原則的規(guī)制下，濫用訴權(quán)的重要體現(xiàn)包括不具備訴權(quán)保護的真實需要，提起訴訟目的是為了獲得不正當利益�！�4】在本案中，法院確認陸紅霞意在“向政府及其相關(guān)部門施加壓力，以引起對自身拆遷補償安置問題的重視和解決”，并在事實部分以針對“文號與程序違法”提起訴訟作為佐證。
（2）判定濫訴行為。行為實施主體可由起訴人延伸至其家屬。因為，濫訴行為可以不單由原告一方完成，例如原告與被告惡意串通以訴訟侵害第三人的合法權(quán)益也屬于濫訴�！�5】
（三）“陸案”法院審理小結(jié)
（1）可適當增加程序負擔。根據(jù)《條例》第13條的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，向行政機關(guān)申請獲取政府信息�！缎畔⒐_審理規(guī)定》第5條第6款的規(guī)定，“被告以政府信息與申請人自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明”，這種“特殊需要”的成立僅要求“說明”即可，意味著原告只需要口頭表達邏輯通順，且能夠達到一般合理的程度則視為成立，與舉證責任不可等量齊觀。而港閘法院采用“舉證說明”、“不利后果”的表達，顯然將此種說明義務(wù)升格為舉證責任。據(jù)此而言，法院可以在實質(zhì)上增加行政相對人的程序負擔。
（2）可適當限制原告資格。除了信息公開申請時特殊需要的舉證責任外，法院還指出當原告再次提起行政訴訟時，對“特殊需要”進行嚴格審查。顯然，港閘法院裁定和公報案例的主旨表明了法院可以適當限制原告資格。
（四）余論
縱觀全案分析，從公民的角度而言，申請政府信息公開不過是問題的表面，真正的原因?qū)崉t是公民的利益訴求得不到滿足，且通過其他渠道也不能解決，于是轉(zhuǎn)而訴諸于門檻相對較低的信息公開訴訟，并期望從中找到對自己有利的信息或是給政府不斷施加壓力；從政府的角度而言，則或多或少都會擔心一旦公開某些信息，那么就很有可能會被發(fā)現(xiàn)對自己不利的證據(jù)，從而引起后患。要而言之，筆者認為要想避免“陸紅霞案”的再次發(fā)生，除了要樹立正確理念，維護正當訴訟避免濫訴；還要鼓勵非營利性組織主導公益訴訟的發(fā)展，以及通過司法判決引導信息公開的理性復位。
注釋：【1】實際上，這一問題有著復雜現(xiàn)實背景的主要原因是，信息公開并不能真正解決申請人的問題，即政府信息公開案件極容易造成濫訴。
【2】以浙江省為例，2014年11月份，浙江省高院發(fā)布了《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干具體問題的解答》，該通知可以視為浙江省在總結(jié)近幾年信息公開案件審判經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對該類案件審理思路作出的具體指導，從中也可以看出司法機關(guān)對于信息公開案件的價值取向。其中，該通知在問題17中解答：“三需要”系《條例》第十三條規(guī)定的依申請公開政府信息時的要求，被告對依法應主動公開的政府信息以不具備“三需要”為由拒絕公開的，人民法院一般予以支持。從這條可以看出，此前，如果是政府依法應當主動公開的信息，即使該信息與原告之間不存在“三需要”的關(guān)系，法院一般也會判決政府公開；但如今，“三需要”已經(jīng)成為原告申請政府信息公開的必要條件。
【3】例如，在最高院公布的2013年度十大政府信息公開典型案例中，判決被告敗訴的9例就基本都屬于這一類型的情況。
【4】參見任重：《民事訴訟誠實信用原則的實施—德國的認知與實踐》，《法學家》2014年第4期。
【5】參見邵明：《濫用民事訴權(quán)及其規(guī)制》，《政法論壇》2011年第6期。
