[ 于伏海 ]——(2016-9-19) / 已閱15196次
談?wù)勑姓嬖V訟
于伏海
行政訴訟，俗稱民告官，這里的“民”包括自然人、法人和其他組織，這里的“官”指的就是行政機關(guān)，包括政府和政府的各個部門，從中央政府到地方政府，從中央政府各部門到地方政府各部門。行政訴訟既然是民告官，那“民”永遠是原告，“官”永遠是被告，不過，有的“官”卻是不能當被告的，比如派出所，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的各種“所”，這些都是不能當被告的。
但是，有的行政機關(guān)違法行政或者消極不作為，受害的的不只是某一個“民”的利益，受害者多到可能是一個村鎮(zhèn)的“民”，可能是一個縣域的“民”，可能是一個省域的“民”，甚至可能是整個國有的所有國民，此時，每一個“民”都可以起訴維權(quán)。不過，在中國，越是人人都是受害者，越是人人都可以起訴，越是沒有人起訴。出現(xiàn)這樣的困境，原因是多方面的，或者是“多一事不如少一事”，或者是“事不關(guān)己高高掛起”，或者是“等著別人起訴自己利益均沾”，或者是“懼怕社會黑暗官官相護”。
當行政機關(guān)的違法行為侵害的不只是某一個“民”的利益，而是“民眾”的利益時，那行政機關(guān)侵害的實際上就是“公益”，為了避免公益被侵害卻無人維護的尷尬局面，各國都有相應(yīng)的公益訴訟的制度。我國也于2015年7月1日開始試點公益訴訟。
我們先來看一個公益訴訟的案例：（來源：正義網(wǎng)）
日前,吉林省通化市輝南縣人民檢察院因輝南縣林業(yè)局怠于履行職責,依法向輝南縣人民法院提起行政公益訴訟。
2002年至2011年,輝南縣20戶村民未經(jīng)批準,違法在該縣樣子哨鎮(zhèn)邵家店村集體林地(天然林林地)內(nèi)建設(shè)住宅、養(yǎng)殖棚及種植玉米。輝南縣林業(yè)局于2008年、2009年雖然對部分違法侵占林地人員進行了罰款及限期還林或恢復(fù)林地的行政處罰,但違法人員繳納罰款后,并未履行恢復(fù)林地的義務(wù),輝南縣林業(yè)局也未采取進一步措施,導致被侵占的林地至今未得到恢復(fù)。至2016年4月,被非法侵占的林地面積逐年增加,已經(jīng)增加至五萬六千余平方米,森林資源遭到嚴重破壞。
2016年3月31日,輝南縣人民檢察院向林業(yè)局發(fā)出檢察建議,建議該局依法履行職責,確保被違法侵占的林地限期恢復(fù)植被。在一個月的整改期限屆滿后,輝南縣林業(yè)局仍未依法正確履行監(jiān)管職責,致使被違法侵占的林地一直被非法占用,國家和社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。
為保護森林資源,維護國家和社會公共利益,輝南縣人民檢察院根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》及《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》相關(guān)規(guī)定,就該案向輝南縣人民法院提起行政公益訴訟。
這個案例告訴我們，行政公益訴訟中提起訴訟的一方不一定是公民、法人或者其他組織了，而是檢察院。檢察院是司法機關(guān)，對行政機關(guān)具有監(jiān)督的權(quán)力和責任。如果經(jīng)過司法監(jiān)督，行政機關(guān)仍然違法行政或者消極履責，那檢察院就可以依據(jù)上述兩個文件提起公益訴訟了。
我們先來看看《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》這個文件。
這個文件是全國人大常委會2015年7月1日作出的，具體內(nèi)容是：
為加強對國家利益和社會公共利益的保護，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議決定：授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。試點地區(qū)確定為北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅十三個省、自治區(qū)、直轄市。人民法院應(yīng)當依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件。試點工作必須堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，充分發(fā)揮法律監(jiān)督、司法審判職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護憲法法律權(quán)威，維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益。試點工作應(yīng)當穩(wěn)妥有序，遵循相關(guān)訴訟制度的原則。提起公益訴訟前，人民檢察院應(yīng)當依法督促行政機關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責，或者督促、支持法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟。本決定的實施辦法由最高人民法院、最高人民檢察院制定，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。試點期限為二年，自本決定公布之日起算。
最高人民法院、最高人民檢察院應(yīng)當加強對試點工作的組織指導和監(jiān)督檢查。試點進行中，最高人民檢察院應(yīng)當就試點情況向全國人民代表大會常務(wù)委員會作出中期報告。試點期滿后，對實踐證明可行的，應(yīng)當修改完善有關(guān)法律。
這個文件應(yīng)該是試點公益訴訟的一個指導原則，需要注意的是試點公益訴訟的領(lǐng)域和地域。公益訴訟的領(lǐng)域包括但不限于以下幾方面：
1，生態(tài)環(huán)境和資源保護；
2，國有資產(chǎn)保護；
3，國有土地使用權(quán)出讓；
4，食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。
地域包括：北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅。
這也就是說，目前只有上述十三個地方的檢察機關(guān)可以提起公益訴訟，而且也不是針對任何可訴的事情都可以提起公益訴訟，主要是針對上述四個領(lǐng)域可訴的事情提起公益訴訟。
第二個文件是《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》，具體內(nèi)容如下： 為貫徹落實黨的十八屆四中全會關(guān)于探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的要求，現(xiàn)就檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作提出如下方案。
一、目標和原則
按照《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的改革部署，積極探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護憲法法律權(quán)威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。
(一)堅持改革正確方向。堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，發(fā)展完善中國特色社會主義檢察制度，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。
(二)立足法律監(jiān)督職能。堅持檢察機關(guān)職能定位，把握提起公益訴訟的條件、范圍和程序，既強化對公共利益的保護，又嚴格規(guī)范行使檢察權(quán)。
(三)有效保護公共利益。針對生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域侵害國家和社會公共利益的情況，及時提起民事或行政公益訴訟，加強對國家和社會公共利益的保護。
(四)嚴格依法有序推進。根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法等法律的有關(guān)規(guī)定和全國人大常委會的授權(quán)決定，確保試點工作在法律框架和授權(quán)范圍內(nèi)開展，維護法制的統(tǒng)一和權(quán)威。
二、主要內(nèi)容
(一)提起民事公益訴訟
1.試點案件范圍。檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。
2.訴訟參加人。檢察機關(guān)以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟。民事公益訴訟的被告是實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，被告沒有反訴權(quán)。
3.訴前程序。檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織應(yīng)當在收到督促或者支持起訴意見書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復(fù)檢察機關(guān)。
4.提起訴訟。經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，應(yīng)當有明確的被告、具體的訴訟請求、社會公共利益受到損害的初步證據(jù)，并應(yīng)當制作公益訴訟起訴書。
5.訴訟請求。檢察機關(guān)可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。
檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作方案
(二)提起行政公益訴訟
1.試點案件范圍。檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。試點期間，重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。
2.訴訟參加人。檢察機關(guān)以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟。行政公益訴訟的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機關(guān)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。
3.訴前程序。在提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責。行政機關(guān)應(yīng)當在收到檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復(fù)檢察機關(guān)。
4.提起訴訟。經(jīng)過訴前程序，行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，應(yīng)當有明確的被告、具體的訴訟請求、國家和社會公共利益受到侵害的初步證據(jù)，并應(yīng)當制作公益訴訟起訴書。
5.訴訟請求。檢察機關(guān)可以向人民法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責、確認行政行為違法或者無效等訴訟請求。
(三)其他事項
1.試點期間，地方人民檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟的，應(yīng)當先行層報最高人民檢察院審查批準。
2.提起公益訴訟，檢察機關(guān)免繳訴訟費。
3.提起公益訴訟，試點方案沒有規(guī)定的，適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。
三、方案實施
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