[ 劉江漢 ]——(2016-8-2) / 已閱10179次
山東萊蕪發(fā)電總廠與山東省萊蕪市萊城區(qū)水利水產局征收水資源費案
中華人民共和國最高人民法院行政判決書 (1998)行再字第1號
申請再審人(一審原告、二審上訴人)：山東萊蕪發(fā)電總廠。住所地：山東省萊蕪市萊城區(qū)。
法定代表人：袁德鵬，該廠廠長。
委托代理人：閻烈，海南省方圓律師事務所北京分所律師。
委托代理人：牛文鋒，山東萊蕪發(fā)電總廠職工。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)：山東省萊蕪市萊城區(qū)水利水產局。住所地：萊蕪市勝利南路西關街003號。
法定代表人：畢經華，該局局長。
委托代理人：李隆惠，該局干部。
委托代理人：宋倫功，該局干部。
申請再審人山東萊蕪發(fā)電總廠不服被申請人山東省萊蕪市萊城區(qū)水利水產局征收水資源費一案，萊蕪市中級人民法院于1996年12月12日作出(1996)萊行初字第3號行政判決，萊蕪發(fā)電總廠不服，上訴至山東省高級人民法院，該院于1997年9月29日作出(1997)魯行終字第8號行政判決，該判決已經發(fā)生法律效力。山東萊蕪發(fā)電總廠不服，向本院申請再審。本院于1998年9月1日以(1997)行監(jiān)字第177號裁定提審本案。本院依法組成合議庭，對本案進行審理，現已審理終結。
經審理查明：申請再審人萊蕪發(fā)電總廠系中央直屬火力發(fā)電廠，于1970年投產運營。該廠通過自備井直接從地下取水及由雪野水庫供水兩種方式獲得生產用水和生活用水。1985年起向有關部門交納水資源費。1993年11月19日，財政部、國家計劃委員會發(fā)出的(93)財綜字第158號《對〈關于電力企業(yè)交納水資源費問題的函〉的復函》中指出：“對中央直屬水電廠的發(fā)電用水和火電廠的循環(huán)冷卻用水暫不征收水資源費……”因此，萊蕪發(fā)電總廠自1993年第四季度開始，停交水資源費。
1995年4月25日國務院辦公廳發(fā)出的國辦發(fā)(1995)27號《關于征收水資源費有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)中再次重申：“在國務院發(fā)布水資源費征收和使用辦法前，水資源費的征收工作暫按省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行。但是，對中央直屬水電廠的發(fā)電用水和火電廠的循環(huán)冷卻水暫不征收水資源費……”
1995年10月26日，水利部發(fā)出水政資(1995)408號《關于向中央直屬電廠征收水資源費有關問題的復函》，認為：中央直屬火電廠循環(huán)冷卻水在循環(huán)冷卻過程中消耗的水量所補充的新水，不是國標所定義的循環(huán)用水，不在《通知》的“暫不征收水資源費”的范圍內，應對這部分循環(huán)冷卻消耗水征收水資源費。
1996年8月9日，萊蕪市萊城區(qū)水利水產局向萊蕪發(fā)電總廠作出萊城區(qū)水政(1996)019號《違反水法規(guī)行政處理決定通知書》，認定：萊蕪發(fā)電總廠直接從地下和地表取水用于生產和生活。根據《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)第三十四條、《山東省水資源管理條例》(以下簡稱《條例》)第三十一條、《萊蕪市水資源管理辦法》第二十八條和國務院辦公廳國辦發(fā)(1995)27號《通知》、國家物價局、財政部(1992)價費字181號文、水利部(1993)第458號文、水利部(1995)408號文等有關規(guī)定，應交納水資源費。但該廠自1993年第四季度以來，拒交循環(huán)冷卻水在循環(huán)冷卻過程中消耗的水量所補充的新水的水資源費，欠1993年第四季度水資源費80 000元；欠1994年度水資源費1 659 649元；欠1995年度水資源費1 659 649元；欠1996年1～6月水資源費789 283元。據此，限該廠在收到處理決定五日內向萊城區(qū)水利水產局交納所欠水資源費4 188 581元。
萊蕪發(fā)電總廠不服，向萊蕪市水利水產局申請復議，該局維持了萊城區(qū)水利水產局萊城區(qū)水政(1996)019號決定書。萊蕪發(fā)電總廠不服，向萊蕪市中級人民法院提起行政訴訟。
一審法院經審理認為：根據《水法》、《條例》，參考國務院辦公廳國辦發(fā)(1995)27號《通知》及水利部(1995)408號文，原告直接取用于地下的水應依法交納水資源費。根據《條例》授權的山東省水利廳(91)魯水政字第1號文、(90)魯水政字8號文、(90)魯水政字第23號文的解釋，原告取用雪野水庫的水，亦應交納水資源費。原告稱不交納水資源費的理由，無法律依據，不予認定；被告征收水資源費屬法定職責，原告稱其為亂收費的理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(一)項的規(guī)定，判決維持萊蕪市萊城區(qū)水利水產局萊城區(qū)水政(1996)019號《違反水法規(guī)行政處理決定通知書》。萊蕪發(fā)電總廠不服，向山東省高級人民法院提出上訴。
二審法院經審理認為：《水法》第三十四條第二款規(guī)定“對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費。第三款規(guī)定，水費和水資源費的征收辦法，由國務院規(guī)定�！薄稐l例》第三十一條規(guī)定“對直接從地下或者河流、湖泊取水的單位，由水行政主管部門征收水資源費”。上述法律法規(guī)是調整水資源管理關系的最高法律文件和較高層次的法律文件�！端ā泛汀稐l例》均未規(guī)定任何單位有免除履行交納水資源費的義務，萊蕪發(fā)電總廠亦不例外。在國務院未依《水法》的授權制定并頒布水資源費征收辦法之前，國務院辦公廳國辦發(fā)(1995)27號《通知》中對中央直屬水電廠的發(fā)電用水和火電廠的循環(huán)冷卻用水暫不征收水資源費的規(guī)定應當執(zhí)行，但應交納循環(huán)冷卻用水在循環(huán)冷卻過程中消耗的水量所補充的新水的水資源費，拒交是錯誤的，應予補交，其上訴理由不能成立，不予支持；被上訴人答辯理由成立，應予支持。一審法院認定事實清楚，適用法律法規(guī)正確，程序合法，應予維持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
萊蕪發(fā)電總廠不服二審判決，向本院申請再審稱：根據國辦發(fā)(1995)27號《通知》的規(guī)定，對中央直屬火電廠的循環(huán)冷卻水暫不征收水資源費，山東萊蕪發(fā)電總廠屬中央直屬發(fā)電廠，應按照上述規(guī)定暫不交納循環(huán)冷卻水的水資源費。而二審判決中判定：“萊蕪發(fā)電總廠可不交納循環(huán)冷卻用水的水資源費，但應交納循環(huán)冷卻用水在循環(huán)冷卻過程中消耗的水量所補充的新水的水資源費”，實際上“補充的新水”就是用于循環(huán)冷卻的，就是“循環(huán)冷卻用水”。二審判決與國辦發(fā)(1995)27號《通知》規(guī)定的精神不符。請求最高法院依法撤銷二審判決。
被申請人萊蕪市萊城區(qū)水利水產局辯稱：根據《水法》第三十四條第二款、國發(fā)(1997)35號《水利產業(yè)政策》第十七條和《條例》第三十一條的規(guī)定，萊蕪發(fā)電總廠直接從地表和地下取水應當交納水資源費，拒交是錯誤的；根據國辦發(fā)(1995)27號《通知》的規(guī)定，對中央直屬火電廠的循環(huán)冷卻水暫不征收水資源費，但循環(huán)冷卻水在循環(huán)冷卻過程中消耗的水量所補充的新水，不是國辦發(fā)(1995)27號《通知》中所規(guī)定的循環(huán)冷卻水�！端ā窙]有授權任何機關免除法律規(guī)定的義務，而國辦發(fā)(1995)27號《通知》中規(guī)定中央直屬火電廠免交水資源費，超出了《水法》授權的范圍；中央直屬火電廠不依法交納水資源費違背市場經濟競爭原則。請求最高人民法院駁回申訴，維持山東省高級人民法院(1997)魯行終字第8號行政判決。
本院認為：《水法》第三十四條第三款規(guī)定：“水費和水資源費的征收辦法，由國務院規(guī)定�！币簿褪钦f，水費、水資源費的征收范圍、征收標準等，應由國務院規(guī)定，其他部門無權規(guī)定。但目前國務院尚未制定水費和水資源費的征收辦法。根據國務院辦公廳發(fā)出的國辦發(fā)(1995)27號《通知》的規(guī)定，在國務院發(fā)布水資源費征收和使用辦法前，各省級人民政府制定的水費和水資源費的征收辦法，可以作為各所在行政區(qū)域內征收水費和水資源費的依據，但不包括對中央直屬水電廠的發(fā)電用水和火電廠的循環(huán)冷卻水水資源費的征收。該《通知》是經國務院同意，以國務院辦公廳名義下發(fā)的；根據《水法》的授權，國務院有權對征收水資源費的問題作出規(guī)定；國辦發(fā)(1995)27號《通知》應當作為行政機關執(zhí)法和人民法院審理有關行政案件的依據。被申請人作出處理決定時，亦認為應當執(zhí)行國辦發(fā)(1995)27號《通知》，山東萊蕪發(fā)電總廠系中央直屬火電廠，萊蕪市萊城區(qū)水利水產局收取該廠循環(huán)冷卻水在循環(huán)冷卻過程中消耗的水量所補充的新水，與《水法》和國辦發(fā)(1995)27號《通知》規(guī)定精神不符，本院不予支持。山東省高級人民法院(1997)魯行終字第8號行政判決維持一審判決和萊蕪市萊城區(qū)水利水產局萊城區(qū)水政(1996)019號《違反水法規(guī)行政處理決定通知書》，屬于認定事實不清，證據不足。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項、第六十一條第(三)項之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷山東省高級人民法院(1997)魯行終字第8號行政判決，撤銷山東省萊蕪市中級人民法院(1996)萊行初字第3號行政判決；
二、撤銷萊蕪市萊城區(qū)水利水產局萊城區(qū)水政(1996)019號《違反水法規(guī)行政處理決定通知書》。
一、二審訴訟費各30 952?90元由萊蕪市萊城區(qū)水利水產局承擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 周紅耕
審 判 員 趙大光
代理審判員 馬永欣
一九九八年十二月十八日
書 記 員 孟凡
判決書研讀思考：
1、法規(guī)性文件在該案中具有什么效力？
答:正如中國社會科學院法學研究所研究員黃金榮所指出的，“就‘規(guī)范性文件’這一法律術語在目前法律領域的實際用法而言，無論是將它用來泛指包括法律、法規(guī)、規(guī)章在內的一切具有普遍約束力的抽象法律文件，還是只是將它視為除了法律、法規(guī)和規(guī)章以外的那些抽象性法律文件都是可以的，其具體含義要取決于特定法律文件對它的界定，但其含義也存在一定的狹義化趨勢�！盵黃金榮: 《“規(guī)范性文件”的法律界定及其效力》，轉引自中國憲政網：http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=10042，最后訪問日期：2016年3月10日，原載于《法學》2014年第7期。]
因此，為了避免因劃分標準不同而導致對規(guī)范性文件的效力分析出現前后牴牾，是非常有必要先確定一個視閾進而再來分析，即結合“規(guī)范性文件”的定義以及本案具體情況，對該案規(guī)范性文件效力的分析是基于廣義的“規(guī)范性文件”角度。[ 通常對于規(guī)范性文件的理解分為廣義和狹義兩種情況。廣義：一般是指屬于法律范疇（即憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）的立法性文件和除此以外的由國家機關和其他團體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和。狹義：一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件。當前這類非立法性文件的制定主體非常之多，例如各級黨組織、各級人民政府及其所屬工作部門，人民團體、社團組織、企事業(yè)單位、法院、檢察院等。即狹義的定義為，規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章外，行政機關及法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定職權范圍內依照法定程序制定并公開發(fā)布的針對不特定的多數人和特定事項，涉及或者影響公民、法人或者其他組織權利義務，在本行政區(qū)域或其管理范圍內具有普遍約束力，在一定時間內相對穩(wěn)定、能夠反復適用的行政措施、決定、命令等行政規(guī)范文件的總稱。]
（1）低于憲法，高于其他[ 效力分析參考，王學輝主編《行政法與行政訴訟法》之“法律規(guī)范位階表”。詳見王學輝主編：《行政法與行政訴訟法》（第二版），法律出版社2015年版，第31頁。]：《中華人民共和國水法》。
（2）低于憲法、法律，高于其他：國辦發(fā)(1995)27號《關于征收水資源費有關問題的通知》。[這里需要特別指出的一點是，本人認為《關于征收水資源費有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）不是行政法規(guī)，而是行政規(guī)章。雖然，最高法院在審理本案時，認為“該《通知》是經國務院同意，以國務院辦公廳名義下發(fā)的；根據《水法》的授權，國務院有權對征收水資源費的問題作出規(guī)定；國辦發(fā)(1995)27號《通知》應當作為行政機關執(zhí)法和人民法院審理有關行政案件的依據�！奔醋罡叻ㄔ赫J為，該《通知》為行政法規(guī)。但是，1988年5月31日發(fā)布并實施的《國務院辦公廳關于改進行政法規(guī)發(fā)布工作的通知》卻規(guī)定：“從現在起，國務院發(fā)布行政法規(guī)，由國務院總理簽署發(fā)布令；經國務院批準、部門（含部、委、行、署、直屬機構、國家局）發(fā)布行政法規(guī)，由部門主要領導人簽署發(fā)布令�！焙翢o疑問，該《通知》并沒有滿足國務院辦公廳之前發(fā)布的這一通知所規(guī)定的行政法規(guī)“形式要件”，而且就本案的實際情況來看，《通知》和《山東省水資源管理條例》、《萊蕪市水資源管理辦法》三者具有同等效力，只不過是在各自權限范圍內施行罷了，所以，本人認為該《通知》不是行政法規(guī)，而是行政規(guī)章。國辦發(fā)[1995]27號文《關于征收水資源費有關問題的通知》，請詳見宿州供水網：http://www.ahszgsgs.com/show.asp?id=219 ，最后訪問日期：2016年3月10日�！秶鴦赵恨k公廳關于改進行政法規(guī)發(fā)布工作的通知》，請詳見國務院法制辦公室網：http://fgk.chinalaw.gov.cn/article/fgxwj/198805/19880500278853.shtml，最后訪問日期：2016年3月10日。]
（3）政府部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方規(guī)章之間具有同等的效力，在各自的權限范圍內施行：《山東省水資源管理條例》；山東省水利廳(90)魯水政字8號文、(90)魯水政字第23號文、(91)魯水政字第1號文；國家物價局、財政部(1992)價費字181號文；財政部、國家計劃委員會發(fā)出的(93)財綜字第158號《對〈關于電力企業(yè)交納水資源費問題的函〉的復函》；水利部(1993)第458號文；水利部發(fā)出水政資(1995)408號《關于向中央直屬電廠征收水資源費有關問題的復函》；國發(fā)(1997)35號《水利產業(yè)政策》。
（4）在層級效力中，效力處于最低位：《萊蕪市水資源管理辦法》。
2、法官判決的理由和依據是什么？
答：依據：《水法》第三十四條第三款；國辦發(fā)(1995)27號《通知》；《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項、第六十一條第(三)項。
理由：（1）國務院作為水費和水資源費的征收辦法的規(guī)定主體，其有權授權國務院辦公廳發(fā)布規(guī)定，即《通知》合法有效, 應當作為行政機關執(zhí)法和人民法院審理有關行政案件的依據；（2）山東萊蕪發(fā)電總廠系中央直屬火電廠，萊蕪市萊城區(qū)水利水產局收取該廠循環(huán)冷卻水在循環(huán)冷卻過程中消耗的水量所補充的新水，與《水法》和國辦發(fā)(1995)27號《通知》規(guī)定精神不符;(3) 山東省高級人民法院(1997)魯行終字第8號行政判決維持一審判決和萊蕪市萊城區(qū)水利水產局萊城區(qū)水政(1996)019號《違反水法規(guī)行政處理決定通知書》，屬于認定事實不清，證據不足。
3、作為審判依據的法規(guī)性文件，需要具備何種要件？
答：這個問題可以轉化為，規(guī)范性文件的選用次序。一般而言，（1）特別法優(yōu)于普通法；（2）后法優(yōu)于前法；（3）條約優(yōu)于法律。另外，對位階相同但屬于不同層次的行政規(guī)章、行政命令，以及相同位階而又為同一法律規(guī)范的適用又不盡相同。[參見王學輝主編：《行政法與行政訴訟法》（第二版），法律出版社2015年版，第33頁。]
