[ 李繼忠 ]——(2016-5-23) / 已閱19970次
ABO無關(guān)乎PPP
-----兼談地方平臺公司參與PPP項(xiàng)目的條件
李繼忠 盛祝云
[摘 要]本文根據(jù)網(wǎng)上資料，結(jié)合法律規(guī)定提出ABO不是PPP,并提出地方融資平臺公司及國有企業(yè)參與地方PPP項(xiàng)目的條件及要求。
[關(guān)鍵詞] ABO PPP 北京市人民政府 北京市交通委員會 京投公司 授權(quán)經(jīng)營 特許經(jīng)營
一、前言
ABO橫空出世。2016年4月20日，北京市交通委員會代表北京市人民政府（以下簡稱“北京市政府”）與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡稱“京投公司”）正式簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》（以下簡稱“協(xié)議”）標(biāo)志著北京市軌道交通投融資體制機(jī)制進(jìn)入了授權(quán)經(jīng)營模式的新階段。該《協(xié)議》首次（創(chuàng)造性的）提出授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營（Operate）的ABO模式，由北京市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)。政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時支付經(jīng)京投公司授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。
筆者一直關(guān)注網(wǎng)上有關(guān)ABO動態(tài)或文章，終于等來了一篇《ABO與PPP關(guān)系淺析》的文章，作者單位為北京市工程咨詢公司 。作者在該文中稱“根據(jù)對北京市原市屬大型政府融資平臺的了解，結(jié)合一些接觸到的ABO工作，談?wù)剛�人的看法”雖然該文不是“快評”但是似乎沒有談透ABO。作為PPP資深愛好者的筆者很有感慨：ABO確實(shí)給PPP、政府融資平臺轉(zhuǎn)型、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共項(xiàng)目運(yùn)營提出了新問題。筆者本文根據(jù)網(wǎng)上有限的資料，嘗試從法律角度（公司法），提出ABO不是PPP一家之言。本文確實(shí)是個“慢評”希望有所貢獻(xiàn)并供大家拍磚。
二、京投公司不認(rèn)為ABO是PPP
京投公司官網(wǎng)通稿稱： 授權(quán)經(jīng)營協(xié)議的正式簽署，標(biāo)志著ABO模式正式實(shí)施，既符合公益類國有企業(yè)改革的指導(dǎo)方向，又有利于厘清政府與企業(yè)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開。政府由公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌黧w的“監(jiān)管者”和“規(guī)則制定者”，減少對微觀事務(wù)的直接參與，主要負(fù)責(zé)規(guī)則制定、績效考核和監(jiān)督管理等工作，有助于深化投融資體制改革，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提高公共管理的效率與質(zhì)量。企業(yè)由“單一的融資平臺”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌鲑Y源的整合者”，在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下開展具體工作，通過激勵約束機(jī)制和市場競爭機(jī)制整合相關(guān)資源，提供更多更好、價格更低的公共服務(wù)，從而有利于公共服務(wù)市場的形成和規(guī)范。
如何理解京投公司官網(wǎng)通稿的內(nèi)容。首先，官方通稿表明北京市政府十分清楚政府不是市場主體，政府不應(yīng)該赤膊上陣沖在第一線，北京市政府目的是要政企分開并促進(jìn)公益類國有企業(yè)的改革；其次，京投公司官網(wǎng)通稿沒有將ABO同PPP掛鉤（扯在一起），2016年4月14日下午，京投公司召開2016年一季度工作會議，可以得出京投公司是將ABO業(yè)務(wù)同PPP業(yè)務(wù)是分開考慮的。張燎也認(rèn)為，ABO解決的是本地政府和屬地企業(yè)的政企分開及契約化管理，并非特許經(jīng)營，更非PPP變種；第三，筆者除了關(guān)注ABO文章外，對京投公司如何解讀ABO模式也十分關(guān)注。讓人十分欣慰的或十分失望的是，京投公司十分低調(diào)沒有奢談創(chuàng)新，更沒有像某些人或公司自稱“而是在4年實(shí)踐中摸索出這個東西，然后契合今天國家提倡的PPP模式，是殊途同歸的方式”。
筆者認(rèn)為“京投公司不知道在黑暗中摸索了多少年才摸索出ABO”，京投公司應(yīng)該高調(diào)才對。京投公司的低調(diào)讓人既十分欣慰又十分失望。筆者的評價：高，實(shí)在是高。不愧在天子腳下，極富政治智慧。既不是CONCESSION，也不是PPP，通權(quán)達(dá)變。從此，中國又多了個“北京特色的PPP”或“北京特色的CONCESSION”。
三、ABO不是Concessions(特許經(jīng)營)
ABO橫空出世引起了社會的廣泛關(guān)注。業(yè)界對此褒貶不一，支持的人認(rèn)為ABO的出現(xiàn)符合當(dāng)前國情，有助于推進(jìn)政府融資平臺轉(zhuǎn)型并對公共服務(wù)走向市場化有積極作用；反對的人認(rèn)為ABO的出現(xiàn)違背了市場公平競爭的原則，對PPP推廣產(chǎn)生負(fù)面影響。比如有專家認(rèn)為：“abo是個新概念，可以歸結(jié)為特許經(jīng)營但不一定是PPP，被授權(quán)單位可以像北京地鐵四號線那樣做PPP，也可以自行投資、建設(shè)和經(jīng)營，政府只要求最后的效果而不關(guān)心具體模式。無疑，如果推廣開來，這將對PPP和特許經(jīng)營產(chǎn)生重大影響�！�2016年4月25日，E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤做出快評。薛濤認(rèn)為，ABO模式的出現(xiàn)，總體積極意義大�！耙粋�是PPP，一個是市政設(shè)施資產(chǎn)企業(yè)化運(yùn)營，及屬地型企業(yè)從報銷制轉(zhuǎn)向承包制，ABO就屬于典型的后者，這個是值得推廣的。
筆者過去也看了一些英文的外文資料，未見ABO縮寫是BOT/PPP/PFI模式一種。由于未知的世界太多了，孤陋寡聞的筆者不懂法語也不懂德語的，或許ABO是來自法國的或德國的也說不定的。為了“慢評”ABO之目的，筆者近日又看了一些介紹歐洲包括法國的PPP實(shí)踐，得出的結(jié)論歐洲特別是法國沒有用ABO這個概念。換句話講，ABO同“Concessions”不搭界。
如何理解“授權(quán)”和“特許”兩個概念的不同。有人將授權(quán)同特許等同嚴(yán)重的說是錯誤的，至少如此等同（混同）片面。授權(quán)和特許（包括“談判”和“協(xié)商”）或許中文邊界不明（或說不清楚的），十分感謝京投公司官網(wǎng)通稿給出了ABO模式的英文含義：授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營（Operate）構(gòu)成ABO模式。從英文的角度理解，Authorize的概念同Concession截然不同，涇渭分明。但是筆者還是需要指出的是，ABO概念是一個十分拙劣的術(shù)語，提出這個術(shù)語的人需要加強(qiáng)中西建設(shè)工程知識的學(xué)習(xí)。這個概念不光把中國的項(xiàng)目管理專家（含真正的PPP專家）搞糊涂（大部分已經(jīng)被搞糊涂了？），也會把國外項(xiàng)目管理專家搞糊涂的。如果法國的項(xiàng)目專家到京投公司考察取經(jīng)，京投公司如何向法國專家（或老師）解釋？通稿中“由北京市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)”證明了京投公司的ABO模式同法國的“French model of delegated management”有啥區(qū)別？這里面區(qū)別大了去了。主要區(qū)別有兩個：其一京投公司被授權(quán)的不是具體某個項(xiàng)目；其二京投公司同北京市政府的關(guān)系。
筆者認(rèn)同薛濤“ABO不是PPP”觀點(diǎn)：現(xiàn)有的網(wǎng)上資料足以得出“ABO，不是行業(yè)的新品種！其實(shí)早就有，只不過給新起名罷了” 的結(jié)論。
四、ABO由于不符合國際國內(nèi)地方融資平臺及其他控股國有企業(yè)參與PPP的規(guī)定因而不是PPP
1、歐洲（法國）實(shí)踐�，F(xiàn)在歐洲的PPP實(shí)踐，不是歸于英國的PFI模式（關(guān)于英國的PFI模式，請見筆者《英國特色PPP模式之PFI概念—PPP那些事》，就是歸于法國的“French model of delegated management”。本文重點(diǎn)談?wù)劮▏Ｊ健Ｔ诜▏�，私營部門提供公共服務(wù)的分為“Concessions”模式和“delegated management”(gestion déléguée) 模式，PPP不是法國使用的概念。
“delegated management”(gestion déléguée)模式是政府部門同社會資本（legal entity which can be a private company, individual, local semi-public company, association, another local authority or a public corporation not controlled by the delegating local authority）簽訂合同，政府將提供服務(wù)的管理（management of the service）委托（entrusted）給社會資本，由社會資本提供公共服務(wù)，社會資本根據(jù)運(yùn)營結(jié)果得到回報。2004法國國會將政府和私營部門簽訂的合同定義（稱之為）“Contrat de Partenariat”)。
“Concessions”模式存在的時間非常久遠(yuǎn)。特許模式在理論上主要分為以下三類：其一是嚴(yán)格意義上的特許(a concession in the strict sense);其二是運(yùn)營特許（(an operating concession,“affermage” in French),其三是管理合同（management contracts，“gérance” in French)。在法國，嚴(yán)格意義的特許經(jīng)營合同（使用者付費(fèi)的）不屬于“公共工程合同”(public works contracts)，“Code des marchés publics”不適用（do not apply），工程也不進(jìn)行招投標(biāo)。
2、中國實(shí)踐。財政部12月發(fā)布的《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財金[2014]113號）第一章第二條提到的是“本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)",這里面很關(guān)鍵的修飾詞是“本級政府所屬”，當(dāng)?shù)厝谫Y平臺和屬當(dāng)?shù)貒Y委管轄的國企是不能參與當(dāng)?shù)卣腜PP項(xiàng)目，不受當(dāng)?shù)卣茌牭难肫蠡蛘咂渌胤絿笫强梢詤⑴c該地PPP項(xiàng)目的。財政部《政府和社會財金[2014]113號第十條規(guī)定“縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。財政部113號文明確了實(shí)施機(jī)構(gòu)為政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，而國有企業(yè)屬于企業(yè)法人，不屬于政府職能部門或事業(yè)單位。
2015年5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號文），全文共六條二十五款，是繼《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》專章論述政府和社會資本合作模式（PPP模式）以來，國內(nèi)首次從國務(wù)院層面（以轉(zhuǎn)發(fā)部委行文件的形式），為PPP模式鼓與呼。以國務(wù)院辦公廳名義出了42號文。42號文這樣說的 “ 對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資�！币簿褪钦f，融資平臺公司在與政府脫鉤的前提下，如其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能（改制轉(zhuǎn)型后）方可參與地方政府PPP項(xiàng)目平臺公司可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項(xiàng)目。如此效果是大大拓寬了部分優(yōu)質(zhì)省級平臺公司參與PPP的路徑。融資平臺公司在理清與政府的關(guān)系后，可以作為社會資本第一次明確了社會資本的范圍，平臺公司可以成為社會資本意味著社會資本就更加寬泛的。
京投公司估計不可能同北京市政府脫鉤（也脫不了鉤）。筆者認(rèn)為，“國有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”，京投公司也沒有必要脫鉤。按照2015年8月24日《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》“根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類”之規(guī)定，京投公司可以大大方方的做個“公益類”國有獨(dú)資公司（企業(yè)）。京投公司作為國有企業(yè)以“保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)”在條件許可的情況下“引入市場機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和能力”。京投公司沒有披上PPP這個馬甲，很好很明智。筆者認(rèn)為也無必要披上PPP馬甲。在北京地界上，京投公司不是“社會資本”，京投公司行為后果由北京市政府承擔(dān)，是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的地位，按照ABO協(xié)議規(guī)定，京投公司履行北京市軌道交通“業(yè)主”職責(zé)。ABO則將關(guān)系理順：歸位。如果京投公司到上海開土拓疆的話，則無疑是“社會資本”。
實(shí)際上，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)43號）對于公共服務(wù)市場化，本身也是提供了兩個路徑:一個是PPP;一個是市政企業(yè)市場化改革，或者叫政府平臺轉(zhuǎn)型。如果北京市政府同上海城投或武漢城投簽訂ABO協(xié)議，則ABO屬于法國的“French model of delegated management”。北京市政府同京投公司簽訂ABO協(xié)議，則ABO可以歸屬為“政府平臺轉(zhuǎn)型”的一種嘗試。要政企分開，政府就需要公司這個馬甲，而企業(yè)則需要PPP這個馬甲。具體到北京的京情，京投公司不需要PPP這個馬甲，但是披上了ABO這個馬甲。政企分開喊了幾十年了，也做了幾十年了，ABO是政企分開實(shí)踐的升級版。
五、從法律角度分析ABO是傳統(tǒng)模式(公建公營)的升級版
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