[ 范一丁 ]——(2004-2-17) / 已閱30297次
遵循WTO“透明度”原則下的行政權(quán)整合
范一丁
有關(guān)政治的法治化困結(jié)，在WTO規(guī)則“主要是行政法上的規(guī)則”（1）的對(duì)接要求下，使原有的行政行為對(duì)自身限制的矛盾變得更加突出和迫切需要解決。“無(wú)法律即無(wú)行政”的要求（2），與有法律而不依法行政，以及甚至有行政而無(wú)法律的現(xiàn)狀的差距，使觀念在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)變當(dāng)然是困難的，然而同時(shí)應(yīng)該發(fā)生的是現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)在觀念上的差距變化雖然存在必經(jīng)過(guò)程，但十分的努力以求改變是必然的�，F(xiàn)在加入WTO已完成的現(xiàn)實(shí)形勢(shì)會(huì)不會(huì)形成一種強(qiáng)力的催化已不是討論的問(wèn)題，而是這種改變的必然已是刻不容緩，因此，目前最重要的工作應(yīng)該是首先找到解決這種差距的最主要表現(xiàn)形式，從而在規(guī)則上完成對(duì)接，而不能等待觀念的變化（已無(wú)必要）。其中對(duì)于“透明度”原則而言，是首當(dāng)其沖的，也就是WTO做為“行政法上的規(guī)則”的最主要手段之一，就是為達(dá)到在國(guó)際貿(mào)易間建立一個(gè)可預(yù)測(cè)的和自由經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境的目的，要求各成員國(guó)在貿(mào)易管理方面達(dá)到一定的透明度。這對(duì)于我國(guó)現(xiàn)有行政管理體制而言，并不是件容易的事，因?yàn)檫@一原則所存的內(nèi)在的實(shí)質(zhì)性要求，不是在于“辦一個(gè)官方刊物公布制定的法律、法規(guī)”這樣容易辦的事，而是在于我國(guó)現(xiàn)有行政管理方式多是采取易變的、零散的、多樣的手段，其中多數(shù)是以不公開(kāi)的文件指示、批文、甚至口頭命令等方式進(jìn)行的，這一套管理方式的“靈活性”的難以捉摸，是行政權(quán)力尚未完成自我約束的規(guī)范性的表現(xiàn)，也就是政治的法治化尚未形成，因此，困難和必須盡快解決問(wèn)題都是客觀的。當(dāng)然，對(duì)本文而言，僅旨在找出差距和試求解決上做出探討。
一、透明度與權(quán)力制約
凱爾森說(shuō)：“政治權(quán)力就是被承認(rèn)為法律的強(qiáng)制性秩序的實(shí)效”。（3）但這種強(qiáng)制性秩序尚未完整下的效果，就可能是政治權(quán)力在漏缺和不規(guī)則狀況下的任意所為，而最基本憲政制度確立的權(quán)力的權(quán)威即使是在這種狀況下同樣是不容否認(rèn)的，其強(qiáng)制性的不容置疑所致的破壞性（對(duì)法律秩序），是嚴(yán)重的。問(wèn)題還不僅僅在于此，而是在于即便是在法律規(guī)則的范圍內(nèi)，仍然普遍存在的權(quán)力對(duì)法律規(guī)則的背離，這當(dāng)然可以從對(duì)規(guī)則實(shí)行的程序制約上尋找原因，但事實(shí)上，權(quán)力被制約是可能的話，只能來(lái)自于權(quán)力本身，即權(quán)力的分立所形成的互相牽制，以及權(quán)力分配均衡所形成的互相遏制。那么，關(guān)于法律的權(quán)威和權(quán)力的權(quán)威是誰(shuí)體現(xiàn)了誰(shuí)？凱爾森認(rèn)為不存在這樣兩個(gè)“分立的本體存在”，它們應(yīng)該是統(tǒng)一的，即只有“法律秩序”存在。（4）但“法律秩序”的強(qiáng)制執(zhí)行者，“在單一制國(guó)家，行政權(quán)歸屬國(guó)家”，即“國(guó)家行政機(jī)關(guān)”，這也就是川島武宜所說(shuō)的：“在社會(huì)的結(jié)構(gòu)之中，法律命題是為政治權(quán)力所支配著的�！保�5）政治權(quán)力所確定的法律命題必須做到相對(duì)的穩(wěn)定不變才能形成“法律秩序”，才能以這種秩序反過(guò)來(lái)規(guī)范權(quán)力的行使，這似乎是這兩個(gè)“分立的本體存在”被消除背反的求解，但實(shí)際的情況則更應(yīng)認(rèn)識(shí)到它的“背反”是矛盾存在的普遍性的體現(xiàn)，而這種矛盾在特殊性上應(yīng)該體現(xiàn)的是我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)政治體制和法治情況條件的矛盾的對(duì)立性要大于其統(tǒng)一性的客觀表現(xiàn)。WTO有關(guān)透明度原則的要求中對(duì)法律、法規(guī)、司法判決和行政裁定的“公布”看似簡(jiǎn)單，但在事實(shí)上做起來(lái)很難，因?yàn)槿舾烧�、文件、指示、批示、命令、通知等，做為行政�?quán)力的行使方式，是難以公開(kāi)的，但卻是在一定范圍內(nèi)體現(xiàn)權(quán)力而優(yōu)于法律的。而對(duì)于WTO有關(guān)透明度原則的第二項(xiàng)要求，即對(duì)公布的法律、法規(guī)、司法判決和行政裁定要以統(tǒng)一、公正和合理的方式執(zhí)行，是指在程序上的統(tǒng)一， 則涉及更大的難題。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法方式的不規(guī)范，濫用權(quán)力、瀆職，以及不依法辦事實(shí)際上正是目前存在的普遍問(wèn)題，在實(shí)質(zhì)上所體現(xiàn)的就是權(quán)力被行使中擁有權(quán)力的行為者如何避免權(quán)力可能帶來(lái)的腐敗問(wèn)題。當(dāng)然，在現(xiàn)有法治基礎(chǔ)條上有關(guān)上述問(wèn)題的解決必然涉及對(duì)權(quán)力的整合，其意謂是指在法律上對(duì)權(quán)力的建構(gòu)的合理性和優(yōu)化表現(xiàn)，既不能脫離現(xiàn)實(shí)，又必須適應(yīng)與WTO有關(guān)規(guī)則對(duì)接的要求，這當(dāng)然更是一個(gè)亟需解決的難題。
1、權(quán)力的透視
有關(guān)政治權(quán)力在法律規(guī)則層面之下的作用，實(shí)際上是權(quán)力不被透視所致，但WTO的透明度原則所要堅(jiān)持的宗旨，實(shí)質(zhì)就是對(duì)權(quán)力行使的過(guò)程和結(jié)果堅(jiān)持要求公開(kāi)，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)則的權(quán)力行使無(wú)疑是會(huì)行不通的。當(dāng)然，在此前提下應(yīng)該的探求是，既然法律規(guī)則的明確是公開(kāi)的和有權(quán)威的，但是權(quán)力又如何能夠在法律規(guī)則的表層下不受拘束？這在與WTO的規(guī)則接軌之前，至少是在權(quán)力范圍內(nèi)的基于相互利用的認(rèn)可成為通行的規(guī)則，但透明度原則要求對(duì)權(quán)力通行的過(guò)程和結(jié)果公開(kāi)，無(wú)疑是要求對(duì)權(quán)力的行使規(guī)則予以透視，這顯然是有關(guān)于權(quán)力運(yùn)行規(guī)則與法律規(guī)則必須同一的追求的一次機(jī)遇。《世界貿(mào)易組織馬拉喀什協(xié)議》（1994年4月15日）第十六條第4款規(guī)定：“每一成員應(yīng)保證其法律、規(guī)則和行政程序，與所附各協(xié)議中的義務(wù)相一致”。這是對(duì)接的要求，但這種要求是廣泛并且具體的。廣泛是指做為加入?yún)f(xié)議后義務(wù)的廣泛，而具體則是指如“行政程序”上對(duì)義務(wù)體現(xiàn)的一致性，這事實(shí)上包含了上述若干權(quán)力行使中的具體結(jié)果對(duì)“行政程序”的影響，即影響其統(tǒng)一性和明確性。1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定“關(guān)于解釋第十七條的諒解”第二條要求：“各成員都應(yīng)對(duì)其向貨物貿(mào)易理事會(huì)通知的國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)的有關(guān)政策，結(jié)合諒解的規(guī)定進(jìn)行審議。在審議中，各成員應(yīng)注意在其通知中需有的盡可能的透明度，以使對(duì)所通知企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易的影響，進(jìn)行明確的評(píng)估�！庇嘘P(guān)“政策”的“透明度”要求，無(wú)疑是一種難度，因?yàn)樵谡叻秶鷥?nèi)的權(quán)力，則是更深一層次的規(guī)則潛在。因?yàn)橹辽購(gòu)恼吲c法律的交合處而言，政策的規(guī)則無(wú)疑是在法律規(guī)則層面之下的另一層次。而對(duì)政策執(zhí)行的規(guī)則更是一種深埋不公開(kāi)的規(guī)則。因此，有關(guān)對(duì)權(quán)力透視的最理想結(jié)果是對(duì)權(quán)力行使的規(guī)則公開(kāi)，而這往往是不可能達(dá)到的，但應(yīng)有的結(jié)果起碼應(yīng)該是權(quán)力行使的每一結(jié)果的公開(kāi)，這也是必然的要求。
（1）行政權(quán)力內(nèi)容的界定。
對(duì)行政權(quán)力內(nèi)容的界定實(shí)質(zhì)上是對(duì)其予以有效限制的充分表現(xiàn)，因?yàn)橹挥畜w現(xiàn)其充實(shí)的內(nèi)容，才能使其權(quán)力界定的邊界變得清晰。此正如邏輯上關(guān)于概念的內(nèi)涵與外延的關(guān)系一樣，內(nèi)容空洞的行政權(quán)設(shè)置，必然導(dǎo)致其“管什么”的問(wèn)題上隨意性。WTO關(guān)于成員的定義是指“國(guó)家或在對(duì)外貿(mào)易關(guān)系以及本協(xié)議和多邊貿(mào)易協(xié)議所規(guī)定的事務(wù)方面享有充分自主的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)”（《世界貿(mào)易組織馬拉喀什協(xié)議》第十二條第1款）。因此，國(guó)家履行協(xié)議的行為當(dāng)然首先是一種行政行為，這種行為的代表性（對(duì)國(guó)家內(nèi)社會(huì)公眾利益而言）是強(qiáng)制性和受制約性的統(tǒng)一表現(xiàn)。其強(qiáng)制性是指對(duì)公眾意志具有代表性的權(quán)力體現(xiàn)；而受制約性則是這種體現(xiàn)的可靠和內(nèi)容充分的表現(xiàn)，即邊界因受制約性的體現(xiàn)而使權(quán)力內(nèi)容清晰充實(shí)。WTO關(guān)于關(guān)稅減讓、限制補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)支持措施、政府服務(wù)計(jì)劃、技術(shù)規(guī)章的制訂、采用和實(shí)施、標(biāo)準(zhǔn)的制訂、國(guó)民待遇和數(shù)量限制、反傾銷、臨時(shí)保障措施等，都是具體由國(guó)家的代表性決定的行政行為，這些行為的產(chǎn)生源自于行政權(quán)力的范圍必須確定，否則會(huì)出現(xiàn)的不適應(yīng)是：A、不能及時(shí)作出反應(yīng)。因范圍不確定而不能及時(shí)在貿(mào)易爭(zhēng)端中作出反應(yīng)，使其權(quán)力的代表性喪失從而消弱權(quán)力本身。如在對(duì)有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂、采用和實(shí)施上范圍不確定或有范圍而無(wú)內(nèi)容（行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的落后是有范圍而無(wú)職責(zé)確定內(nèi)容空洞，甚至沒(méi)有對(duì)新產(chǎn)品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)卻無(wú)責(zé)可究是范圍劃歸不清）將導(dǎo)致在技術(shù)性貿(mào)易壁壘的設(shè)置面前無(wú)相應(yīng)手段；B、導(dǎo)致錯(cuò)誤的出現(xiàn)。在范圍不明情況下的行政行為，容易產(chǎn)生越權(quán)或權(quán)力使用不到位，以及隨意性的易變將使權(quán)力結(jié)構(gòu)體系受到侵害。錯(cuò)誤所致的損害后果應(yīng)該是受到來(lái)自于外界的對(duì)抗性處罰和由自身不能正確主張權(quán)利（在權(quán)利的選擇方向上）所受到的來(lái)自于內(nèi)部的自傷。在這方面，一是現(xiàn)有法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的情況，也就是缺漏，如在補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼，對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保障措施等方面，有做法而無(wú)明確的法律規(guī)定，這是與WTO的要求所不符的，并且，這些在法律上沒(méi)有明確的行政行為的“范圍”，就成為可為的“暗箱”，其易變的無(wú)規(guī)則將使對(duì)外爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)隨時(shí)都可能成為失敗的根源；二是相抵觸的有關(guān)規(guī)定，在行政行為范圍上所體現(xiàn)的混亂不清，在實(shí)際上必然導(dǎo)致錯(cuò)誤。如《海關(guān)法》中有關(guān)海關(guān)估價(jià)與WTO的要求的必須有關(guān)于估價(jià)的程序，以及復(fù)議、起訴與明確規(guī)定不相符。這種不相符從表面上看是一種缺漏，但在實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)行做法與WTO的要求的相抵觸。帶來(lái)的后果只能是隨時(shí)都會(huì)發(fā)生的對(duì)抗不利，施措不能；三是自相混亂，規(guī)則不一。如某些地方保護(hù)主義的規(guī)定因地因時(shí)而有所不同，中央規(guī)定和地方的某些變通規(guī)定的不統(tǒng)一，這些混亂是現(xiàn)有法律體系和行政規(guī)范體系內(nèi)部產(chǎn)生的，這種混亂所導(dǎo)致的在有關(guān)行政行為范圍上的不同圈界以及這種圈界之間互無(wú)關(guān)聯(lián)與互相干擾相混合，必然使行政行為的相互干擾、阻礙出現(xiàn)相互否認(rèn)，其行為后果也將成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，貿(mào)易爭(zhēng)端對(duì)抗中的不利根源。
（2）對(duì)行政權(quán)力制約的設(shè)定
行政權(quán)力對(duì)社會(huì)公眾及公眾利益最直接和持續(xù)的影響，可以說(shuō)是很容易被經(jīng)常感受的，其強(qiáng)制性特點(diǎn)所帶來(lái)的強(qiáng)大必須要有制約，以及其富有的擴(kuò)展性，“管理事務(wù)的擴(kuò)展”的自發(fā)性，能“以最迅速的方式組織公務(wù)和對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理”（6）必然需要的對(duì)抗，都表明有關(guān)制約的對(duì)抗力和有效性將成為問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。當(dāng)然，法律設(shè)置的約束是最具體和明確的部份，行政機(jī)關(guān)依法辦事的要求就是一種制約，這當(dāng)然要求法律要有對(duì)制約性的設(shè)置，但是并非行政權(quán)力完全可以通過(guò)法律來(lái)予以制約的，因?yàn)榕c法律相比，“政治占有主導(dǎo)地位”�！罢我庾R(shí)不等于法律意識(shí)。政治家可能會(huì)拋棄法律，不以法律的名義去解決政治問(wèn)題”。（7）權(quán)力的自我約束，還是公眾意志起支配作用是權(quán)力被制約的根本，是一個(gè)認(rèn)識(shí)和作為中的普遍被思考的怪圈，先生雞還是先生蛋的問(wèn)題在此被提及是因?yàn)闄?quán)力被公眾意志所賦予和所決定，但一旦權(quán)力產(chǎn)生，它在行使中是獨(dú)立的和帶有強(qiáng)制力的，權(quán)力的這一特征決定了法律的制約首先要解決的是權(quán)力必須首先帶頭接收這種制約，而其它公眾權(quán)的設(shè)置與權(quán)力的對(duì)抗要在法律強(qiáng)制力之外必須是有效的，首先是法律是不是有可能產(chǎn)生對(duì)權(quán)力的制約機(jī)制？其次是公眾權(quán)的設(shè)置形成的對(duì)抗能夠排除在權(quán)力的強(qiáng)制力之外嗎？當(dāng)然，在此所做的認(rèn)識(shí)上的深入是一個(gè)疑難，不過(guò)，在具體和有效性上的探討是一種對(duì)目標(biāo)的漸近。這種漸近應(yīng)該是可以實(shí)現(xiàn)的。
立法權(quán)制約。無(wú)疑立法可以削弱，甚至消除某些行政權(quán)，但這在目前來(lái)看，僅僅是對(duì)具體的行政組織機(jī)構(gòu)而言，在實(shí)質(zhì)上只是對(duì)行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移，即由此一機(jī)構(gòu)消弱后的權(quán)力，又被賦予另一機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，也有對(duì)權(quán)力賦予中的限制，但這種限制又往往因?yàn)榱⒎ㄊ切姓䴔C(jī)關(guān)提出，行政權(quán)對(duì)立法權(quán)的滲透的表現(xiàn)，在根本上是權(quán)力根據(jù)需要而設(shè)置法律，并非法律根據(jù)需要設(shè)置權(quán)力，因此，在立法上對(duì)權(quán)力的制約所要解決的根本問(wèn)題是立法權(quán)的獨(dú)立性，即人民代表大會(huì)制的立法權(quán)行使的獨(dú)立性和行政組織立法權(quán)的獨(dú)立性，必須與行政行為分開(kāi)，其中有關(guān)于行政組織立法行為尤為突出和重要�！靶姓⒎ɑ顒�(dòng)本質(zhì)上當(dāng)然不是行政機(jī)關(guān)的當(dāng)然職權(quán)”。那么，立法者應(yīng)該是“權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)”，（8）但這種“授權(quán)”所不能解決的仍是行政機(jī)關(guān)的自行立法，包括各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的地方性立法活動(dòng)本身仍是在行政力的結(jié)構(gòu)范圍之內(nèi)的問(wèn)題，因此，有關(guān)行政權(quán)與“相對(duì)方之間行政法律地位的平等性”實(shí)現(xiàn)的“平衡論”，即龐德所說(shuō)的“專斷權(quán)力之一端與受限權(quán)力之另一端間達(dá)到平衡”，（9）能夠達(dá)到的平衡設(shè)置，才是一種憲政秩序之具體所需的實(shí)際。這種平衡所實(shí)現(xiàn)的制約的可能在于其設(shè)置對(duì)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方之間，以及行政機(jī)構(gòu)之間關(guān)系中對(duì)對(duì)立和統(tǒng)一的矛盾認(rèn)識(shí)，并能有效調(diào)控。具體表現(xiàn)是內(nèi)部分權(quán)和外部分權(quán)。內(nèi)部分權(quán)指在國(guó)家機(jī)關(guān)之間職能上的權(quán)力設(shè)置，應(yīng)實(shí)現(xiàn)制約和平衡的分配，使其獨(dú)立性和相互制約性有充分的體現(xiàn)。但是，在這一前提下的有關(guān)行政組織立法對(duì)行政機(jī)關(guān)自身而言，仍有一個(gè)自身不能完善自身的問(wèn)題存在。那么，行政組織立法權(quán)的獨(dú)立性應(yīng)有充分的體現(xiàn)，就要在立法活動(dòng)中使立法職權(quán)從行政職權(quán)中劃分出來(lái)，這應(yīng)該也是加入WTO后所帶來(lái)的迫切需要解決的有關(guān)行政行為透明度問(wèn)題解決的可能方式，即只有將立法權(quán)包括行政組織的立法權(quán)獨(dú)立出來(lái)，才能更有效地做到統(tǒng)一性，行政機(jī)關(guān)自行制定的規(guī)章只能是其內(nèi)部的約束行為，設(shè)立這樣的獨(dú)立立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)最新的問(wèn)題。
公眾權(quán)制約。公眾權(quán)即私權(quán)領(lǐng)域的確切構(gòu)建和保護(hù)，是有效防制權(quán)力侵入的措施，同時(shí)也是對(duì)權(quán)力的制約。行政權(quán)力的自行擴(kuò)張本性必須遇有確切的阻礙時(shí)才能有效遏制，行政權(quán)力的相對(duì)方實(shí)際上就是公眾權(quán)的保護(hù)對(duì)象，當(dāng)然，公眾權(quán)在實(shí)質(zhì)應(yīng)是指公眾個(gè)人利益和整體利益的統(tǒng)一，而后者則是公眾對(duì)政治的參與權(quán)，這就包括民主政治條件下的公眾行使權(quán)力的主要方式是對(duì)國(guó)家公務(wù)員的選舉，選舉權(quán)當(dāng)然只是一種間接的權(quán)力，其真實(shí)性和有效性當(dāng)然在于程序保證。此外，公眾對(duì)行政權(quán)的行使的參予應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為對(duì)行政決策權(quán)的控制和監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)有公眾參與決策的議事機(jī)構(gòu)和渠道，并應(yīng)賦予其否決權(quán)，這當(dāng)然會(huì)對(duì)行政權(quán)的獨(dú)立性和效率構(gòu)成影響，但在平衡條件下的合理體現(xiàn)公眾否決權(quán)（包括權(quán)限范圍，適時(shí)運(yùn)用，方式體現(xiàn)等），是會(huì)更有利于行政決策權(quán)的行使正確的。而公眾對(duì)行政權(quán)行使的監(jiān)督渠道，包括旁聽(tīng)，報(bào)道與傳播，對(duì)行政機(jī)關(guān)決策、決定的事項(xiàng)、文件、資料、信息、情報(bào)等內(nèi)容公開(kāi)刊截，以及查閱，即允許公眾對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)資料可組織查閱，（10）當(dāng)然這些方式所體現(xiàn)的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)只是一種外在的環(huán)境條件的制約和影響，雖然不能直接改變權(quán)力的行使方向和方式，但無(wú)疑可以使與此相抵觸的權(quán)力行使受阻，從而不能形成其違反公意的完全損害后果，并將對(duì)改變、改善權(quán)力行使的方向和方式有著后續(xù)的作用。
執(zhí)行權(quán)制約。執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)構(gòu)成的核心部份，對(duì)執(zhí)行權(quán)的確切定義以及其真實(shí)實(shí)現(xiàn)，是對(duì)行政權(quán)的真實(shí)合法、合規(guī)的體現(xiàn)。同時(shí)也應(yīng)是對(duì)濫用權(quán)力有效制約的關(guān)鍵所在。執(zhí)行權(quán)包括執(zhí)法權(quán)和執(zhí)行政策的權(quán)力，這兩者所倚重的都是在于程序?qū)崿F(xiàn)的合法合規(guī)，并因此而實(shí)現(xiàn)效率和效益。首先要解決的當(dāng)然是行政主體的合法，其重要性在于對(duì)行政職責(zé)和職權(quán)的明確，這種明確有利于圈定權(quán)力范圍，制止越權(quán)行為，因?yàn)樾姓䴔?quán)的權(quán)威性和強(qiáng)制性，使越權(quán)行為事實(shí)上缺少相對(duì)方有效的對(duì)抗，而行政權(quán)的擴(kuò)張性是會(huì)不斷產(chǎn)生越權(quán)的可能的，并且由于行政權(quán)的直接性和影響的廣泛性，社會(huì)公眾利益將因此受到廣泛的影響，因此，對(duì)行政主體的確切劃分是很重要的首問(wèn)。事實(shí)上，行政權(quán)的行使在有關(guān)行政主體問(wèn)題上所反映出的問(wèn)題還在于傳統(tǒng)體制的弊端，即“傳統(tǒng)體制的最大弊端之一”是在于“集中”，（11）因?yàn)榧卸鵁o(wú)權(quán)力分配，無(wú)分配則不分職責(zé)職權(quán)，越俎代皰，欺上瞞下，相互扯皮等現(xiàn)象所造成的混亂，對(duì)錯(cuò)誤后果的難究其責(zé)，往往就是因?yàn)闄?quán)責(zé)不明，即“冤無(wú)頭、債無(wú)主”。行政機(jī)關(guān)中國(guó)家中央機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)關(guān)系上的集中以及機(jī)構(gòu)內(nèi)部各機(jī)關(guān)之間關(guān)系的集中，導(dǎo)致權(quán)力范圍內(nèi)容的定義不能明確細(xì)致，有權(quán)無(wú)責(zé)和有權(quán)無(wú)為的結(jié)合使權(quán)力在不確切之處顯得無(wú)規(guī)，在確切之處又顯得無(wú)力（無(wú)職責(zé)明確自然無(wú)行為主體）。而集中體現(xiàn)在與其它社會(huì)組織的關(guān)系時(shí)，則將行政權(quán)與社會(huì)公眾權(quán)力混淆，行政權(quán)力的擴(kuò)張性造成其越權(quán)而為的包攬?zhí)娲�，甚至是干涉和�?qiáng)加，社會(huì)公眾權(quán)力得不到正常行使或者使這種權(quán)力被幻化為行政權(quán)成為被利用，將導(dǎo)致行政權(quán)力被腐蝕，以及導(dǎo)致公眾權(quán)力被消弱、萎縮。因此，行政主體問(wèn)題的核心權(quán)責(zé)分明就必須是分權(quán)的合理化和合法化。當(dāng)然，這種分權(quán)在體現(xiàn)為執(zhí)行法律和政策時(shí)應(yīng)顯得尤為重要和必須，而在于立法立規(guī)上的統(tǒng)一趨勢(shì)而言，則只能是在統(tǒng)一原則范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，這是對(duì)接WTO透明度原則的需要。其次，對(duì)于執(zhí)行權(quán)而言，執(zhí)行程序的合法合規(guī)化，是實(shí)現(xiàn)有效制約行政權(quán)的最重要內(nèi)容，因?yàn)槌绦驅(qū)崿F(xiàn)過(guò)程就是行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，程序的每一環(huán)節(jié)上的權(quán)力實(shí)現(xiàn)，都應(yīng)當(dāng)保持正確性和合規(guī)性，在這方面，最迫切需要解決的是對(duì)政策執(zhí)行的“程序”，這實(shí)際上是一種將現(xiàn)有潛在規(guī)則公開(kāi)化已變成迫切需要的問(wèn)題，以及對(duì)于沒(méi)有規(guī)則的空隙要及時(shí)予以補(bǔ)漏的問(wèn)題。當(dāng)然目前人們廣泛關(guān)注的是對(duì)法律執(zhí)行的程序問(wèn)題，甚至是在這個(gè)問(wèn)題還沒(méi)有解決好（相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程才能實(shí)現(xiàn)）的情況下，對(duì)有關(guān)政策的執(zhí)行必須變成桌面上的公開(kāi)化問(wèn)題。在這里，政策的制定和執(zhí)行在以往過(guò)多的只是領(lǐng)會(huì)為執(zhí)政黨的獨(dú)立活動(dòng)，但是，至少我國(guó)司法制在目前所確定的憲政秩序肯定了政黨的活動(dòng)規(guī)則必須符合法律規(guī)則，也就是在規(guī)則上將政黨行為規(guī)則的“潛在性”轉(zhuǎn)變?yōu)榉傻墓_(kāi)性的必須，即“根據(jù)憲法制定政黨法，對(duì)政黨的組織活動(dòng)進(jìn)行明確規(guī)定”。（12）在這里，首先要明確的是，即便是執(zhí)政黨，其政策不應(yīng)直接等同于政府政策。政黨政策，應(yīng)經(jīng)合法程序，包括公意表示，才能成為政府政策，其次是政黨的活動(dòng)不能直接等同于政府活動(dòng)，二者必須分開(kāi)。當(dāng)然，最后仍然是政府的政策執(zhí)行規(guī)則必須進(jìn)行合法程序制定、公開(kāi)。WTO透明度原則所要求的義務(wù)包括對(duì)法律、法規(guī)、司法判決和行政裁定的公開(kāi)及以“統(tǒng)一、公正和合理的方式執(zhí)行”則在要求上更為側(cè)重的是執(zhí)行方式的統(tǒng)一，沒(méi)有行政執(zhí)行，無(wú)法實(shí)現(xiàn)這種統(tǒng)一；沒(méi)有行政執(zhí)行的規(guī)則，不可能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一；而對(duì)于公正和合理的執(zhí)行，沒(méi)有制約，無(wú)法實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)公正；沒(méi)有公開(kāi)的規(guī)則使執(zhí)行者監(jiān)督自己和接受監(jiān)督，就無(wú)法使民意的表示找到真實(shí)的根據(jù)和有效的方式。
二、透明度與權(quán)力整合。
透明度規(guī)則下的權(quán)力分配和權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光下將迫于“自然法則”而自行收斂、伸展和整合，“自然法則”之力是無(wú)形和外在的，但對(duì)權(quán)力的解構(gòu)和結(jié)構(gòu)形成更新層次深入，則是主觀能動(dòng)性的體現(xiàn)和必需。弗里德曼說(shuō)：“法律規(guī)則和法律程序是權(quán)力的產(chǎn)物�！薄斑@些規(guī)則和程序也限定權(quán)力并指導(dǎo)人的如何使用權(quán)力”。（13）但有關(guān)權(quán)力的規(guī)則，包括分配和行使的效益優(yōu)化對(duì)社會(huì)公益而言，是不可能完全接受權(quán)力的這種自省的，即權(quán)力產(chǎn)生程序和因法律而形成的自我限制并不是其自認(rèn)的可以達(dá)到“效益的優(yōu)化”，必須有另一種力量來(lái)矯正和做為參照，即“規(guī)則來(lái)自社會(huì)，社會(huì)是其設(shè)計(jì)者”。（14）那么，這種來(lái)自于社會(huì)的力量的體現(xiàn)首先就應(yīng)該是透視在先，對(duì)權(quán)力的整合的必須和可能都是因?yàn)橥敢暀?quán)力的目的以及作用是制約、調(diào)整，使其不違背社會(huì)公意，對(duì)大多數(shù)人的利益起良好的維護(hù)作用。因此，社會(huì)的這種“設(shè)計(jì)作用”的規(guī)則是先要進(jìn)行探討的，其次才是如何“設(shè)計(jì)”。WTO的“透明度”原則，并不是一種抽象的基本規(guī)則，而是貫穿于整體規(guī)則體系的始終，即在雙邊和多邊協(xié)議中的成員權(quán)利和義務(wù)的體現(xiàn)中，具體規(guī)則對(duì)成員的要求，首先就是其行為每一步驟都必須是可預(yù)測(cè)的，可知曉的，前后一致的（可遵循的）。1994年烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果最后文件第4條稱：“WTO協(xié)議必須作為一個(gè)整體予以開(kāi)放，供所有參加方依照協(xié)議第十四條以簽字或其他方式接受”，協(xié)議的“開(kāi)放”即是一種“公開(kāi)”的“透明度”。同樣，對(duì)成員們內(nèi)部權(quán)力運(yùn)用中有關(guān)政策，對(duì)外貿(mào)易措施的制定，都要求“公開(kāi)”，如有關(guān)“實(shí)施衛(wèi)生和植物檢疫措施的協(xié)議”附件，“衛(wèi)生和植物檢疫法規(guī)的“透明度”第2條中有關(guān)各成員對(duì)“衛(wèi)生或植物檢疫法規(guī)的公布”，要求在“開(kāi)始和生效之間的合理的時(shí)間間隔”，是因?yàn)橐尦隹诔蓡T，按照對(duì)方公布的法規(guī)要求，調(diào)整其產(chǎn)品和生產(chǎn)方法，以適應(yīng)進(jìn)口成員的要求，即“透明度”的規(guī)則的所要起到的作用，就是要讓相對(duì)方能夠“遵守”和監(jiān)督對(duì)方“遵守”。這種“遵守”和監(jiān)督行為本身就是規(guī)則的最基本要素，因此，權(quán)力將不能逃避這種“公開(kāi)”，不能只是制約他人而自己不受制約。
1、行政權(quán)力的收斂
收斂不是不合理的局限。平衡論所認(rèn)識(shí)的權(quán)力運(yùn)用的最佳狀態(tài)是在于權(quán)力所支架的社會(huì)關(guān)系相互和諧地凝聚于社會(huì)公意之所指。但是，多數(shù)至上主義有關(guān)“一個(gè)政治上的多數(shù)”可以為所欲為，與“民主的合憲概念”有關(guān)政府機(jī)構(gòu)代表集體的決定是將“社會(huì)所有成員都視為一個(gè)個(gè)體，并予以同等關(guān)注和尊敬”（15）之間所形成的分歧的解決，往往被以多數(shù)至上主義的權(quán)力運(yùn)用程序的科學(xué)、合理即集體對(duì)個(gè)體意愿代表人最大可能所掩蓋，這是因?yàn)槎鄶?shù)至上主義與其說(shuō)是一種理論不如說(shuō)是一種實(shí)際的操做程序，這種程序往往是權(quán)力運(yùn)用所不可避免的惟一選擇�？墒羌幢闶巧贁�(shù)人的利益和意見(jiàn)被拋棄的理由不應(yīng)該是這些利益和意見(jiàn)不應(yīng)被尊重，在與多數(shù)人利益和意見(jiàn)的關(guān)系上并不都是對(duì)抗性的，應(yīng)該存在對(duì)不被顧及個(gè)體的可兼容性。WTO談判中的“雙贏”規(guī)則被倡導(dǎo)，正是這種兼容性的規(guī)則被倡導(dǎo)的表現(xiàn)。找到那種對(duì)雙方均可獲利的道路和方法本身就是協(xié)議原則的根本。權(quán)力運(yùn)用的意愿（集體）與權(quán)力所能影響的對(duì)象（個(gè)體）之間，后者之所以被給予越來(lái)越多的重視，是在于合理的模糊性與科學(xué)的精確性，都是法律的正確性的最重要內(nèi)涵。而科學(xué)性（無(wú)錯(cuò)誤）顯然是對(duì)于具體適用對(duì)象所必須的，這對(duì)于權(quán)力而言也應(yīng)是同樣的，那么，權(quán)力的收斂就是指其運(yùn)用中精確性的形成，包括如何制造其無(wú)誤的機(jī)制和怎樣做到無(wú)誤。WTO透明度原則就是讓錯(cuò)誤無(wú)從躲避從而消除各成員的錯(cuò)誤會(huì)誤導(dǎo)他方和使他方受損的可能。（1）剛性強(qiáng)度與彈性限度。行政權(quán)的剛性是在規(guī)則上的運(yùn)行所帶來(lái)的強(qiáng)制性力量，是權(quán)力的特征。而在范圍內(nèi)的靈活性和可變性則是在原則內(nèi)的彈性，是權(quán)力的特點(diǎn)。當(dāng)然，對(duì)于行政權(quán)力的剛性顯現(xiàn)而言，易于了解，或者說(shuō)是可視的，而對(duì)于行政權(quán)力的彈性采說(shuō)，則是不易于認(rèn)識(shí)和掌握的。當(dāng)然，剛性強(qiáng)度則是指行政權(quán)力強(qiáng)制力的邊界限制，以及在針對(duì)適用對(duì)象時(shí)的強(qiáng)、弱控制的適度；而彈性限度對(duì)于不公開(kāi)的政府行為而言，是指相對(duì)的權(quán)力運(yùn)用的規(guī)則性，程序性要求。很顯然，WTO透明度原則要求對(duì)于后者而言是更重要的，也是目前最需解決的。不過(guò)，就即便是對(duì)公開(kāi)規(guī)則的執(zhí)行，即剛性表現(xiàn)，也存在著在程序上的權(quán)力彈性。同時(shí)，對(duì)于彈性運(yùn)用，并非沒(méi)有在透明度原則下的適度范圍，也就是說(shuō)可以彈性的地方，是應(yīng)該會(huì)運(yùn)用的。這看來(lái)是十分需要了解和掌握的。A、政策與法律。政策的適時(shí)性和不規(guī)則性，是彈性表現(xiàn)，而法律的剛性則是在于對(duì)規(guī)則遵循的強(qiáng)制性。WTO框架下的貨物貿(mào)易總協(xié)定和服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定對(duì)透明度的要求是：各成員方對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)條例、行政命令以及成員方政府或政府機(jī)構(gòu)與另一成員方政府或政府機(jī)構(gòu)簽定的影響國(guó)際貿(mào)的現(xiàn)行協(xié)定,都應(yīng)迅速公布。如不能公布,也應(yīng)將信息公布,并且應(yīng)將各方面的任何修改和有實(shí)質(zhì)性影響的任何新法律、法規(guī)或者行政命令迅速并且至少每年一次通知WTO組織有關(guān)機(jī)構(gòu)。公布法律是在于剛性規(guī)則的明確性和規(guī)范性，公布顯然是一種最有效的自我約束，即對(duì)于相對(duì)方而言為其提供要求這種約束自己的規(guī)則，而不是僅僅在于要求對(duì)方按公布的規(guī)則行事，因此，這種公布的后果自然是要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。法律的相互矛盾所帶來(lái)的不利，缺漏因“公示”的會(huì)帶來(lái)被利用的可能，以及最為不利的是在與多方成員國(guó)法律的對(duì)接中會(huì)固定一種劣勢(shì)的形成（如果法律制定有劣勢(shì)的話），競(jìng)爭(zhēng)將成為一種在“游戲規(guī)則”上的優(yōu)劣競(jìng)爭(zhēng)，這顯然是剛性規(guī)則的固有弊端。而法律的優(yōu)劣是法律文化發(fā)展的一種先進(jìn)與落后的反映，與經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)條件必然相關(guān)，那么，我們有關(guān)于公布法律的想法就不是急于跟上的簡(jiǎn)單，但卻又是要緊跟其上的慎重，更重要的是了解、熟悉和吸收先進(jìn)的法律文化因素。對(duì)于政策的彈性來(lái)說(shuō)，WTO所建立的貿(mào)易政策審查機(jī)制，要求所有成員方的貿(mào)易政策和慣例均應(yīng)當(dāng)提交審查，定期輪流評(píng)審，因此，有關(guān)政策的彈性在我國(guó)長(zhǎng)期形成的行政體制中的作用將被改變認(rèn)識(shí)。首先是政策的及時(shí)性與適應(yīng)性的作用，會(huì)因其模糊性而被反利用。適應(yīng)性的彈性，是在于規(guī)則不明確的模糊性，這種模糊性會(huì)導(dǎo)致兩種可能，即對(duì)公布的法律的不明確改變（或不遵循），以及對(duì)在此前后的相關(guān)政策的矛盾，對(duì)法律的愈越或?qū)η昂笳卟灰恢滤斐傻拿堋６紩?huì)帶來(lái)在約束上的兩可，會(huì)被反利用。其次，政策的及時(shí)性本身就帶有固有的局限，即在適時(shí)上的條件存在有限的情況下的決定，往往在條件改變后將不再適用。因此，及時(shí)修改政策是最為重要的，但同時(shí)政策又必須保證在一定時(shí)限內(nèi)的有效性，這就要求政策的及時(shí)性必須考慮不利后果，即在未修改前可能出現(xiàn)的條件變化。再次，政策的模糊性本身就是規(guī)則不確切，要求不明，是否通行的后果（責(zé)任）不固定，那么，有關(guān)政策在對(duì)成員的另一方形成利用的依據(jù)時(shí)，可以解脫責(zé)任。當(dāng)然，在政策的制定上，中央政府和各級(jí)地方政府，以及政府機(jī)構(gòu)在制訂政策的權(quán)力上的分配問(wèn)題，往往是造成政策不統(tǒng)一的根源，也就是職權(quán)范圍的明確不是在于以往的“行政管轄區(qū)域”概念或“管理范圍”的概念，而應(yīng)該是行政管理可能及于的相對(duì)方或?qū)ο鄬?duì)方的該項(xiàng)行為權(quán)力，不是地域概念和事項(xiàng)范圍。而是相對(duì)的對(duì)象范圍，當(dāng)然，有關(guān)政策執(zhí)行的統(tǒng)一性要求所帶來(lái)的問(wèn)題要大于政策的制定，因?yàn)楦餍衅涫碌母骷?jí)行政權(quán)力的“潛在規(guī)則”是無(wú)法公布的，但行為的后果則是不可能不公開(kāi)的，這種后果往往會(huì)被反利用為針對(duì)對(duì)公開(kāi)政策違背的行為。因此，行政權(quán)力在此被收斂是很顯然的。在這里，WTO透明度原則所要求的對(duì)慣例的公布，正是要求“潛在規(guī)則”的浮出，應(yīng)該是與政策和法律不相違背的。這種慣例不僅僅是在于考慮恰當(dāng)歸結(jié)過(guò)去，而且對(duì)于歸結(jié)慣例的正確性往往是在于時(shí)間的提練的過(guò)程尚未形成，困難是存在的。并且這種歸結(jié)應(yīng)該對(duì)現(xiàn)在和未來(lái)適用。困難是存在的。B、實(shí)體與程序。實(shí)體的剛性與程序的彈性是可以相對(duì)而言的，事實(shí)上，實(shí)體在體現(xiàn)規(guī)則的到位上，是必須依靠程序的保證來(lái)實(shí)現(xiàn)的，所謂實(shí)體規(guī)則的剛性強(qiáng)度，會(huì)因?yàn)槌绦虻膹椥远鴾p弱，并不是說(shuō)程序的彈性不應(yīng)該，而是這種對(duì)規(guī)則的執(zhí)行本身，是不可能千篇一律的，但程序?qū)Ψ珊驼邎?zhí)行的統(tǒng)一性要求的體現(xiàn)在彈性限度內(nèi)的表現(xiàn)應(yīng)該是相對(duì)一貫的做法，以及具體細(xì)節(jié)上的真實(shí)和準(zhǔn)確，沒(méi)有具體即沒(méi)有程序，程序就是讓法律和政策的實(shí)施具體化、個(gè)性化。在此，行政行為的合規(guī)性是問(wèn)題，但其正確性做為可公開(kāi)和可被援用的要求則是更大的問(wèn)題。對(duì)于前者，即在要求將行政行為納入法律范圍調(diào)整，如WTO透明度原則所要求的“行政調(diào)查、行政處罰、行政許可、行政確認(rèn)、行政征收、行政給付，以及行政合同行為等”（16）當(dāng)然需要的是法律的定位建規(guī)，但在此以外，一般意義上的行政行為方式的規(guī)則，卻是沒(méi)有確切的規(guī)定的。首先是這種規(guī)定的可能性，其次是表現(xiàn)形式應(yīng)予重新認(rèn)識(shí)。我們過(guò)去認(rèn)為“條條道路通羅馬”式的只重目的不重方法的“暗箱操做”無(wú)關(guān)緊要，但行政行為方式被要求符合“透明度”原則的含意是“操做”要公開(kāi)，“暗箱”被打開(kāi)來(lái)里面的手腳將被看見(jiàn)，那么，就應(yīng)是有約束的動(dòng)作而不能是亂動(dòng)，這種約束的存在就是規(guī)則的存在。當(dāng)然，對(duì)這種意義上的規(guī)則而言，WTO“透明度”原則所要求的是在公開(kāi)條件下所表現(xiàn)的一致性和可被遵循，這一任務(wù)是艱巨的。當(dāng)然對(duì)于可納入法律調(diào)整范圍的行政行為所做的規(guī)范與WTO協(xié)議的的規(guī)定存在差距離的問(wèn)題，其解決可以通過(guò)立法建規(guī)來(lái)完成，但對(duì)于一般意義上的大量行政行為的規(guī)范化要求，如通過(guò)“慣例”形式表現(xiàn)出來(lái)的做法，在明確規(guī)范上不可能做到，只能通過(guò)具體的個(gè)案典型來(lái)體現(xiàn)。那么這種類似于案例有效的對(duì)案例的篩選、總結(jié)、匯集等，是我們尚未觸及的。當(dāng)然，這種所謂的“個(gè)案”不是指其具體的實(shí)體內(nèi)容，而是指其在體現(xiàn)行政行為的規(guī)范性上所具有的可被遵循的程序。在這里，與WTO協(xié)議保持一致，避免國(guó)際制裁和他國(guó)報(bào)復(fù)，是規(guī)范化的目的，但另一目的甚至更重要，即規(guī)范性所達(dá)到與WTO協(xié)議的一致性，是爭(zhēng)取更合理更有效的貿(mào)易規(guī)則以利于加快與國(guó)際市場(chǎng)的溝通從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益上的“雙贏”。行政行為在公開(kāi)條件下的規(guī)范性要求，在公開(kāi)真正做到的規(guī)范性要求是不可能回避的，這種要求的無(wú)形的有效應(yīng)該被有意識(shí)地滿足的意義是在于意識(shí)在先的優(yōu)勢(shì)，行政行為方式的選擇規(guī)范化就是選擇自我保護(hù)的有效和有益于貿(mào)易自由的有用，彈性被規(guī)范就是其限度的表現(xiàn)，而不是因此喪失去其可變性和可伸縮性的特點(diǎn)。
（2）點(diǎn)與面。權(quán)力的本質(zhì)在于點(diǎn)的聚集，而權(quán)力的實(shí)現(xiàn)則在于對(duì)面的伸延邊界所形成的區(qū)域內(nèi)的有效。點(diǎn)與面的共生性是在于內(nèi)在屬性的聯(lián)系上。無(wú)可否認(rèn)，對(duì)于行政權(quán)力而言，沒(méi)有對(duì)于點(diǎn)的聚集，也就是權(quán)力集中，則不能構(gòu)成行政權(quán)力所固有的權(quán)威力量，而如果沒(méi)有對(duì)于權(quán)力區(qū)界的概念，以及對(duì)這種區(qū)界所形成的面的有效控制，則不能體現(xiàn)行政權(quán)力存在的理由和根據(jù)。對(duì)于WTO透明度原則所要求的對(duì)行政權(quán)力本身進(jìn)行的透視，是要求對(duì)行政權(quán)力的行使根據(jù)和行使過(guò)程，進(jìn)行必須的了解的可能性實(shí)現(xiàn)，但實(shí)際上這種了解只能從行政權(quán)力具體作用的表現(xiàn)上才能得到認(rèn)識(shí)，即對(duì)面的展示的認(rèn)識(shí)就是對(duì)行政權(quán)力本身的認(rèn)識(shí)。當(dāng)然，有關(guān)規(guī)則能不能對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行起始發(fā)揮作用，這應(yīng)該是一個(gè)復(fù)雜的有關(guān)于社會(huì)公意形成的問(wèn)題，但正是對(duì)為種復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)所導(dǎo)致的權(quán)力屬性的定義和其運(yùn)行導(dǎo)向的定位是來(lái)自于對(duì)點(diǎn)的顯微。點(diǎn)的收斂之所以是必然的是由其可控區(qū)域規(guī)則屬性所決定的。行政決策和行政行為是這種點(diǎn)與面的關(guān)系的體現(xiàn)。行政決策權(quán)主要包括行政計(jì)劃?rùn)?quán)和行政立法權(quán)，但不能完全等同于行政立法權(quán)，只有少數(shù)行政機(jī)關(guān)擁有行政立法權(quán)，而對(duì)于以“受法律約束程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)劃分”的話，行政決策權(quán)可被劃分為“羈束”的和“自由裁量”的決策權(quán)。（17）當(dāng)然，有關(guān)透明度問(wèn)題實(shí)際上最主要是對(duì)“自由裁量”的行政決策權(quán)的透視。點(diǎn)似乎是不易看清的，點(diǎn)就是點(diǎn)，但點(diǎn)不是黑洞，也不是“暗箱”，那么，點(diǎn)以收斂的引力或張力的規(guī)則就決定了點(diǎn)的屬性。因此，有關(guān)對(duì)“統(tǒng)一審議機(jī)制”的設(shè)計(jì)，即對(duì)有關(guān)“貿(mào)易的規(guī)范性文件和具體的行政決定措施，以及司法判決”，建立與“WTO貿(mào)易政策評(píng)審機(jī)構(gòu)相類似”的（18）對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，使上述行政決策所做出的決定，具有統(tǒng)一性和有益性就成為心要。所謂有益性是指能夠使行政決策者不致于因決策而使自己及其所代表的公眾利益受損，這是控制點(diǎn)的張力，即定位了權(quán)力導(dǎo)向的表現(xiàn)。而對(duì)于具體的行政行為，在可納入法律范圍、監(jiān)督以及必要的救濟(jì)。做為對(duì)區(qū)域內(nèi)的有效控制，就能對(duì)點(diǎn)的不定性進(jìn)行固定。當(dāng)然，透明度原則所要求的“公開(kāi)”，除對(duì)法律、行政法規(guī)、規(guī)章公布和“普通行政規(guī)范性文件”的公布外，對(duì)行政措施及執(zhí)行程序的公開(kāi)，即“對(duì)行政實(shí)際做法或者行政慣例”（19）的公開(kāi)是因?yàn)閃TO透明度原則要求將此納入審查機(jī)制。但問(wèn)題的另一面是，就即便是對(duì)法律所確定的行政行為，其“實(shí)際做法”不是沒(méi)有其“實(shí)際”的余地的，也就是行政程序的不足和有效性的限制所造成的空隙的存在，使得被審查出不合規(guī)的可能性很大，也就是在“統(tǒng)一性”和“規(guī)范性”上，“實(shí)際做法”所出問(wèn)題將會(huì)很多，更何況在法律規(guī)定的范圍以外的“慣例”通行空間的廣大。如在有關(guān)行政審批一貫制上，所有問(wèn)題不是在于這種審批制度不透明需要消除，而是在于行政首長(zhǎng)意志決定一切的隨意性不被規(guī)范。而在有關(guān)要求政府職能轉(zhuǎn)換的問(wèn)題上，政府職能不再是“守夜”式的對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參予，政府變成親市場(chǎng)政府是在宏觀經(jīng)濟(jì)管理上的加強(qiáng)，而對(duì)市場(chǎng)具體管理作用應(yīng)予減少，這是一種對(duì)行政權(quán)力而言的區(qū)域邊界的重新劃定，這種劃定實(shí)際上是使權(quán)力集中的點(diǎn)的收斂的有效更被體現(xiàn)，即對(duì)引力和張力的限度的明晰就是對(duì)其有效的體現(xiàn)。當(dāng)然，關(guān)于政府治理的觀念由以政府為中心，轉(zhuǎn)變到以公民為中心，則是透明度所要求的政府的法律、政策公開(kāi)的目的之所在，公開(kāi)的目的就是要求公意體現(xiàn)其作用，這應(yīng)該是一種關(guān)于小政府的高效，即點(diǎn)的表征，與其權(quán)力的有效面，即公民做為權(quán)力的產(chǎn)生的根源的展現(xiàn)，是被適時(shí)地表現(xiàn)出其相互關(guān)系的正確性揭示，以及這種關(guān)系被適時(shí)地要求的迫切。
2、行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)。
結(jié)構(gòu)不能被認(rèn)為是一種機(jī)械的建構(gòu)和靜態(tài)的僵化，而應(yīng)該在相互的銜接中形成運(yùn)行機(jī)制。并且，這種機(jī)制的結(jié)構(gòu)本身也是在發(fā)生變化的，即“行政法機(jī)制在很大程度上取決于人們的自覺(jué)建構(gòu)與重塑。”這種機(jī)制所具有的“回應(yīng)特質(zhì)”，是對(duì)公眾、政府和社會(huì)的“適應(yīng)”，“都必然要自覺(jué)地或不自覺(jué)地遵循特定的價(jià)值取向，選擇一定的運(yùn)作機(jī)制，具備相應(yīng)的調(diào)整功能”。（20）行政權(quán)力當(dāng)然要在已有的行政法軌道上運(yùn)行，還包括這種法軌所形成的社會(huì)價(jià)值取向帶來(lái)的約束，即公眾、政府和社會(huì)需要的適應(yīng)，是一種更具寬帶性的無(wú)形之軌，但是，這種法軌和其形成的趨向性約束卻又是行政權(quán)力作用的結(jié)果，對(duì)行政權(quán)力運(yùn)用的有益性需求的實(shí)現(xiàn)，不僅僅是在于對(duì)其形成的制約，而更重要的是使有益性被激活從而發(fā)揮出其正向極值。那么，有關(guān)對(duì)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)形成的機(jī)制的建立，首先應(yīng)從其配置上找到合理性，其次才是對(duì)有關(guān)行政權(quán)力合理配置后形成的組成部份之間的相互作用并因種作用而形成的整體效應(yīng)的有益性進(jìn)行分析，因?yàn)槊系滤锅F所說(shuō)的“以權(quán)力制約權(quán)力”的實(shí)現(xiàn)就應(yīng)該是這種權(quán)力配置的合理性與權(quán)力運(yùn)用的有益性的合二為一。
（1）行政權(quán)力的合理性配置的可能。
合理性的“模糊”似乎只存在著對(duì)其實(shí)現(xiàn)的可能性探求，但這種對(duì)相對(duì)條件的概念界定本身就是一種有關(guān)于互動(dòng)的相互影響和相互作用的準(zhǔn)確性體現(xiàn)。行政權(quán)力產(chǎn)生于“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授予行使的權(quán)力，但這種權(quán)力仍然受制于其賴以生存的物質(zhì)生活條件”。（21）社會(huì)物質(zhì)生活條件所表現(xiàn)出的社會(huì)利益集團(tuán)的價(jià)值取向是在變化的，而國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的“授予”就不能不變，增、減以及變換的調(diào)整都是必須的當(dāng)然。有關(guān)行政權(quán)力的合理性配置在認(rèn)識(shí)上的開(kāi)始，應(yīng)該是對(duì)“授予”對(duì)象的清晰，也就是對(duì)有關(guān)行政主體的認(rèn)識(shí)。在此，究竟是以行政權(quán)力的不同屬性而確立（或設(shè)立）行政主體，還是以行政主體的存在來(lái)構(gòu)成行政權(quán)力？這實(shí)際上涉及的僅只是國(guó)家做為行政權(quán)力的最主要主體在被“授予”權(quán)力后進(jìn)行權(quán)力分配（分解）的問(wèn)題，那么得出的結(jié)論是權(quán)力設(shè)置主體。因?yàn)楦鶕?jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政權(quán)力的劃分，既是國(guó)家最高行政權(quán)力整體作用發(fā)揮的需要，那么對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行分解而設(shè)置其承接主體（設(shè)立行政機(jī)構(gòu)）是行政權(quán)力合法性緣由（被國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)授予）所決定的，這就當(dāng)然避免了有關(guān)權(quán)力的擴(kuò)張中的自由向度產(chǎn)生的侵害，即對(duì)行政權(quán)力相對(duì)人的不利影響是不可糾正的是權(quán)力自省所決定的認(rèn)識(shí)，也就是說(shuō)有關(guān)權(quán)力分解的配置始終是根源，配置的合理性可解決權(quán)力的自我擴(kuò)張中的制約需要,即對(duì)限度帶來(lái)的約束來(lái)自于設(shè)置權(quán)的初始規(guī)范,而對(duì)權(quán)力的使用得當(dāng)(不被濫用)同樣可由設(shè)置中的“權(quán)力制約權(quán)力”來(lái)予以實(shí)現(xiàn)。有關(guān)行政權(quán)力的分配和構(gòu)成所形成的良性機(jī)制相對(duì)于WTO透明度原則來(lái)說(shuō)，首先是需要透視對(duì)象的明晰，其次是這種明晰應(yīng)保持在一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程中，即行政主體的作為如果是一個(gè)從決策開(kāi)始，到執(zhí)行程序以及最后結(jié)果形成的持續(xù)過(guò)程的話，那么這一過(guò)程的明晰性保證應(yīng)該體現(xiàn)為它是有序的，可被審視的和可被遵循的。A、以內(nèi)容確立的劃分行政權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政權(quán)力配置合理性的影響。行政事權(quán)、財(cái)權(quán)和組織人事權(quán)的分類，是一種“縱向行政權(quán)分配”。其核心在于“事權(quán)”是“設(shè)定行政權(quán)的基礎(chǔ)”。（22）首先行政事權(quán)是行政權(quán)的伸延邊界，與公民權(quán)相對(duì)而言可明確其范圍，是制約形成的一方面的可能性體現(xiàn)。公民權(quán)對(duì)行政事權(quán)的制約，在透明度原則的要求下，應(yīng)表現(xiàn)為做為行政權(quán)力相對(duì)方應(yīng)有的行政救濟(jì)保證（可申訴的，可要求復(fù)議的法定渠道設(shè)定）。因此，對(duì)有關(guān)加入WTO對(duì)與貿(mào)易有關(guān)的行政措施承諾予以公布，并不僅僅是在于立法所明確的法定行政行為方式，而是在于“具體的行政行為方式”。這必然是一種對(duì)規(guī)范形成的規(guī)范（制約），而有關(guān)“加入議定書(shū)”承諾要求設(shè)置法律咨詢點(diǎn)，則不僅是在于對(duì)國(guó)內(nèi)的透明度，包括WTO對(duì)通知的要求的WTO體制內(nèi)的透明度，是行政事權(quán)所必有的規(guī)則。我國(guó)加入“議定書(shū)”在履行200多項(xiàng)通知義務(wù)的同時(shí)又附加了19項(xiàng)通知義務(wù)，更由于象“即時(shí)通知”或“實(shí)時(shí)通知”的義務(wù)要求，是行政事權(quán)設(shè)定的具體要求，并因這種要求而形成制約。其次，對(duì)于行政財(cái)權(quán)而言，其權(quán)力范圍中的“征收和使用稅款、收費(fèi)和借款”（23），在權(quán)力被體現(xiàn)時(shí)多為對(duì)制度和規(guī)章、計(jì)劃的遵從，所需要的是在對(duì)行政行為的復(fù)議和司法審查機(jī)制建立方面的完善，政府采購(gòu)和行政合同也屬于其行政財(cái)權(quán)的體現(xiàn)，同樣應(yīng)受透明度原則的制約。同樣，組織人事權(quán)在“設(shè)置行政主體或行政主體設(shè)置行政組織、行政機(jī)關(guān)和管理公務(wù)員的權(quán)力”（24）上，更直接體現(xiàn)了行政權(quán)力配置的合理性需要不斷地加以接近。在對(duì)中央和地方權(quán)力關(guān)系上，“法律規(guī)則的層次不明”，中央與地方在制定規(guī)章時(shí)“沖突”的發(fā)生，“與貿(mào)易有關(guān)的法律和政策不統(tǒng)一”，（25）是有關(guān)行政權(quán)力配置中需要解決的“系統(tǒng)有效”問(wèn)題，即在層次上，部份與整體的關(guān)系上，部份與部份之間的相互關(guān)系人，并不是單向的劃一而能解決的，而是在于對(duì)相關(guān)性和獨(dú)立性的統(tǒng)一，是同一性和特殊性的統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)。這當(dāng)然是需要很大努力的，目前最關(guān)鍵的是在于清理、修改、廢止有關(guān)制度、規(guī)章的存在的沖突，不統(tǒng)一之處。以行政權(quán)內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分行政權(quán)類型，在實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的合理性配置上，這種縱向性是一種脈絡(luò)明晰的途徑。B、以性質(zhì)和形式為劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政權(quán)力配置合理性的構(gòu)成。以性質(zhì)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，即將行政權(quán)劃分為“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和咨詢權(quán)”，以及以形式為劃分標(biāo)準(zhǔn)，即將行政權(quán)劃分為“立法權(quán)、行政計(jì)劃?rùn)?quán)、行政調(diào)查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政處理權(quán)、行政許可取、行政強(qiáng)制權(quán)、行政合同權(quán)和行政指導(dǎo)權(quán)”（26）應(yīng)該是一種橫向的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)。當(dāng)然在形式和性質(zhì)之間存在著交叉，因此作為行政主體的設(shè)置，即權(quán)力分配的結(jié)果應(yīng)該是由幾種標(biāo)準(zhǔn)確立。用有序和有益有效的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)權(quán)力進(jìn)行分配，當(dāng)然僅只是一種功效觀念，不涉及實(shí)際利益的決定因素。這種分配應(yīng)該是在利益的決定因素確立清楚后的做法，那么，做法本身應(yīng)該是一種客觀需要，剩下的就只是怎樣做到更好。橫向的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)所要求的第一是權(quán)責(zé)分明，第二是互相銜接、配合，要避免的是互相干擾，環(huán)節(jié)脫離。對(duì)WTO透明度原則的接受所要做的核心就是有規(guī)有矩有序本身就是一種約束，有效則是有序運(yùn)行的目的和結(jié)果，有序更應(yīng)該是可重復(fù)的，一種連續(xù)的過(guò)程。行政行為本身不可能只是一次性的，有規(guī)有鉅的行為是相對(duì)于其行為對(duì)象而言的公平、公正以及合理，即同等條件下的照此辦理，顯然不能產(chǎn)生這種程序化“公式化”的做法會(huì)對(duì)行政主體產(chǎn)生具體的利益的想法，即行政主體不能為自身謀利而“行為”，若能舍此，對(duì)程序的要求，對(duì)透明度的接受應(yīng)該是行政主體和其行為相對(duì)方共同的追求，但問(wèn)題是權(quán)力本身會(huì)滋生腐蝕是不可避免的，那么，至少在對(duì)權(quán)力分配時(shí)就應(yīng)該考慮到盡可能防止這種腐蝕，而橫向的分配結(jié)構(gòu)所能帶來(lái)的最大功效在于互相牽制的形式，互制互動(dòng)是必然的需要。首先，行政立法權(quán)和行政決策權(quán)等權(quán)力與長(zhǎng)官司意志之間的關(guān)系，要解決的是長(zhǎng)官意志與社會(huì)公意之間誰(shuí)服從誰(shuí)，以及怎樣服從的問(wèn)題，對(duì)于前者是不言而喻的。但在怎樣服從的問(wèn)題上，不可能不發(fā)生的是長(zhǎng)官之所要有“自己的意志”，而不是公眾的意愿，問(wèn)題就在于權(quán)力分配所形成的“權(quán)力的擁有者”概念所產(chǎn)生的離間。社會(huì)公眾意志被替代而不是被服從的現(xiàn)象，也只有在透明度原則下才能使這種被替代所形成的離間能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，只有及時(shí)發(fā)現(xiàn)才能及時(shí)糾正，也只有因?yàn)榇嬖谥S時(shí)會(huì)被糾正的可能，權(quán)力擁有者才會(huì)“自覺(jué)服從”，服從公眾意志。當(dāng)然，很明確的是接下來(lái)就應(yīng)該是具體怎樣對(duì)行政立法、行政決策進(jìn)行“透明”，那么開(kāi)始的需要就應(yīng)該是對(duì)“透明度”在此有什么要求，然后才是怎樣做。在這里，“透明度”的要求就就是一種規(guī)則，而不僅僅是只要公開(kāi)就是透明，因此，真正要找到的是這種有關(guān)于“透明度”的規(guī)范要求在與現(xiàn)有行政行為方式上的差距和消除差距的做法。在這里，我國(guó)加入WTO后承擔(dān)義務(wù)中有關(guān)對(duì)貿(mào)易政策透明度增強(qiáng)的承諾，就是對(duì)立法者和決策者的要求，如在政府資助和補(bǔ)貼方面，首先要求的是對(duì)有關(guān)項(xiàng)目和具體方式的公布、公開(kāi)、WTO《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》第四部份第六條“國(guó)內(nèi)支持承諾”，第七條“國(guó)內(nèi)支持的一般紀(jì)律”，對(duì)國(guó)內(nèi)政府資助具體范圍和方式均做了明確規(guī)定，必須依照?qǐng)?zhí)行，并以此做為立法和政策制定依據(jù)。同樣在第九條“出口補(bǔ)貼承諾”的條款規(guī)定中，在政府的補(bǔ)貼政策中對(duì)補(bǔ)貼的減讓范圍做了具體的明確，而對(duì)于象“適用于所有產(chǎn)業(yè)的普遍性補(bǔ)貼，資助由企業(yè)直接進(jìn)行或通過(guò)高等教育或研究機(jī)構(gòu)簽訂合同而進(jìn)行的研究活動(dòng)，資助國(guó)內(nèi)落后地區(qū)對(duì)企業(yè)根據(jù)法律要求對(duì)現(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)新的環(huán)保要求而產(chǎn)生的財(cái)政負(fù)擔(dān)等給予資助”（27）是允許補(bǔ)貼，不可訴，不會(huì)受到制裁。當(dāng)然，僅只是明白清楚這些范圍，做為常識(shí)來(lái)做要求是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，行政立法和行政決策對(duì)WTO規(guī)則的運(yùn)用，要做到“透明”是因?yàn)橘Q(mào)易政策本身就是為促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的，趨利避害的功利性不可不要，那么，符合規(guī)則和運(yùn)用規(guī)則就成為重要的關(guān)鍵所在是應(yīng)該表現(xiàn)為怎樣合規(guī)地“透明”才能最好地保護(hù)自己。因此而在的權(quán)力分配上首先至少要做到的是“行政權(quán)與具體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的脫鉤，將商業(yè)經(jīng)營(yíng)者利益與政府利益”區(qū)分開(kāi)來(lái)，并且同時(shí)應(yīng)該開(kāi)通的是政府對(duì)經(jīng)營(yíng)者的對(duì)活渠道，了解、幫助扶持經(jīng)營(yíng)者發(fā)展。其次，行政執(zhí)行權(quán)，包括調(diào)查、處理、處罰、許可權(quán)，以及行政合同等權(quán)力，當(dāng)然是在規(guī)范的程序上形成一種確定，這種確定應(yīng)體現(xiàn)為有關(guān)權(quán)力分配合理和有效的。在這里，有關(guān)程序的規(guī)范包括有明確法定的規(guī)則和無(wú)明文規(guī)定，但已形成慣例的確定性被確立。有關(guān)“行政執(zhí)法權(quán)太過(guò)分散”（28）的表現(xiàn)，正是這種法定的程序和在此之外的“慣例”不被遵從所反映出的權(quán)力分配不清所造成。因?yàn)橛嘘P(guān)于行政執(zhí)行權(quán)的分配在從總體上被肯定為是來(lái)自于法律的授權(quán)以后，怎樣執(zhí)行則似乎成為一種無(wú)關(guān)緊要的給予“自由發(fā)揮”的寬容，但透明度原則所要的不僅僅是在結(jié)果上，而是在于具體的行為過(guò)程中的秩序，更有甚者是那種連怎樣做的明確規(guī)定都沒(méi)有的大量的實(shí)際行政行為，尚沒(méi)有“慣例”，因?yàn)闆](méi)有一種基于正確的權(quán)力分配條件之上的正常，在一種紊亂現(xiàn)象后面的是使用權(quán)力的目的各不相同地背離了公眾意愿。法律優(yōu)先與法律保留， （ 29）都是在于一種對(duì)行政權(quán)力的約束，法律優(yōu)先是以法律的最高權(quán)威來(lái)保證行政權(quán)力的不得僭越，而法律保留則是對(duì)法律規(guī)定的范圍的保留，使之成為公眾意志體現(xiàn)的領(lǐng)域。這些都是一種外在的約束，而比例原則（30）則是一種對(duì)行政權(quán)擴(kuò)張的寬容限度的具體化，即具體使行政權(quán)力行使的“手段”應(yīng)與“目的”相平衡.行政執(zhí)行權(quán)所需要的正是這種可被具體化的限制，即某一種權(quán)力的行使的方式，包括可采用的手段，運(yùn)用的強(qiáng)弱，應(yīng)與目的相平衡，這種比例的原則被“透明”后，就成為一種規(guī)則，有明確規(guī)定的或無(wú)明確規(guī)定的“慣例”。權(quán)力的分解原則（31）關(guān)于縱向上的對(duì)權(quán)力的分解和對(duì)“不同環(huán)節(jié)的權(quán)能”的人“分開(kāi)”，則是對(duì)法定的行政權(quán)力的內(nèi)容和運(yùn)用程序要求細(xì)化和具體化的反映，這些都表現(xiàn)出一種有關(guān)要求“開(kāi)箱作業(yè)”情況下的明白清楚，有規(guī)有鉅，但是，這種對(duì)于行政權(quán)力執(zhí)行方式的規(guī)鉅，顯然是錯(cuò)綜復(fù)雜的，只能在實(shí)踐中不斷調(diào)整，但其要領(lǐng)仍是權(quán)力對(duì)公眾意志的遵從，權(quán)力不得自求其利。再次，關(guān)于行政監(jiān)督權(quán)，咨詢權(quán)和行政指導(dǎo)權(quán)等非“行為性”權(quán)力，在對(duì)行政行為公開(kāi)化的要求的接受上最為直接。監(jiān)督、咨詢和指導(dǎo)的行為，是行政權(quán)力的一種自我約束和接受公眾約束。對(duì)于接受約束的方式，如旁聽(tīng)報(bào)道與轉(zhuǎn)播、刊截 、查閱（32）等，既是上述權(quán)力自行約束行政行為的途徑參照，也是接受外界約束時(shí)及時(shí)校正的依據(jù)。當(dāng)然，這種內(nèi)部制約機(jī)制所需要的權(quán)力分配的結(jié)果，即對(duì)監(jiān)督權(quán)、資詢權(quán)和指導(dǎo)權(quán)的設(shè)置，是在于行政權(quán)力具體“行使”之外，首先要解決的就是其獨(dú)立性，即對(duì)行政權(quán)力行使的制約和服從其目的需要的配合之間的關(guān)系。它的獨(dú)立性的構(gòu)成應(yīng)該首先是來(lái)自于法律，而不應(yīng)是行政權(quán)力的規(guī)定。另一個(gè)外在化的來(lái)源是與公眾的溝通，即上述有關(guān)對(duì)旁聽(tīng)等公開(kāi)方式的實(shí)現(xiàn)，與公眾的這種聯(lián)接使其雖然是“行政權(quán)”，但更直接地體現(xiàn)“公眾權(quán)”。其次，行政監(jiān)督權(quán)、咨詢權(quán)和指導(dǎo)權(quán)應(yīng)保證其有效性，即對(duì)行政權(quán)力的制約必須是及時(shí)、正確的，這一方面需要行政權(quán)力的分配的合理所要求的不斷被“洗凈”和“出新”的機(jī)制要被體現(xiàn)，另一方面是要有法律上的保障使其有遇有對(duì)抗時(shí)能夠獨(dú)立解決問(wèn)題。在這里，有關(guān)廉政立法和分權(quán)平衡（33）的需要，應(yīng)該是一種管理方式上的需要，是具體的而不是抽象的。“立法機(jī)關(guān)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督權(quán)”沒(méi)有做到“認(rèn)真行使”，以及分權(quán)制衡的“三點(diǎn)成面的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式”（34）都應(yīng)該是行政監(jiān)督權(quán)、咨詢權(quán)和指導(dǎo)權(quán)實(shí)現(xiàn)的保證和方式�！叭c(diǎn)結(jié)構(gòu)”本身應(yīng)該具體的是指在具體的各級(jí)結(jié)構(gòu)中的體現(xiàn)，行政監(jiān)督權(quán)本身是“三點(diǎn)”中的“一點(diǎn)”，但在具體行使監(jiān)督過(guò)程中，與公眾的溝通方式，以及與法律和行政決策權(quán)所構(gòu)成的相互關(guān)系，是不能代替其內(nèi)部構(gòu)成中應(yīng)有的“三點(diǎn)制衡”結(jié)構(gòu)的。
（2）行政權(quán)力的合理性配置的表現(xiàn)。
表現(xiàn)是應(yīng)該服從于需要的，否則就是虛置。需要在WTO原則的要求下，當(dāng)然不應(yīng)被理解為是應(yīng)時(shí)之需，社會(huì)政治體制所決定的社會(huì)發(fā)展方向應(yīng)該是需要的根據(jù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向必然要求對(duì)接WTO規(guī)則，“透明度”原則的要求就應(yīng)該是政治體制改革的要求，只不過(guò)現(xiàn)在這種要求的實(shí)現(xiàn)被加快了。對(duì)行政權(quán)力的合理性配置的表現(xiàn)而言，有效、有益是整體性表現(xiàn)，整體性有效有益的表現(xiàn)當(dāng)然來(lái)自于部份之間的有機(jī)聯(lián)系，凱爾森說(shuō)：“在行政分權(quán)制度下，行政機(jī)關(guān)創(chuàng)造的規(guī)范并不是獨(dú)立的。”（35）而這種相互聯(lián)系的機(jī)制所形成的權(quán)力分配中的制約，是在于職責(zé)能劃分、職責(zé)明確所形成的相互限制和監(jiān)督、獨(dú)立與服從，因此，行政權(quán)力的合理性配置是從劃分不同的行政職能從而確定不同的行政主體開(kāi)始的。
整體性表現(xiàn)之一：平衡。即對(duì)行政權(quán)力的配置能夠形成行政主體與相對(duì)方之間平衡的運(yùn)做機(jī)制。平衡具體是指：行政主體與相對(duì)方之間“行政法律地位的平等性”從而使“行政法機(jī)制具備博弈性”，以及在行政法機(jī)制“內(nèi)部”所達(dá)到的“平衡性”設(shè)置，包括“制約機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制平衡”。（36）在此，應(yīng)該明確的是，對(duì)行政權(quán)力的合理性配置，也就是做到這種配置能夠形成相互制約和配合的平衡。立法、執(zhí)法、司法、守法和監(jiān)督的等同層面“五機(jī)制”（37）的平衡實(shí)現(xiàn)，以及由此開(kāi)始第二層面結(jié)構(gòu)形成的平衡，如行政立法、機(jī)制在保障“公民權(quán)利和自由”，確立“廣泛而平等的政治參予體系”，建設(shè)“社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的競(jìng)爭(zhēng)保障體制”（38）等方面而在立法中所做的合理性的權(quán)力配置。這種解構(gòu)的遞進(jìn)，越深入和具體，其透明度的實(shí)現(xiàn)，就越具有可能，因?yàn)閷?duì)規(guī)則完善的機(jī)制而言，透明雖不是其目的，但是其結(jié)果的必然表現(xiàn)。
整體性表現(xiàn)之二：有效。有效應(yīng)包括行政權(quán)力的合理性配置所達(dá)到的效率是優(yōu)化的，以及對(duì)于其行為后果的反饋也是有切實(shí)表現(xiàn)的。而這種有效性的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)有針對(duì)性的具體和有效率的程序來(lái)完成的，這就包括對(duì)行政主體的合理增減，裁減多余的機(jī)構(gòu)，做到“小政府”的減瘦，同時(shí)又要合理地增設(shè)具體的有效管理機(jī)構(gòu)，權(quán)力配置上明確、具體。在程序上的深入具體，是與權(quán)力配置相應(yīng)而生的。只有有明確具體的行政主體，才有對(duì)共行為規(guī)范明確具體規(guī)定的可能。對(duì)透明度原則而言，行政權(quán)力配置所達(dá)到的有效即是透明度原則的目的，因?yàn)閷?duì)無(wú)效行為或累贅的行為而言，都是透明度原則所要擯除的。
整體性表現(xiàn)之三：有益。有益不僅僅是指在憲政秩序下“體現(xiàn)一般的正義準(zhǔn)則”，（39）有益應(yīng)該是對(duì)抽象的公眾意愿和具體的公眾利益的實(shí)現(xiàn)。有益基于權(quán)利存在的合法性與合理性，而權(quán)利在權(quán)力體現(xiàn)為“權(quán)力本位”時(shí)，僅只將“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”和“國(guó)家利益”放在首位，強(qiáng)調(diào)“個(gè)人利益服從國(guó)家利益”，（40）當(dāng)然也是有益的表現(xiàn)，不過(guò)，權(quán)利同樣應(yīng)該是具體的，是因?yàn)樾姓黧w相對(duì)方是具體的，有益是在體現(xiàn)權(quán)力行使中“權(quán)利一權(quán)力平衡”中被反映的。（41）行政權(quán)力的合理性配置不應(yīng)該使權(quán)力的分配不清楚，以免權(quán)責(zé)不分，也不應(yīng)該不準(zhǔn)確，以避濫用權(quán)力或行政不作為的消極，這些都是為使權(quán)力的行使體現(xiàn)出具體的功效和功益，防止其有害或有損，因此，有關(guān)行政司法審查機(jī)制的建立，對(duì)行政行為的司法救濟(jì)制度的完善，都是對(duì)這種有關(guān)于行政權(quán)力行使結(jié)果可能有害的預(yù)防之必須。
當(dāng)然，對(duì)于整體表現(xiàn)的概說(shuō)所需的必然是有關(guān)行政權(quán)力合理性配置的具體表現(xiàn)，這種細(xì)化當(dāng)然不可能是本文所能完成的，但是可探求的。
具體化表現(xiàn)之一：博弈。有關(guān)行政機(jī)制的博弈性要求是在于制約的需要和激勵(lì)的必需。法律的博弈（42）是政治的需要，政治法治化必然要有一種更為接近于具體而不僅僅是概念上的合理。A、同時(shí)決策。（43）博弈的表現(xiàn)是在于一種相互作用的需要。同時(shí)決策要求產(chǎn)生于兩個(gè)個(gè)體的相互作用時(shí)，“每一個(gè)個(gè)體必須在不知道對(duì)方在干什么情況下決定自己的行為”（44）有關(guān)于行政決策有效要求的“政令暢通”，是指一種只存于形式需要上的一體化，因?yàn)榫唧w的行政主體相對(duì)方是不同的，這種不同顯然不是一種個(gè)體的不同，而是相互關(guān)系在不同條件不同環(huán)境下的相異，因此，“政令”被做不同理解和不同處置是必然的，也就是常說(shuō)的“上有政策下有對(duì)策”，不應(yīng)被簡(jiǎn)單理解為僅只是“對(duì)付”，而應(yīng)被更進(jìn)一步了解的是具體條件下的需要。因此，有關(guān)行政權(quán)力配置的合理性表現(xiàn)在具體上應(yīng)該體現(xiàn)“各行其是”，即避免相互干擾，保持其獨(dú)立性，在這里，有關(guān)行政處罰的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，就是最好表現(xiàn)。當(dāng)然，不僅僅限于此。顯然，這種機(jī)制的形成是在于對(duì)行政權(quán)力分配中相互制約的考慮。B、擴(kuò)展式博弈。（45）顯然，有關(guān)于個(gè)體之間不可能是信息完全隔離的，雙方以及第三方等參加的有關(guān)于一個(gè)行為（從決策到執(zhí)行，以及結(jié)果的形成，對(duì)結(jié)果的反饋）是存在著相互的依存關(guān)系的。各方的決定和行動(dòng)，在考慮可能的后果情況下，必然要選擇一個(gè)最佳的行為方案，因此，對(duì)于行政權(quán)力的分配，必然要求的是各方之間的互相依存中的牽制關(guān)系不可能只是獨(dú)行其事。這也就是如在有關(guān)行政立法中中央和地方之間的關(guān)系，不能只是單純強(qiáng)調(diào)集中和服從，因?yàn)檎叩牟煌该鳎厝辉斐蓤?zhí)行的不可能。同樣，在行政機(jī)構(gòu)之間，各部門之間的獨(dú)立行為，對(duì)形成的一個(gè)結(jié)果而論，要考慮后果的原因是在于，沒(méi)有配合以及對(duì)于獨(dú)自行為可能造成的對(duì)后果的影響的牽制的話，這種有關(guān)權(quán)力配置的合理性是不存在的。C、信息不對(duì)稱與告之和重新協(xié)商。（45）信息不對(duì)稱是對(duì)于行政主體以及相對(duì)方客觀存在的。信息不對(duì)稱必然導(dǎo)致行為決策及行動(dòng)之間關(guān)系的偏差。糾正是在于對(duì)信息的告之和在信息知悉被調(diào)整后的重新協(xié)商。矯正行為是行政救濟(jì)被設(shè)置的必然，但矯正不僅僅是發(fā)生在后果形成之后，更應(yīng)該是在對(duì)后果形成的過(guò)程中的需要，在行政權(quán)力的配置中，這種不斷地依靠對(duì)信息的了解來(lái)決定行為方向和方式的過(guò)程的形式，是需要認(rèn)真考慮的。當(dāng)然，這種過(guò)程，在實(shí)際中的存在的必然，即所謂“看菜吃飯”的做法是客觀的存在，但在機(jī)制構(gòu)成上做到先行的考慮，則是為有序和有益而有的設(shè)置。這也就是所謂整體性和統(tǒng)一性問(wèn)題，如WTO所要求的“有關(guān)或者影響貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的實(shí)施程序都要達(dá)到公正合理的水準(zhǔn)，這個(gè)范圍實(shí)際上已經(jīng)接近于覆蓋全部行政管理的各個(gè)領(lǐng)域”，（46）“公正合理的水準(zhǔn)”必然是“各個(gè)行政管理部門”協(xié)調(diào)一致的行為才能成就，而所謂“協(xié)調(diào)”本身即是一種對(duì)信息不對(duì)稱條件下的不斷改進(jìn)，從而調(diào)整以達(dá)一致的過(guò)程。D、信號(hào)顯示，信息甄別（47）的需要所要求的正確推論。不能假定在信息不對(duì)稱條件下的積極披露和獲取信息都是可靠的，因?yàn)閷?duì)于“不可核實(shí)信息”，則只能通過(guò)對(duì)“個(gè)體所采取的行動(dòng)來(lái)揭示”。（48）在這種條件下有關(guān)對(duì)行政權(quán)力合理性配置的模型應(yīng)有的博弈，是在于對(duì)信息甄別機(jī)能的設(shè)置，設(shè)置本身應(yīng)該是包含于機(jī)制之中的。那么，對(duì)于行政公開(kāi)的需要所要求的開(kāi)通甄別信息渠道是極為重要的，刊截、查閱等，是一種對(duì)行政主體之間行為信息的獲取方式，這也正是透明度原則所根本要求的，當(dāng)然，行政主體內(nèi)部之間的監(jiān)督機(jī)制，上極機(jī)關(guān)與下級(jí)機(jī)關(guān)之間，各部門之間的監(jiān)督機(jī)制，都應(yīng)建立一種公開(kāi)的程序，以確保監(jiān)督的有效，而不僅僅只是有這種監(jiān)督機(jī)制（機(jī)構(gòu)）的存在。E、嵌入博弈。（49）對(duì)于行政主體所構(gòu)成的整體行政權(quán)力運(yùn)作機(jī)制而言，應(yīng)該是對(duì)于行政主體相對(duì)方的個(gè)體行為的一個(gè)層次的遞進(jìn)不斷被擴(kuò)大的過(guò)程，對(duì)個(gè)體的有關(guān)行政行為，是需要在權(quán)力配置上以博弈的機(jī)制來(lái)達(dá)到有機(jī)性的互動(dòng)，但這種小的博弈是不斷地被嵌入到不斷擴(kuò)大的博弈之中的，這當(dāng)然很明顯，然而對(duì)于均衡實(shí)現(xiàn)的求解，則是很復(fù)雜的。不過(guò)也不是完全不可能具體化。對(duì)于從中央到地方的行政權(quán)力配置，要做到統(tǒng)一和不沖突，不僅僅是“不抵觸”�！胺杀Ａ簟保�50）對(duì)“空白地帶”的“保留”和未設(shè)“保留”的“灰色地帶”，在對(duì)權(quán)力配置的設(shè)計(jì)上，都應(yīng)以博弈形成的制約和激勵(lì)均衡來(lái)充實(shí)。處罰和執(zhí)行“一條龍”的權(quán)力配置是沒(méi)有形成博弈，處罰執(zhí)行“統(tǒng)一和分離相結(jié)合”的有效，才是博弈，但這只是一個(gè)層次，整體性要求的是不斷地嵌入到一個(gè)大的博弈之中。
具體化表現(xiàn)之二：規(guī)則。沒(méi)有規(guī)則，對(duì)行政權(quán)力的合理性配置是無(wú)法體現(xiàn)的，因?yàn)闄?quán)力分配再合理，也僅只是一個(gè)始點(diǎn)。規(guī)則是延伸，擴(kuò)展和實(shí)現(xiàn)這種合理性的保證。A、內(nèi)部規(guī)則與外部規(guī)則。（51）內(nèi)部規(guī)則即：“平等適用于所有人的普遍正當(dāng)?shù)囊?guī)則”，而外部規(guī)則是指“支配--組織的行動(dòng)”，“只適用于特定之人或服務(wù)于統(tǒng)治者目的的規(guī)則”。（52）做這樣的劃分對(duì)于行政主體的權(quán)力配置而言，就在于一般的普遍規(guī)則是可明文公布的，而特殊規(guī)則只對(duì)特定人適用的規(guī)則，是不可明文規(guī)定，即行政長(zhǎng)官的意志所決定的，但這種決定如果沒(méi)有規(guī)則，“透明度”是無(wú)法達(dá)到的。在實(shí)際意義上，后者要比前者困難得多，并且這種困難因后者的大量存在而尤顯突出。WTO透明度原則所要求的對(duì)“慣例”的公布公開(kāi)則是對(duì)此所指。B、未闡明的規(guī)則與闡明的規(guī)則。（53）在內(nèi)部規(guī)則中，基“普遍適用”性并不排除有尚未“闡明的規(guī)則”，即并未制定的法律。但未闡明的規(guī)則同樣在指導(dǎo)人的行為。這種規(guī)則的存在和被意識(shí)，應(yīng)該是我們對(duì)法律文化、背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活、政治生活進(jìn)行梳理的理由，從而找到那種對(duì)可闡明規(guī)則的正確表達(dá)的方式和形式。因?yàn)椤胺赏窍鄬?duì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)規(guī)范，與法律條文并不等同，有時(shí)甚至完全沒(méi)有或無(wú)需正式條文的規(guī)定（習(xí)慣）�！保�54）但這種“習(xí)慣”與“外部規(guī)則”（慣例）不同，前者是被不特定的所有的人所遵從的，而后者只是指對(duì)特定的人適用，由行政命令等形式?jīng)Q定，是這種做出決定的“慣例”。當(dāng)然，法律不是規(guī)則，規(guī)則是“法律的主要構(gòu)成要素”，（55）因此，我們不能誤解“透明度”問(wèn)題要解決的是對(duì)所有規(guī)則予以立法，這是不可能的，但對(duì)法律條文之外的規(guī)則進(jìn)行梳理，并“認(rèn)真地對(duì)待”，是當(dāng)務(wù)之急，當(dāng)務(wù)之需，當(dāng)務(wù)之要，是通過(guò)對(duì)行政權(quán)力的合理性配置，而用權(quán)力來(lái)完成的，這就要求這種配置本身應(yīng)該帶來(lái)對(duì)規(guī)則的需要和認(rèn)真對(duì)待的態(tài)度，只有規(guī)則被建立，被遵循，秩序才會(huì)形成，才會(huì)真正地做到行政公開(kāi)，否則是不敢于“透明”的。
具體化表現(xiàn)之三：調(diào)整。行政權(quán)力本身是內(nèi)涵變化的，在一定時(shí)期的整體性穩(wěn)定，并不是指行政主體的穩(wěn)定不變，這是誤解。因?yàn)椴皇切姓黧w產(chǎn)生行政權(quán)力的分配，而是行政權(quán)力的分配決定行政主體。因此，對(duì)權(quán)力的運(yùn)用不當(dāng)，應(yīng)有的后果是調(diào)整（如果是符合規(guī)則的運(yùn)用所導(dǎo)致的后果），即對(duì)權(quán)力分配的調(diào)整，是使其找到更能有效運(yùn)用權(quán)力的主體，政企不分，政事不分，政群不分現(xiàn)象所導(dǎo)致的權(quán)力分配的調(diào)整，是對(duì)權(quán)力“縮水”使然，使其行政主體更明晰和準(zhǔn)確。對(duì)以往過(guò)分集中的權(quán)力分配所做的調(diào)整（權(quán)力分解），是形成博弈的運(yùn)行機(jī)制的需要�！爸袊�(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷中面臨著主體再造”。（56）
三、結(jié)束語(yǔ)。
WTO透明度原則所要求的政府行為自我尺度和自行規(guī)范是一種外寬內(nèi)緊的要求，行政權(quán)力的配置合理性本身就是一種對(duì)權(quán)力運(yùn)用的優(yōu)化，而這種對(duì)優(yōu)化的選擇本身是沒(méi)有最佳標(biāo)準(zhǔn)的。現(xiàn)實(shí)存在的行政體制的種種弊端所帶來(lái)的紊亂，使困難更加突出，因?yàn)橐酝欠N依靠權(quán)力的權(quán)威來(lái)掩飾的“暗箱操做”將被揭開(kāi)箱蓋，錯(cuò)誤和過(guò)失都將付出代價(jià)，那么，如果有關(guān)對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約僅僅只是消極的防止，而對(duì)權(quán)力的配置進(jìn)行整合所要達(dá)到的積極作用應(yīng)該是目的的話，本文對(duì)這種整合的可能和應(yīng)有表現(xiàn)（所要達(dá)到的效果）進(jìn)行的探討應(yīng)該是一種積極的努力，但不可避免的是有關(guān)于即時(shí)之需和及時(shí)改進(jìn)的欲速難達(dá)，這更加表明這方面的工作的拓進(jìn)的迫切性。
二００三年二月十五日
注釋：
〈1〉參見(jiàn)《加入WTO與中國(guó)行政法的任務(wù)》楊解君 《中國(guó)法學(xué)》2000年第6期P2
〈2〉參見(jiàn)[英]M·J·C維爾《憲政與分權(quán)》蘇力譯 生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店 1997年版 P98
〈3〉參見(jiàn)《法與國(guó)家的一般理論》[奧]凱爾森著 中國(guó)大百科全書(shū)出版社 1996年版P214
〈4〉見(jiàn)前注〈3〉
〈5〉參見(jiàn)《現(xiàn)代化與法》川島武宜著 中國(guó)政法大學(xué)出版社 1994年版 P232
〈6〉參見(jiàn)《論行政權(quán)》應(yīng)松年 薛剛凌 《政法論壇》2001年第4期 P55
〈7〉參見(jiàn)《論政治法治化》趙震江 付子堂 《中外法學(xué)》98年第3期 P29
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